Sentenza n. 567/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma

primo, della legge della Regione Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56

("Tutela ed uso del suolo"), promosso con ordinanza emessa il 22

gennaio 1980 dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte

sul ricorso proposto da Venere Giuseppe ed altro contro la Regione

Piemonte ed altri, iscritta al n. 460 del registro ordinanze 1980 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 dell'anno

1980;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte - nel

corso di un giudizio avente ad oggetto l'impugnativa di un

provvedimento del Presidente della Giunta regionale piemontese che

aveva autorizzato l'occupazione d'urgenza di un terreno di proprietà

privata, per la costruzione di un edificio scolastico su richiesta

della Provincia di Torino - ha sollevato, con ordinanza 22 gennaio

1980, questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, primo

comma, della l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale remittente tale

articolo attribuisce al Presidente della Giunta l'esercizio di

funzioni espropriative rendendolo titolare del relativo potere. Con

ampia e dettagliata motivazione, nell'ordinanza si respinge in quanto

ermeneuticamente non consentita, l'interpretazione della norma nel

senso che tale potere spetti alla Giunta - mentre al suo Presidente

competerebbe il potere di esternare il deliberato della Giunta

medesima - e se ne deduce l'illegittimità costituzionale in

riferimento agli artt. 31, 36, 39 e 41 dello Statuto ed in relazione

agli artt. 121 e 123 Cost.

Nell'ordinanza di rimessione si deduce al riguardo che

l'organigramma fondamentale delle regioni a statuto ordinario è

determinato dall'art. 121 della Costituzione, che individua nel

Consiglio, nella Giunta e nel Presidente i tre organi essenziali,

elencandone le funzioni. Lo Statuto della Regione Piemonte riproduce

tale normativa, specificando per ciascuno dei tre organi le

competenze, secondo quanto prescrive l'art. 123 Cost. (che riserva

allo Statuto di stabilire le norme relative all'organizzazione

interna della regione).

Alla Giunta, "organo esecutivo" della regione, sono conferite le

attribuzioni relative all'attuazione delle leggi, dei regolamenti,

dei programmi e dei provvedimenti di alta amministrazione deliberati

dall'organo legislativo, nonché quelle relative alla predisposizione

dei bilanci e dei piani di sviluppo generali e settoriali, cui va

aggiunto un generale potere di iniziativa delle funzioni

amministrative demandate alla regione (art. 39).

Al Presidente della Giunta spettano, invece, la rappresentanza

generale della regione (art. 41) e le funzioni che caratterizzano e

sono connesse alla presidenza di un organo collegiale. Egli dirige

quindi e coordina l'attività della Giunta, distribuisce i compiti

tra gli assessori, assicura l'unità dell'indirizzo politico,

amministrativo e la collegiale responsabilità di decisione della

Giunta, cui può influire in modo determinante, in caso di parità di

voti, con il suo voto che è considerato decisivo, ma non ha poteri

di adottare atti amministrativi suoi propri (art. 36).

A completamento delle competenze espressamente indicate, lo

Statuto della Regione Piemonte prevede che il Consiglio, la Giunta e

il Presidente della Giunta esercitano, altresì, ogni altra funzione

loro demandata dalle leggi dello Stato, e dalle leggi regionali.

Secondo il giudice a quo, la previsione di ulteriori attribuzioni

di competenze che possono essere disposte con leggi regionali, non

rende legittima la norma impugnata.

Lo Statuto, infatti, disponendo quanto sopra, avrebbe unicamente

consentito alle leggi statali e regionali di aggiungere, alle

funzioni da esso direttamente attribuite al Consiglio, alla Giunta e

al Presidente della Giunta, ulteriori funzioni. Non avrebbe

consentito, invece, di mutare l'ordine delle competenze da esso

ripartite tra i su detti organi, sulla base del sistema tracciato

dall'art. 121 Cost. La norma impugnata, pertanto, avendo alterato

l'attribuzione di competenze stabilite dagli artt. 31, 36, 39 e 41

dello Statuto, sarebbe illegittima, perché in contrasto con essi e

con gli artt. 121 e 123 Cost.

2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione Piemonte

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto

3. - La questione sottoposta alla Corte consiste nello stabilire

se l'art. 72, primo comma, della legge della Regione Piemonte 5

dicembre 1977, n. 56 ("Tutela ed uso del suolo"), attribuendo al

Presidente della Giunta regionale l'esercizio di funzioni

espropriative e rendendolo titolare dei relativi poteri (nella

specie, l'organo aveva adottato un provvedimento di occupazione di

urgenza), contrasti con gli artt. 31, 36, 39 e 41 dello Statuto e 121

e 123 Cost., avendo alterato l'attribuzione delle competenze

spettanti, rispettivamente, alla Giunta e al Presidente.

Precisando, è da esaminare la legittimità del primo comma

dell'art. 72 cit. Tale norma dispone che "restano riservate alla

regione ed esercitate dal Presidente della Giunta regionale le

funzioni espropriative non delegate ai sensi del precedente art. 71

nonché quelle attinenti alle opere regionali e quelle dello Stato,

ove esse siano delegate alle regioni, compresi in questo caso i

provvedimenti di accesso e di occupazione temporanea ed urgente".

La norma trova il suo fondamento nel terzo comma dell'art. 41

dello Statuto della Regione Piemonte (l. 22 maggio 1971, n. 338) che

così statuisce: "Il Presidente della Giunta sopraintende agli uffici

e servizi regionali.....; esercita ogni altra funzione che gli sia

attribuita dalle leggi dello Stato, dallo Statuto e dalle leggi

regionali".

L'ordinanza di rimessione non censura quest'ultima norma, che,

anzi, viene proposta, insieme con gli artt. 31, 36 e 39 dello Statuto

e con gli artt. 121 e 123 della Costituzione, come parametro per la

valutazione della legittimità costituzionale dell'art. 72 della l.

r. n. 56 cit., impugnato dall'ordinanza.

Il Tribunale amministrativo regionale rileva, infatti, che il

sistema risultante dalla distribuzione delle funzioni tra gli organi

regionali, determinato dall'art. 121 Cost. e riprodotto dalle norme

dello Statuto della Regione Piemonte (cfr. artt. 10, 31 e 41) - alla

luce dell'art. 123 Cost., che riserva agli statuti regionali la

potestà normativa concernente l'organizzazione interna della regione

- è caratterizzato dall'attribuzione di una posizione di preminenza

al Consiglio, e, nel suo ambito, alla Giunta. Ne conseguirebbe

l'illegittimità del conferimento normativo di ogni funzione che

alteri tale sistema di attribuzioni, non disposto dalla stessa

Costituzione o da altra norma di rango costituzionale.

Non compete, infatti, né allo Statuto derogare ai concetti

informatori fondamentali sulla ripartizione delle competenze tra gli

organi necessari della regione, enunciata nella Costituzione (cfr.

art. 123, il quale dispone che lo Statuto deve essere in armonia con

la Costituzione e con le leggi della Repubblica); né alle leggi

della regione porsi in contrasto con lo Statuto.

2. - È da osservare preliminarmente che la posizione del

Presidente della Regione Piemonte si inserisce nell'equilibrato

riparto di funzioni tra gli organi regionali, stabilito nel titolo II

dello Statuto, approvato dalla l. 22 maggio 1971, n. 338. Tale

riparto si colloca, nella sua strutturazione, nella disciplina degli

artt. 121 e 123 Cost.

Disegnando il quadro delle attribuzioni appartenenti alle diverse

istanze regionali, l'ordinanza pone in rilievo la posizione di

preminenza attribuita dallo Statuto piemontese al Consiglio (artt. 16

e 17 St.), investito, oltre che della funzione normativa, anche di

funzioni amministrative di particolare rilievo.

La Giunta si qualifica come "organo esecutivo della regione" (art.

39 St.).

Le "competenze e attribuzioni" del Presidente sono fissate dall'

art. 41 St. e l'ordinanza - come si è già rilevato - ne contesta

ogni ulteriore estensione, come produttiva di una limitazione dei

poteri e, conseguentemente, della posizione della Giunta.

Emerge, così, il tema dei rapporti tra Giunta e Presidente.

Anche se l'ordinamento tipico delle regioni a statuto ordinario

riflette normalmente il modello collegiale, in molte di tali regioni

il Presidente assume la veste di capo dell'amministrazione, come si

desume, ad esempio, dall'espressione iniziale del terzo comma

dell'art. 41 St. Reg. Piemonte, secondo il quale "il Presidente della

Giunta sopraintende agli uffici e servizi regionali".

Questa funzione che, alla stregua dell'art. 121 Cost., non rientra

nell'ambito dei suoi poteri necessari, può ben essere attribuita

all'organo presidenziale da norme statutarie (e ciò in effetti

ricorre non infrequentemente in vari statuti). Sì che il principio

posto dal terzo comma dell'art. 121 Cost., secondo il quale "la

Giunta regionale è l'organo esecutivo della regione", è stato

rettamente inteso nel senso che tale organo è titolare di una

competenza amministrativa generale, implicitamente estesa ad ogni

provvedimento che la legge regionale non affidi al Presidente stesso

o a singoli assessori oppure non deleghi ad enti autonomi minori.

A maggior ragione, dunque, tali poteri possono essere conferiti al

Presidente dallo Statuto regionale, direttamente o attraverso rinvio

alla legge regionale.

Non vale in contrario osservare che viene in tal modo alterato

l'equilibrio del sistema dei poteri determinato dallo Statuto della

Regione Piemonte. Invero l'attribuzione è consentita proprio dalla

fonte statutaria, che determina le competenze dei vari organi

regionali; essa, inoltre, accomuna tali organi come destinatari di

attribuzioni "ulteriori", conferibili da leggi dello Stato e

regionali. Siffatta devoluzione, che l'art. 41, terzo comma, St.

regola con riguardo al Presidente, è attuabile, infatti, anche nei

confronti del Consiglio regionale (art. 16, primo comma, lett. a St.)

e della Giunta (art. 39, quarto comma St. cit.).

La ricordata norma del terzo comma dell'art. 41 St., come si è

già rilevato, costituisce il fondamento dell'art. 72, primo comma,

della l.r. n. 56 del 1977, che devolve al Presidente della regione

particolari funzioni espropriative. Questa devoluzione si inscrive in

un sistema omogeneo, che non viene, nel suo complesso, ad essere

inciso per quanto attiene alle attribuzioni dei diversi organi della

Regione Piemonte. Sulla base della norma statutaria, la legge

regionale può ben conferire altre funzioni a tali organi; infatti lo

Statuto, per la peculiarità degli interessi regolati con l'apposito

procedimento di formazione (art. 123, secondo comma, Cost.), assume

una posizione prevalente rispetto alle leggi regionali e ne può ben

fissare l'oggetto, anche con riferimento (come avviene nella specie)

alle attribuzioni degli organi della Regione.

4. - In considerazione della non differenziata possibilità di

ampliamento delle competenze dei diversi organi regionali,

l'affermazione centrale dell'ordinanza di rimessione è destituita di

fondamento.

Secondo l'ordinanza, il termine "esercizio", da parte del

Presidente della regione, delle funzioni espropriative (usato dal

citato primo comma dell'art. 72 della l.r. n. 56 del 1977) non

potrebbe essere interpretato altrimenti che come riconoscimento al

Presidente della Giunta dell'effettiva titolarità di tali funzioni.

Siffatto riconoscimento non sarebbe consentito dall'equilibrio delle

competenze degli organi regionali e, in particolare, dalle

"preminenti" attribuzioni del Consiglio regionale.

Rileva la Corte che allo Statuto piemontese compete anche la

normativa dell'organizzazione interna della regione (in conformità

del precetto dell'art. 123, primo comma, Cost.) ed in questa materia

si collocano i rapporti tra gli organi necessari della regione. Nel

quadro di tali rapporti si inserisce la possibilità del conferimento

ai singoli organi di particolari attribuzioni; pertanto lo Statuto

non si pone, con tale previsione, in contrasto né con i princìpi

fissati dalla Costituzione né con le leggi della Repubblica.

L'attribuzione di funzioni amministrative al Consiglio regionale,

ai sensi del secondo comma dell'art. 121 Cost., si concreta in una

mera potenzialità, identificata dalla generica espressione "esercita

le altre attribuzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi".

Siffatta previsione non preclude il conferimento di attribuzioni

amministrative agli altri organi regionali da parte delle stesse

fonti normative, nelle quali sono compresi gli statuti e le leggi

regionali.

Nella legittimazione degli statuti e delle leggi regionali a

regolare l'esercizio di altre funzioni amministrative (non vincolata

in direzione di uno specifico organo regionale) sta il fondamento

dell'art. 41, ultimo comma dello Statuto della Regione Piemonte e,

conseguentemente, dell'art. 72, primo comma, della l.r. 5 dicembre

1977, n. 56.

È legittima, dunque, l'attribuzione al Presidente (che

sopraintende agli uffici e servizi regionali ex art. 41, primo comma

St.) dell'esercizio di "ogni altra funzione" (compresa quella

amministrativa) che gli sia conferita, oltre che da leggi statali e

dallo Statuto, da leggi regionali (art. 41 cit., terzo comma). Ne

consegue che l'art. 72, primo comma, della l. reg. n. 56 del 1977 non

soltanto non contrasta, ma è pienamente coerente con la Costituzione

e con lo Statuto regionale. L'art. 123 della Costituzione, conferendo

allo Statuto regionale la potestà di disciplinare l'organizzazione

interna della regione, lo legittima a devolvere direttamente (o a

prevedere che leggi regionali, che sono da esso condizionate,

devolvano) altre competenze agli organi regionali necessari, nei

limiti segnati dal suo primo comma.

Non ha, pertanto, consistenza l'affermazione del giudice a quo

circa il necessario conferimento al Consiglio (nella qualità di

organo "preminente") dei poteri espropriativi, della titolarità dei

quali è questione.

La legittimazione del Presidente non si pone in "palese contrasto"

con le norme dello Statuto, ma è da esso prevista; inoltre, essendo

attribuita da legge regionale, è da ricondurre alla volontà dello

stesso Consiglio.