Sentenza n. 569/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa (recte: degli articoli 2, comma 1, 3, comma 1, lettera

j), 5, 6 e 7) della Regione Liguria, riapprovata il 17 novembre 1998,

recante "Norme per l'istituzione ed il funzionamento del dipartimento

regionale di genetica", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 5 dicembre 1998, depositato in

Cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 47 del registro

ricorsi 1998.

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 5 dicembre 1998 il Governo della

Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, ha

promosso giudizio di legittimità costituzionale, in relazione agli

articoli 81 e 117 della Costituzione, della delibera legislativa

della Regione Liguria recante "Norme per l'istituzione ed il

funzionamento del Dipartimento regionale di genetica", approvata dal

Consiglio regionale il 28 ottobre 1997 e riapprovata - a seguito di

rinvio governativo - nell'identico testo nella seduta del 17 novembre

1998. Il ricorrente svolge deduzioni, peraltro, soltanto su alcune

disposizioni della delibera impugnata: innanzitutto sugli articoli 2,

comma 1, 3, comma 1, lettera j) e 5, sostenendo che essi disciplinano

una materia che esula dalla competenza regionale, in quanto "fanno

riferimento a programmi di ricerca scientifica, a studi e ricerche, a

pareri su progetti di ricerca biomedica". A suo avviso, difatti,

l'attività di ricerca e di sperimentazione sarebbe attribuita

espressamente alla competenza statale dall'art. 6, lettera c), della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario

nazionale), dall'art. 1, lettera p), della legge 15 marzo 1997, n. 59

(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle

regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione

e per la semplificazione amministrativa), nonché dall'art. 125 del

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio, gli articoli 6 e 7

della delibera regionale contrasterebbero con l'art. 81 della

Costituzione, in quanto "non contengono la quantificazione degli

oneri conseguenti all'attuazione del provvedimento" e per di più

violano l'art. 12, comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,

n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n.421). Infatti, mentre

quest'ultima disposizione prevede che le quote del Fondo sanitario di

parte corrente siano "utilizzate esclusivamente per finanziare

attività sanitarie", i predetti articoli 6 e 7 porrebbero invece "a

carico della quota del fondo sanitario per le spese correnti oneri

derivanti da attività di rilievo non soltanto sanitario e svolte

peraltro da organismo estraneo all'organizzazione sanitaria".

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, deducendo

l'inammissibilità del ricorso dello Stato e, comunque, la sua

infondatezza.

Ad avviso della resistente, poiché l'atto governativo di rinvio

della delibera impugnata al Consiglio regionale non contiene alcuna

menzione né della legge n. 59 del 1997 né del decreto legislativo

n. 112 del 1998, l'impugnazione del Governo sarebbe inammissibile

nella parte in cui lamenta la violazione di tale disciplina statale.

Nel merito, la Regione deduce che la ricerca in materia di

genetica - "settore propriamente sanitario" - non rientrerebbe nelle

attività riservate allo Stato dall'art. 6, lettera c), della legge

n. 833 del 1978, in quanto "non attiene a prodotti chimici usati in

medicina, a preparati farmaceutici generici, specialità medicinali

e/o prodotti similari". La stessa censura sarebbe infondata anche con

riferimento alla disciplina statale cui si riferisce il ricorso

governativo, pur nel silenzio del precedente atto di rinvio. Ad

avviso della difesa regionale, difatti, il sistema normativo statale

andrebbe letto nel suo complesso, da un lato con riguardo "alla

partecipazione delle Università e degli Istituti scientifici alle

attività sanitarie, con quella necessaria osmosi tra attività

didattica e scientifica e attività di prevenzione, diagnosi e cura

che appare inscindibile nel mondo scientifico"; dall'altro lato, con

riguardo ai principi derivanti dalla legislazione statale "in ordine

alla organizzazione dipartimentale dei servizi sanitari a livello

regionale". La delibera impugnata, secondo la resistente, non tanto

disciplina l'attività di ricerca scientifica, bensì "si limita a

prendere atto di quella attività di ricerca che viene svolta dai

servizi ricompresi nel dipartimento", ovvero prevede pareri e

proposte, che non incidono sui poteri statali di disciplina

dell'attività di ricerca scientifica.

Per quanto attiene alla censura di omessa previsione della

necessaria copertura finanziaria, la Regione ne deduce

l'inammissibilità, in quanto l'atto di rinvio governativo non

contiene alcuna menzione dell'art. 81 della Costituzione, e,

comunque, l'infondatezza, in quanto la delibera impugnata - che non

comporterebbe "spesa alcuna, avendo un rilievo meramente

organizzatorio" - individua il capitolo del bilancio regionale cui

attingere e rinvia a successivi atti amministrativi la

quantificazione dei fabbisogni specificamente necessari. Neanche

sussisterebbe violazione dell'art. 117 della Costituzione in

riferimento all'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del

1992, "in quanto l'attività in oggetto deve ritenersi propriamente

rientrante in quelle sanitarie". Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale promossa dal

Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in

epigrafe ha ad oggetto la delibera legislativa recante "Norme per

l'istituzione ed il funzionamento del Dipartimento regionale di

genetica", approvata dal Consiglio della Regione Liguria il 28

ottobre 1997 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 17

novembre del 1998.

Secondo il ricorrente, le disposizioni della delibera

espressamente impugnate appaiono in contrasto con l'art. 117 della

Costituzione, in quanto gli artt. 2, comma 1, 3, comma 1, lettera j)

e 5 fanno riferimento a programmi di ricerca scientifica, a studi e

ricerche, a pareri su progetti di ricerca biomedica, i quali invece

apparterrebbero alla competenza dello Stato ai sensi dell'art. 6,

lettera c), della legge n. 833 del 1978, nonché dell'art. 1, lettera

p), della legge n. 59 del 1997 e dell'art. 125 del decreto

legislativo n. 112 del 1998.

Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce inoltre la

violazione dell'art. 81 della Costituzione, sotto il profilo che gli

artt. 6 e 7 della delibera impugnata non quantificano gli oneri

conseguenti e li fanno comunque gravare sulla "quota del fondo

sanitario per le spese correnti", utilizzabile invece, ai sensi

dell'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del 1992,

esclusivamente per finanziare attività sanitarie.

2. - In via preliminare vanno respinte le eccezioni di

inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione Liguria in

relazione alla insufficiente prospettazione nell'atto di rinvio

governativo dei parametri di riferimento. Va infatti osservato che

nella vicenda in esame risulta soddisfatta l'esigenza che i motivi

esposti nel ricorso siano prefigurati, quanto meno nelle loro linee

essenziali, nell'atto di rinvio, così da porre la regione in grado

di conoscere tempestivamente i dubbi di legittimità sollevati dal

governo, al fine di poterne tenere conto in sede di riesame e di

riapprovazione della legge (sentenze n. 194 del 1997, n. 29 del 1996,

n. 384 del 1994).

3. - Nel merito, la questione è infondata.

La delibera legislativa in esame si ispira chiaramente al modello

dipartimentale nell'organizzazione ospedaliera, accolto dalla legge

regionale 8 agosto 1994, n. 42 (Disciplina delle unità sanitarie

locali e delle aziende ospedaliere del servizio sanitario regionale

in attuazione dei decreti legislativi n. 502 del 30 dicembre 1992 e

n. 517 del 7 dicembre 1993), il cui art. 23-bis comma 3, lettera b)

stabilisce che il dipartimento, tra l'altro, "promuove lo sviluppo

delle conoscenze e della ricerca scientifica". La delibera in

questione è conforme ancora più specificamente al modello

organizzativo adottato, con riferimento ai portatori di handicap

dalla legge regionale 12 aprile 1994, n. 19 (Norme per la

prevenzione, riabilitazione ed integrazione sociale dei portatori di

handicap), la quale, all'art. 3, comma 5, dispone che "per le

attività connesse alla ricerca scientifica, biomedica e di

sperimentazione clinica, nell'ambito della genetica, viene istituito

un Comitato etico".

Premesso quindi che la legislazione della Regione Liguria vigente

in materia di organizzazione ospedaliera già riconosce ai

dipartimenti ospedalieri funzioni inerenti alla promozione della

ricerca scientifica e biomedica, si deve esaminare se la delibera

impugnata ecceda, in ragione del suo contenuto, la competenza

regionale. In particolare va accertato se, al fine di evitare ogni

contrasto con l'art. 117 della Costituzione, il quale non attribuisce

alla competenza regionale la materia della ricerca scientifica, la

delibera in oggetto possa essere interpretata nel senso di

ricomprendere le previste funzioni dipartimentali nell'ambito

dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, sicuramente di pertinenza

regionale.

A questo proposito va rilevato che la ricerca scientifica non ha,

di per sé, limiti territoriali, ma tuttavia essa presenta indubbio

interesse regionale in tutte quelle ipotesi in cui la regione avverte

la necessità di dotarsi di mezzi tecnico-scientifici e di avvalersi

di attività conoscitive - sia organizzando direttamente le attività

di ricerca, sia promuovendo studi finalizzati - allo scopo specifico

di un migliore espletamento di funzioni regionali, quali appunto

l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. In questa ottica vanno in

particolare considerati gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, lettera

j) della delibera impugnata, i quali rispettivamente prevedono che il

Dipartimento regionale di genetica medica assicura il coordinato

svolgimento, tra l'altro, di tecniche diagnostiche, competenze

cliniche e terapeutiche, consulenza ed assistenza specialistica,

ricerca scientifica ed epidemiologica non già come attività

rilevanti di per sé stesse, ma viceversa come attività strettamente

finalizzate alla "prevenzione, diagnosi e cura delle malattie su base

genetica". E così pure si può rilevare che la previsione normativa

che il medesimo Dipartimento promuove studi e ricerche per accrescere

le conoscenze sul genoma umano è contestuale alla previsione di

studi e ricerche per "eliminare o ridurre le conseguenze ed il carico

di dolore derivanti da mutazioni, causa di gravi malattie".

Nella stessa prospettiva va considerato anche il compito del

Comitato etico, previsto dall'art. 5, di esprimere un parere

obbligatorio e vincolante in ordine a "progetti di ricerca biomedica,

di sperimentazione clinica e terapeutica" proposti dalle strutture

che fanno parte del Dipartimento. Tale comitato, che va inquadrato

nell'ambito della disciplina segnata in particolare dal d.m. 18 marzo

1998 (Linee guida di riferimento per l'istituzione ed il

funzionamento dei comitati etici), ha la funzione specifica, ai sensi

del d.m. 15 luglio 1997 (Recepimento delle linee guida dell'U.E. di

buona pratica clinica per la esecuzione delle sperimentazioni

cliniche dei medicinali), di "garantire la tutela dei diritti, della

sicurezza e del benessere dei soggetti coinvolti in uno studio

clinico e di fornire pubblica garanzia di tale protezione". I pareri

del Comitato etico sono quindi diretti a tutelare, nei confronti dei

soggetti coinvolti in uno studio clinico, diritti, sicurezza e

benessere, che rappresentano, a norma del citato decreto

ministeriale, "le considerazioni più importanti e devono prevalere

sugli interessi della scienza e della società".

Se la delibera legislativa impugnata viene dunque letta alla luce

della costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui

l'attività di diagnosi e cura ospedaliera degli ammalati non solo

non è incompatibile, ma anzi è suscettibile di ottimale

collegamento, se non addirittura di "compenetrazione", con

l'attività di ricerca scientifica e anche, se del caso, con

l'insegnamento clinico (cfr. per tutte la sentenza n. 134 del 1997),

appaiono infondati i profili di censura, che si riferiscono alla

promozione, da parte del Dipartimento regionale di genetica, di

attività di ricerca e di sperimentazione clinica.

4. - Appare altresì infondata l'ulteriore censura inerente alla

pretesa inadeguatezza della copertura finanziaria della legge.

Innanzi tutto va osservato che la delibera legislativa in

questione ha rilievo specificamente organizzativo, in quanto non dà

vita ad un centro di spesa nuovo nell'ambito del servizio sanitario

regionale, ma procede ad organizzare il previsto Dipartimento come

"aggregazione funzionale" di preesistenti servizi operativi

nell'ambito della genetica medica, stabilendo anche, tra l'altro, che

sede e funzionamento della segreteria amministrativa del Comitato

direttivo fanno carico ad un'azienda sanitaria.

Non è poi accoglibile il rilievo che, nella specie, sarebbe

violato l'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del 1992,

che stabilisce che le quote del Fondo sanitario regionale debbono

essere utilizzate esclusivamente per finanziare attività sanitarie.

Se infatti l'assistenza ai malati presenta - come si è già rilevato

- un'inscindibile connessione con la ricerca biomedica e la

sperimentazione clinica, è evidente che si debbono considerare, per

connessione oggettiva, finanziamenti di attività sanitarie anche

quelli diretti a finanziare la ricerca biomedica e la sperimentazione

clinica strettamente collegate con la prevenzione, la diagnosi e la

cura dei malati.