Sentenza n. 560/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Liguria e Lombardia

notificati il 20 aprile 1984, depositati in Cancelleria il 27 e il 28

aprile successivi ed iscritti ai nn.7 e 8 del registro ricorsi 1984,

per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 febbraio 1984,

recante: "Indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa

delle Regioni in materia di requisiti minimi di strutturazione, di

dotazione strumentale e di qualificazione funzionale del personale

dei presidi che erogano prestazioni di diagnostica di laboratorio".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Ludovico Villani per la Regione Liguria e l'avv.

Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato

Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 19 aprile 1984 la Regione

Liguria ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti dello

Stato in riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri del 10 febbraio 1984, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.

55 del 24 febbraio 1984, recante "Indirizzo e coordinamento

dell'attività amministrativa delle Regioni in materia di requisiti

minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di

qualificazione funzionale del personale dei presidi che erogano

prestazioni di diagnostica di laboratorio". Deduce la Regione

ricorrente che tale decreto ha invaso le sue competenze in materia

sanitaria ed in materia di disciplina delle istituzioni sanitarie di

diritto privato (art. 117 della Costituzione ed art. 43 della legge

n. 833 del 1978), sotto diversi profili, andando oltre i poteri così

come previsti dalla legge (artt. 5 e 25 legge n. 833 del 1978, art. 3

decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, cvt. in l. 26 gennaio 1982,

n. 12).

La disciplina in questione finirebbe con il dirigersi al

legislatore regionale anziché toccare il semplice momento

amministrativo, andando oltre, sotto questo profilo, i poteri

conferiti dalle richiamate norme su cui si fonda. Le norme medesime

invocate nel preambolo dell'atto (artt. 5 e 25 l. n. 833/1978; art. 3

d.l. n. 678 del 1981 cvt. in l. n. 12 del 1982), pur delimitando

l'oggetto del potere (requisiti minimi di strutturazione, dotazione

strumentale, qualificazione funzionale) non indicherebbero i criteri

di esercizio del medesimo e, dunque, il potere stesso non

risulterebbe esercitabile, dato il rigoroso princìpio di legalità

riaffermato in materia dalla giurisprudenza (Corte cost., sent. 150

del 1982), se non in seguito ad ulteriore atto legislativo idoneo a

fornire le necessarie indicazioni finalistiche. Mancherebbe anzi,

già nella norma legislativa invocata a fondamento del potere, una

precisa indicazione dell'oggetto e dei limiti di questo, il che

importerebbe l'inidoneità della norma stessa a fungere da supporto

legislativo per l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento

in via governativa. Oltre a ciò risulterebbe arbitrario l'esercizio

del potere da parte del Ministro della sanità, cui l'art. 5 della

legge n. 833 del 1978 consente una delega solo per "affari

particolari", mentre, nella specie, mancherebbe qualsiasi

delimitazione della competenza delegata (od, almeno, non se ne fa

cenno nel preambolo dell'atto che tale delega richiama). L'atto di

indirizzo e coordinamento impugnato, comunque, eccederebbe rispetto

all'oggetto del potere attribuito dalla legge contenendo disposizioni

non solo in ordine ai requisiti minimi di strutturazione, dotazione

strumentale, qualificazione funzionale, ma anche, come il medesimo

art. 1 rivela, in ordine alle "modalità di verifica di affidabilità

e di qualità". Eccederebbe inoltre rispetto al contenuto del potere

attribuito dalla legge dettando una minuta disciplina tale da

eliminare ogni margine di autonomia delle Regioni in materia e da

sovrapporsi senza giustificazione alla normativa che numerose Regioni

hanno già dettato sul tema (l. reg. Veneto 11 aprile 1980, n. 25; l.

reg. Lombardia 7 giugno 1980, n. 79; l. reg. Umbria 27 febbraio

1980, n. 10; l. reg. Basilicata 30 aprile 1980, n. 25, etc.).

In subordine, ove si ritenesse l'atto in questione rigorosamente

fondato sulle norme di legge invocate a suo fondamento (art. 25 legge

n. 833 del 1978, nelle modifiche ricevute in seguito al d.l. n. 678

del 1981 cvt. in l. n. 12 del 1982), la Regione Liguria chiede che si

sollevi - si intende in via incidentale - questione di

costituzionalità in ordine a tali norme.

2. - Con ricorso notificato in data 20 aprile 1984 la Regione

Lombardia ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti dello

Stato in riferimento allo stesso decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri del 10 febbraio 1984. Ha dedotto la Regione ricorrente

che l'atto risulta viziato per esorbitanza rispetto all'oggetto del

potere esercitato, per esorbitanza rispetto al contenuto del medesimo

e per violazione della riserva di legge.

Sotto il primo profilo le censure della Regione Lombardia si

precisano in una serie di specifici rilievi, ritenendosi in

particolare al di fuori del potere attribuito la "verifica di

affidabilità e qualità" (art. 1) disciplinata dall'atto; la

classificazione dei laboratori in classi ed in categorie vincolanti

anche ai fini degli esami eseguibili (art. 3); il potere riconosciuto

al Ministro della Sanità di procedere a periodica revisione degli

elenchi degli esami effettuabili in ciascuna classe e categoria di

laboratorio (art. 3), al di fuori delle competenze fissate per

l'indirizzo e coordinamento dall'art. 5 della legge n. 833 del 1978;

le modalità di organizzazione del lavoro e gli obblighi nella

sorveglianza epidemiologica (art. 7), ben diverse dai requisiti di

qualifica funzionale che dovevano costituire l'oggetto del decreto;

la determinazione dell'organico minimo di ogni struttura di

laboratorio (art. 8); la determinazione dei compiti e delle

responsabilità del direttore di laboratorio, ancora una volta non

identificabili come requisito di qualifica funzionale; gli obblighi

di trasmettere informazioni (art. 10); la determinazione dei luoghi

di prelievo e l'indicazione delle ipotesi di prelievo a domicilio

(art. 12); i controlli di qualità sia nell'ambito di ogni singolo

laboratorio sia interlaboratori ed i poteri riconosciuti all'Istituto

Superiore della Sanità per la determinazione di protocolli

standardizzati sulle modalità esecutive dei programmi di controllo,

la determinazione, ad opera del Ministro della sanità, di modelli di

referto e di uniformi denominazioni e codificazioni degli esami, i

controlli di qualità regionali, fino alla previsione di una

Commissione tecnico-consultiva che le Regioni dovrebbero istituire

(art. 17), la previsione di una Commissione consultiva nazionale

formata dal Ministro della sanità (art. 16, terzo comma), i

controlli comparati e la raccolta dati (art. 16, primo comma), etc.

Il decreto si spingerebbe anche a prevedere una sorta di

programmazione anche a fini economici delle autorizzazioni (art. 18),

per garantire economicità, funzionalità, accessibilità e per

evitare forme di concorrenza scorretta che risulterebbe del tutto al

di fuori dei poteri esercitati, i quali debbono essere ricondotti

alle previsioni dell'art. 25 legge n. 833 del 1978, non risultando

sufficientemente specifici a fondarlo né l'art. 3 della legge n. 392

del 1975 né l'art. 5 della legge n. 833 del 1978.

Il decreto risulterebbe viziato anche rispetto al contenuto, non

limitandosi a determinare i requisiti minimi di strutturazione,

dotazione strumentale, qualificazione funzionale ma pretendendo di

dettare un'esauriente disciplina della materia. Da questo punto di

vista risulterebbe censurabile l'art. 4, per la sua minuziosa

precisazione del tipo e numero dei locali, con indicazione delle

qualità delle superfici e delle pavimentazioni; l'art. 5, per

l'indicazione del numero delle singole apparecchiature, con

indicazione delle caratteristiche di ciascuna; l'art. 6 che fornisce

indicazioni analoghe per i laboratori specializzati. Le norme, del

resto, censurate per eccedenza dall'oggetto (artt. 3, 7, 9, 10, 12,

13, 14, 15, 16, 17) risulterebbero censurabili anche sotto questo

profilo.

Ancora prima, peraltro, mancando ogni indicazione finalistica

nell'art. 25 della legge n. 833 del 1978, che costituisce il

fondamento del potere di determinazione di certi requisiti minimi,

questo avrebbe dovuto essere esercitato con legge, così come

previsto dal medesimo art. 5 della legge n. 833 del 1978. Un

esercizio del potere attraverso atto governativo costituirebbe invece

violazione del princìpio di riserva di legge vigente in tema di

indirizzo e coordinamento.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

entrambi i giudizi con unico atto, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

Riservandosi ad una successiva memoria la confutazione analitica dei

singoli rilievi mossi alle norme del decreto, l'Avvocatura dello

Stato ha contestato l'asserita violazione del princìpio di

legalità: l'art. 25 della legge n. 833 del 1978 conterrebbe

sufficienti precisazioni in ordine all'oggetto del potere ed anche in

ordine al limite di specificazione delle disposizioni da adottarsi,

ovvero di massima penetrazione della normativa di coordinamento

("requisiti minimi").

Le verifiche di affidabilità e qualità e la determinazione delle

procedure di controllo dei risultati, nonché dell'efficienza dei

metodi e della strumentazione si ricondurrebbero a questa necessaria

salvaguardia dei requisiti minimi, in un equilibrato rapporto di

mezzo a fine. La determinazione dei requisiti minimi non potrebbe,

d'altra parte, prescindere dal carattere e dalla natura delle

prestazioni diagnostiche effettuate e, dunque, postulerebbe una

distinzione classificatoria dei laboratori di analisi privati, così

come prevedono gli artt. 4 e 6.

Quanto alla censura di eccessiva specificazione, salva ogni

ulteriore argomentazione, si rileva l'insopprimibile grado di

analiticità, pur senza esaurire la materia, che sarebbe insito nello

stesso riferimento ad uno schema-tipo contenuto nell'art. 25 della

legge n. 833 del 1978. Considerato in diritto

1. - I giudizi sui ricorsi per conflitto di attribuzione della

Regione Liguria e della Regione Lombardia, in quanto hanno per

oggetto il medesimo atto, e presentano questioni in parte identiche,

possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Oggetto dell'impugnazione è il decreto 10 febbraio 1984,

emesso dal Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con il

Ministro della sanità e su delega del Consiglio dei ministri,

recante "Indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa

delle Regioni in materia di requisiti di strutturazione, di dotazione

strumentale, e di qualificazione funzionale del personale dei presidi

che eseguono prestazioni di diagnostica di laboratorio". E tale

decreto è emanato in riferimento all'art. 25, comma settimo, della

legge sulla riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, che prevede

la formulazione ai sensi dell'art. 5 della stessa legge, vale a dire

in via di coordinamento, di uno schema-tipo idoneo a definire i

requisiti minimi di strutturazione, (di) dotazione strumentale, e

(di) qualificazione funzionale del personale dei presidi e delle

strutture sanitarie (pubblici e privati convenzionati) che forniscono

"prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio".

3. - Secondo la ricorrente Regione Liguria, la delega stessa al

Presidente del Consiglio dei ministri per l'emanazione dell'atto di

coordinamento impugnato sarebbe in contrasto con la disciplina del

coordinamento contenuta nell'art. 5 della legge n. 833 del 1978,

perché non conferita in relazione a un "affare particolare".

Secondo entrambe le Regioni ricorrenti l'atto impugnato avrebbe

esorbitato dal potere di coordinamento come conferito con l'art. 25

della legge n. 833 del 1978 in quanto, anziché limitarsi a

individuare mediante uno schema-tipo i requisiti strutturali minimi

dei presidi di laboratorio, avrebbe regolato l'intera organizzazione

dei presidi, vale a dire una materia più ampia e un oggetto diverso

da quelli previsti dalla norma attributiva, così violando il

princìpio di legalità richiamato dalla sentenza di questa Corte n.

150 del 1982 e invadendo la competenza regionale in tema di

organizzazione dei servizi sanitari.

L'atto impugnato sarebbe ancor più gravemente in contrasto con il

princìpio di legalità come delineato dalla detta sentenza, perché

non conterrebbe l'indicazione di criteri, idonei per un verso a

individuare l'oggetto e a segnare i limiti del potere di

coordinamento esercitato, e per altro verso a orientare, senza

sopprimerla, l'autonomia regionale, con la conseguenza che

determinerebbe esso stesso l'oggetto e i limiti del potere

esercitato, e, comunque, non lascerebbe spazio alcuno alla detta

autonomia.

Sotto questo secondo profilo l'atto impugnato sarebbe addirittura

privo di quel "supporto legislativo ulteriore" (rispetto alle norme

generali in materia di coordinamento) richiesto dalla sentenza n. 150

del 1982 di questa Corte per l'osservanza del princìpio di

legalità, perché a fornire tale supporto non sarebbe idoneo l'art.

25 della legge n. 833 del 1978, per il fatto di non contenere esso

stesso criteri come quelli suindicati.

Ché anzi, se la mancata indicazione dei detti criteri nell'atto

impugnato dovesse ritenersi causata o autorizzata dall'art. 5 o

dall'art. 25 della legge n. 833 del 1978, dovrebbe inferirsene

l'illegittimità costituzionale di tali norme in riferimento all'art.

117 Cost., essendo la prefissione dei criteri in discorso requisito

(minimo) di legittimità delle norme che prevedono ipotesi di

coordinamento in via governativa secondo la logica della sentenza n.

150 del 1982, tesa a giustificare l'incidenza del coordinamento

governativo sulla legislazione regionale.

Ciò sempre che non si ritenga di ripensare l'intera materia al

fine di escludere la configurabilità di un indirizzo e coordinamento

governativo avente tale incidenza.

4. - Invertendo l'ordine dell'esposizione delle censure (che è

più fedele a quello in cui esse sono formulate) va anzitutto

osservato che non vi sono ragioni sufficienti per ritenere che

l'indirizzo e coordinamento statale sia radicalmente incompatibile

con la garanzia costituzionale dell'autonomia regionale - neppure

quando, anziché con legge, abbia luogo in via governativa - in

ragione dell'incidenza spiegata sulla legislazione regionale (con

inversione, in tal caso, anche della gerarchia delle fonti).

Come risulta dalle disposizioni legislative che lo prevedono (cfr.

art. 17, comma primo, lett. a), legge 16 maggio 1970, n. 181; art. 5

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1; art. 3, legge 22 luglio 1975, n. 382,

e, in materia sanitaria, art. 5, legge 23 dicembre 1978, n. 833)

l'indirizzo e coordinamento è preordinato al perseguimento di

esigenze unitarie (art. 5 Cost.) rispetto all'amministrazione

regionale (per il perseguimento di tali esigenze rispetto alla

legislazione regionale soccorrono altri istituti) e, nel caso che

esso abbia luogo mediante attività governativa, si avvale di uno

strumento, il cui impiego è ragionevolmente giustificato dalle

caratteristiche, che tale attività presenta, di prontezza

decisionale e di particolare attitudine coordinatrice rispetto

all'attività amministrativa.

Ora, se l'indirizzo e coordinamento concerne direttamente soltanto

l'attività regionale amministrativa, la temuta incidenza di esso

sull'attività regionale legislativa non può essere che indiretta.

Vale a dire che alla legge regionale si richiede di non vanificare le

esigenze unitarie espresse con l'indirizzo e coordinamento, ma essa

è altrimenti in tutto libera, e può anche sopperire alle dette

esigenze unitarie mediante misure proprie che siano (singolarmente o

nel complesso) equivalenti a quelle dettate in via di indirizzo e di

coordinamento (le quali ultime, d'altronde, anche se non sono

istituzionalmente destinate a cadere per effetto automatico della

legislazione regionale di dettaglio qualunque sia il contenuto di

questa - in quanto ciò comporterebbe eludere la finalità

dell'indirizzo e coordinamento - sono destinate a operare solo fino a

quando tale finalità è raggiunta o divenuta irraggiungibile).

Considerazioni, le presenti, che, in una con l'osservanza, postulata

da questa Corte in tema di indirizzo e coordinamento in via

governativa, del principio di legalità, nel senso della necessaria

ricorrenza di una norma di legge costituente l'apposito fondamento

del potere di indirizzo e coordinamento e la specifica investitura

dell'autorità cui esso è conferito, fugano l'avanzato sospetto di

radicale incompatibilità costituzionale (anche sotto il profilo di

una ingiustificata inversione della gerarchia delle fonti).

Va allora stabilito se, in astratto, la norma di legge attributiva

del potere debba racchiudere, e in concreto la norma attributiva di

cui si tratta (art. 25 della legge n. 833 del 1978) racchiuda,

elementi precettivi - criteri generali - idonei a vincolare

l'autorità governativa attributaria del potere e l'esercizio di

questo, sì da consentire l'efficienza dell'indirizzo e del

coordinamento rispetto alla amministrazione regionale e in pari tempo

da escludere l'arbitrio della autorità stessa e la compressione,

oltre quanto è strettamente necessario in relazione alle esigenze

unitarie, della stessa autonomia regionale.

Ora, pur rispondendosi positivamente al primo quesito (in

conformità del resto con l'indirizzo espresso dalla senteza di

questa Corte n. 150 del 1982), occorre precisare che l'indagine

postulata dal secondo va condotta con specifico riguardo alla materia

di volta in volta considerata, e cioè alla forza che le esigenze

unitarie possono in essa presentare e al tipo di criteri che la

materia stessa comporta o esige.

Nel caso, da un lato le esigenze unitarie si riportano a quelle

radicate nei precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 32 Cost.,

vale a dire a quelle concernenti la garanzia di eguale assistenza

sanitaria per tutti i cittadini nel territorio della Repubblica,

esigenze espresse con particolare energia e ripetuta insistenza dalla

disciplina della riforma sanitaria (che proprio da ciò trae, nelle

disposizioni di princìpio e in buona parte delle disposizioni di

dettaglio che contiene, il titolo di riforma economico-sociale);

dall'altro la materia presenta natura spiccatamente tecnica. Tutto

ciò determina la individuabilità immediata dei criteri generali

richiesti, nella norma di cui si tratta, in quelli che, allo stato

attuale delle scienze mediche e biologiche, sono idonei ad assicurare

la massima efficienza, compatibile con l'uniformità dell'assistenza

sanitaria nel settore (cfr., per analoga visuale in tema di

estensione dei poteri conferiti con deleghe legislative o con decreti

delegati all'impiego di criteri tecnici, le sentenze nn. 3 del 1971 e

127 del 1981). Deve pertanto concludersi che la norma non è

costituzionalmente illegittima né inidonea a servire da "ulteriore

supporto legislativo" alla previsione di un indirizzo e coordinamento

governativo e che l'atto impugnato non lede, sotto questo profilo,

l'autonomia regionale.

Rimane da verificare se ricorra violazione, da parte del

provvedimento di delega, della regola, enunciata dall'art. 5 della

legge n. 833 del 1978, che la delega può essere conferita solo in

relazione a un affare particolare, o se l'atto impugnato abbia

esorbitato dal potere di indirizzo e coordinamento conferito con

l'art. 25 della stessa legge, per avere regolato oggetti diversi da

quelli in relazione ai quali il potere appare conferito.

Quanto al primo di questi due ultimi punti, deve senz'altro

rispondersi che non ricorre la dedotta violazione di legge da parte

del provvedimento di delega ( e quindi non ricorre vizio di

investitura in capo al Presidente del Consiglio delegato e, di

riflesso, invasione dell'autonomia regionale da parte dell'atto

impugnato) perché l'oggetto della delega (determinazione dei

requisiti strutturali minimi dei presidi di diagnostica strumentale

di laboratorio) può considerarsi un affare particolare nei sensi

suindicati.

Quanto al secondo punto, l'esame di esso importa, prima di una

dettagliata verifica delle disposizioni dell'atto impugnato,

ulteriori precisazioni.

5. - Si è detto che l'atto di indirizzo e coordinamento è

censurato perché sarebbe andato oltre l'oggetto così come

delimitato dalla norma di legge che lo prevede e dalla delega

conferita, e perché conterrebbe precetti così dettagliati da non

lasciare spazio alcuno alla autonomia della Regione.

L'atto in questione è volto alla determinazione di "requisiti

minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di

qualificazione funzionale dei presidi che erogano prestazioni di

diagnostica di laboratorio", secondo la previsione dell'art. 25 della

legge di riforma sanitaria (così come modificato dall'art. 3 del

d.l. n. 678 del 1981, convertito, con modificazioni, nella legge n.

12 del 1982).

Trattandosi di atto di (indirizzo e) coordinamento non mediante

legge, è certamente richiesta una verifica del rispetto delle norme

di legge che fondano il potere di coordinamento. Ed anzi, trattandosi

di un atto emanato in base a delega da parte del Governo, la verifica

deve essere particolarmente rigorosa ed investire, oltre il rispetto

della legge, anche quello della delega (se a sua volta conforme alla

legge).

Ciò posto, va premesso che i poteri di coordinamento conferiti

dalla legge e così dalla delega, che è aderente alla prima,

concernono requisiti minimi dei presidi (che erogano prestazioni di

diagnostica) di laboratorio attinenti alla strutturazione, dotazione

strumentale, qualificazione funzionale del personale di essi.

Si tratta di requisiti attinenti agli elementi strutturali, sia

materiali che personali, dei detti presidi, vale a dire ad elementi e

caratteristiche delle strutture dei medesimi. Fra tali elementi

devono ritenersi compresi quelli che attengono alle competenze, che

sono elementi strutturali, e quelli che concernono i controlli di

affidabilità dei risultati delle analisi, controlli che, in quanto

attengono alla predisposizione di strumenti idonei a verificare

l'attitudine delle strutture, sono strettamente connessi alla

predisposizione di queste.

6. - Alla stregua di quanto ora precisato, non appare in contrasto

né con la legge né con la delega - giacché rientra nell'oggetto

delle medesime - la definizione, contenuta negli artt. da 1 a 3

dell'atto impugnato, dei presidi diagnostici di laboratorio,

l'individuazione dei laboratori di analisi cliniche, la

classificazione dei laboratori privati aperti al pubblico (e la loro

suddivisione in laboratori generali di base, in laboratori

specializzati nell'effettuazione di esami ad alto livello tecnologico

e professionale in dati settori e in laboratori generali di base con

settori specializzati), la elencazione, sotto forma di allegato,

degli esami diagnostici di alto livello tecnico professionale

riservati ai laboratori specializzati.

Tali definizioni, classificazioni ed elencazione sono infatti

strumentali alla prevista determinazione di requisiti minimi,

determinazione che postula l'esatta individuazione dei compiti delle

strutture in discorso.

Egualmente devono ritenersi legittime, e quindi non invasive, le

prescrizioni del primo e del secondo comma dell'art. 7, dovendo

intendersi il richiesto rispetto dei criteri generali circa la

suddivisione del lavoro secondo le competenze professionali, circa

l'attuazione di sistemi di valutazione di gruppo dell'efficienza dei

servizi, e circa l'organizzazione di attività di aggiornamento

professionale e di collegamento consultivo con altri servizi ed in

genere con il settore della medicina generale pediatrica e

specialistica, come attinente all'organizzazione delle strutture.

Analogamente deve ritenersi per la trasmissione delle informazioni

prevista dal comma terzo dell'art. 7 (che sono strumentali al

collegamento consultivo di cui al comma secondo), e per la

trasmissione alle Regioni delle notizie di cui all'art. 10 (salve

quelle relative al controllo di qualità per le quali v. infra).

Rientrano nell'oggetto come sopra indicato le prescrizioni

concernenti l'organico minimo dei laboratori generali e specializzati

contenute nell'art. 8, giacché tali prescrizioni determinano

requisiti minimi di strutturazione con riguardo all'elemento

personale.

Ed, analogamente, deve essere escluso un eccesso rispetto

all'oggetto della legge e della delega nella previsione della figura

e dei compiti del direttore (art. 9), rientrando ciò ancora nella

determinazione dei requisiti minimi di strutturazione con riguardo

all'elemento personale. Le prescrizioni contenute nel medesimo art.

9, relativamente ai tempi di conservazione dei preparati e dei

risultati, si connettono, d'altra parte, ai controlli di qualità la

cui preordinazione, come è stato accennato all'inizio, è

strettamente connessa alla predisposizione delle strutture.

Deve, per quanto ora ripetuto, ritenersi compresa nell'oggetto

come sopra indicato la previsione, con l'art. 1 dell'atto impugnato,

delle modalità di verifica di affidabilità e di qualità,

trattandosi, come è stato detto, di strumenti e di procedimenti

attinenti al controllo dell'idoneità delle strutture ai compiti ad

esse demandati.

Conseguentemente non appaiono in violazione delle competenze

regionali i controlli di qualità configurati dagli artt. 13 (sistemi

di controllo, appunto), 14 (controlli di qualità interlaboratorio),

15 (controlli interlaboratorio), 16 (competenze regionali in questa

materia), 10 (trasmissione alle Regioni di notizie sul controllo di

qualità). Rientrando la disciplina dei controlli di qualità

nell'oggetto del potere come sopra definito non può, in particolare,

esser censurata la norma che prevede l'elaborazione di protocolli

standardizzati a cura dell'Istituto superiore della Sanità e del

Consiglio nazionale delle ricerche (art. 15, ultimo comma). A più

forte ragione (anche perché opera solo all'interno

dell'organizzazione dello Stato) non può essere censurata la norma

che prevede l'istituzione di una commissione tecnico-consultiva, da

affiancare all'Istituto superiore della Sanità ed al Consiglio

nazionale delle ricerche (art. 16, ultimo comma), trattandosi,

ancora, di disciplina strumentale rispetto a quella dei controlli di

qualità.

Del pari deve ritenersi compresa nell'oggetto, come sopra

indicato, la previsione, da parte dell'art. 18, quarto comma, in

collegamento con le norme ora menzionata, relativa all'adozione di

uniformi programmi di controlli intra ed interlaboratorio.

7. - Deve, invece, ritenersi non compresa nell'oggetto sia della

legge che della delega la previsione dell'art. 3, penultimo comma,

del d.P.C.M. impugnato, nella parte in cui attribuisce al Ministro

della sanità il potere di procedere a verifiche periodiche degli

elenchi ed a variazioni nei settori specializzati. Non sussistono,

infatti, ragioni interpretative per ritenere che la delega, di cui al

preambolo dell'atto, conferita al Presidente del Consiglio dei

ministri, di concerto con il Ministro della sanità, abbia compreso

anche la facoltà di attribuire, in via di sub-delega, un potere

permanente nella materia al Ministro della sanità.

È evidentemente, poi, fuori dell'oggetto della legge e della

delega la previsione dell'art. 12, che concerne la disciplina del

prelievo e le sue modalità; tale disciplina attiene, infatti, alla

metodologia delle prestazioni di analisi e quindi al funzionamento e

non alle strutture.

Del pari è fuori dell'oggetto della legge e della delega la

previsione, da parte dell'art. 17, di una commissione consultiva con

i compiti: 1) di esprimere pareri per il rilascio o la conferma dei

decreti di autorizzazione; 2) di formulare proposte in ordine ai

parametri per rapportare le strutture al carico di lavoro; 3) di

fornire (al legislatore regionale) indicazioni circa le strutture

idonee a realizzare i controlli di qualità; 4) di mantenere rapporti

con la Commissione tecnico-consultiva statale.

È evidente l'estraneità all'oggetto suindicato della materia cui

si riferiscono i compiti di cui ai punti 1, 2 e 4.

Per quel che concerne il punto 3, l'estraneità si desume da ciò,

che l'indirizzo e coordinamento, secondo quanto osservato all'inizio,

è istituzionalmente destinato a incidere direttamente sulle

attività amministrative della Regione, non già sulla competenza

regionale legislativa, come pretende di fare la norma impugnata, la

quale, lungi dal limitarsi a riconoscere, come fa l'art. 16, la detta

competenza, provvede, mediante la prescrizione del parere dell'organo

consultivo, addirittura a regolarla, determinando modalità del

procedimento legislativo regionale.

In relazione a quanto considerato risultano fuori dell'oggetto

della legge e della delega l'art. 4, primo comma, e l'art. 8, ultimo

comma, nella parte in cui, lungi dal limitarsi a riconoscere una

competenza regionale amministrativa per quel che riguarda materie non

comprese nell'oggetto della delega, vale a dire, nel primo caso, il

rapportamento fra carico di lavoro ed elementi materiali (locali,

archivi e simili) e, nel secondo, il rapportamento fra carico di

lavoro ed elementi personali (organici), pretendono, mediante la

prescrizione del parere di una Commissione consultiva, di regolare la

materia stessa.

Eccede, infine, dall'oggetto come sopra indicato quanto dispone il

primo comma dell'art. 18 con riguardo alla distribuzione dei

laboratori sul territorio ed ai criteri di economicità ai quali tale

distribuzione dovrebbe uniformarsi. Ciò in quanto per un verso si

tratta di materia diversa dalla determinazione della struttura

intrinseca dei laboratori, per altro verso la disposizione pretende

di incidere sul potere programmatorio o addirittura legislativo della

Regione.

8. - Vanamente la Regione deduce l'invasività dell'atto impugnato

rispetto alla propria competenza a causa della specificità dei

precetti con esso dettati.

La formulazione di uno "schema-tipo", ai sensi dell'art. 25 della

legge n. 833 del 1978, non può concretarsi, invero, senza una

precisa indicazione di requisiti, conforme d'altra parte alla

finalità stessa del potere conferito che è, come già osservato

all'inizio, quella di garantire, secondo l'ispirazione della riforma

sanitaria (artt. 4, 5, 25, legge n. 833 del 1978; cfr. sent. n.

245/1984; nn. 177, 294/1986; n. 64/1987), condizioni e prestazioni

uniformi a tutti i cittadini per la tutela del bene fondamentale

della salute.

Quanto detto vale in particolare, oltre che per gli artt. 3, 7, 9,

10, 12, 13, 14, 15, 16, anche per l'art. 4, che determina il numero

minimo dei locali occorrenti, per l'art. 5, che elenca i tipi ed il

numero delle attrezzature richieste per i laboratori di analisi

generali, per l'art. 6, che contiene analoghe prescrizioni per i

laboratori specializzati, e per l'art. 8, che contiene precise

indicazioni sul numero e sulla qualificazione delle persone addette.

Trattasi, peraltro, di prescrizioni, come tutte quelle dell'atto

impugnato, pur sempre minimali, e quindi, salva l'adozione di misure

equivalenti ad opera della legge regionale, comunque derogabili da

più rigorosi precetti ad opera della legge regionale stessa.