Sentenza n. 58/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

recante "agevolazioni fiscali per la messa in opera di materiali da

costruzione dei loculi nei cimiteri", approvata dall'Assemblea

siciliana nel gennaio 1957 e comunicata al Commissario dello Stato

presso la Regione il 18 gennaio 1957, promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri e del Commissario dello Stato

presso la Regione siciliana, notificato il 22 gennaio 1957, depositato

nella cancelleria della Corte costituzionale il 30 dello stesso mese ed

iscritto al n. 3 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio, con deposito nella

cancelleria delle deduzioni in data 18 febbraio 1957, del Presidente

della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio

Navarra;

udita nell'udienza pubblica del 20 marzo 1957 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Belli per

il ricorrente e l'avv. Antonio Navarra per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 22 gennaio 1957 al Presidente della

Giunta della Regione siciliana e depositato nella cancelleria di questa

Corte il 30 dello stesso mese, il Presidente del Consiglio dei Ministri

- previa deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 21 gennaio

1957 - e il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana,

entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,

hanno impugnato la legge regionale recante "agevolazioni fiscali per la

messa in opera di materiali da costruzione dei loculi nei cimiteri",

approvata dall'Assemblea siciliana nel gennaio 1957 e comunicata al

Commissario dello Stato presso la Regione il 18 gennaio 1957.

Del deposito del ricorso nella cancelleria di questa Corte è stata

data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37 del 9

febbraio 1957 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 11

del 27 febbraio 1957.

Nel ricorso l'Avvocatura dello Stato assume che la Regione

siciliana non ha alcuna potestà legislativa in materia tributaria; che

ove tale potestà invece sussistesse, essa sarebbe sempre limitata ai

tributi regionali e, quindi, non potrebbe esplicarsi rispetto alla

imposta di consumo, che è disciplinata da una legge statale, quale il

T.U. sulla finanza locale del 14 settembre 1931, n. 1175; che, anche a

voler riconoscere alla Regione siciliana una potestà legislativa

complementare per i tributi regolati dallo Stato, siffatta potestà

potrebbe estrinsecarsi adeguando alle esigenze regionali le leggi

statali, ma non già queste modificando con agevolazioni che ne

diminuiscano l'efficacia.

Ciò posto, l'Avvocatura sottolinea che la pietas verso i defunti,

sentimento indubbiamente altissimo, non concreta tuttavia una

particolare esigenza regionale e, quindi, quale ratio del disegno di

legge impugnato, fa sì che il medesimo non sia costituzionalmente

legittimo.

Concludendo, l'Avvocatura dello Stato chiede la dichiarazione di

illegittimità costituzionale del ripetuto disegno di legge.

Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 18

febbraio 1957, si è costituito in giudizio il Presidente della Giunta

della Regione siciliana, rappresentato e difeso, con procura speciale

per notaio Di Giovanni Vito del 1 febbraio 1957, dal prof. avv.

Antonio Navarra ed elettivamente domiciliato in Roma, piazza Oreste

Tommasini, 16, presso l'avv. Pietro Bartoli.

In tale atto si rileva, preliminarmente, che presupposta la

competenza della Corte costituzionale a giudicare in materia di

legittimità costituzionale di leggi regionali siciliane, deve

ritenersi che operino le condizioni, le forme ed i termini preveduti

dagli artt. 127 della Costituzione e 31, 33 e 34 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

Ciò posto, si eccepisce che nella specie mancherebbe la condizione

preliminare perché sia dato adito al ricorso presso questa Corte,

riguardante il procedimento preventivo richiesto dall'art. 127 della

Costituzione.

Richiamata la sentenza n. 9 del 26 gennaio 1957 di questa Corte, la

difesa della Regione soggiunge che - a suo avviso - avendo lo Statuto

siciliano enuncleato dalla disciplina della potestà legislativa della

Regione (art. 14 e 17) la materia tributaria, questa va ritenuta come

oggetto di un distinto e separato potere - anche normativo - del tutto

autonomo e perciò non suscettibile di altre limitazioni oltre quelle

specificamente espresse. Di conseguenza, improprio sarebbe il richiamo

contenuto nel ricorso agli artt. 14 e 17 dello Statuto siciliano con

riferimento al T.U. per la finanza locale 14 settembre 1931, n. 1175.

Si pone in evidenza infine:

a) che non sussisterebbe nella specie alcuna violazione di legge

costituzionale (art. 14 Statuto sic.), perché il T.U. suddetto, che si

assume violato, è "legge ordinaria";

b) che non sussisterebbe violazione dei limiti desumibili dai

principi della legislazione statale, in quanto l'istituto della

esenzione è proprio anche di questa legislazione;

c) che non sussisterebbe contrasto con gli interessi generali cui

si informa la legislazione dello Stato (art. 17 Statuto sic.) o con

gli interessi nazionali (art. 127 Cost.), in quanto il contrasto

suppone impossibilità di coesistenza di situazioni diverse per il

sacrificio o il danno che deriva dall'una all'altra, mentre, nella

specie, un danno, quale che sia, agli interessi generali o nazionali è

del tutto inesistente, perché, ove vi fosse, lo sopporterebbe proprio

e soltanto la Regione.

Concludendo, si chiede la dichiarazione di inammissibilità e di

irricevibilità del ricorso e, subordinatamente, il rigetto del

medesimo nel merito.

Nel termine stabilito dall'art. 10 delle Norme integrative per i

giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia l'Avvocatura dello Stato

che la difesa della Regione hanno presentato memorie nelle quali,

sostanzialmente, vengono ribadite e meglio illustrate tutte le

argomentazioni innanzi svolte.

In particolare, insiste la Regione nell'affermare, che se si

ammette la competenza della Corte costituzionale a giudicare della

costituzionalità di leggi della Regione siciliana, dedotta in via

principale, pure il sistema processuale cambia, nel senso che non

dovrà applicarsi lo Statuto siciliano, ma l'art. 127 della

Costituzione nonché gli artt. 1 della legge 11 marzo 1953, n. 1, 2,

secondo comma, della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 31 della legge 11

marzo 1953, n. 87. Con la conseguenza che, essendo mancata, nella

specie, la citata doppia lettura, il ricorso del Presidente del

Consiglio sarebbe improponibile.

Nel merito, la Regione ribadisce che, a suo avviso e per i motivi

innanzi esposti, alla potestà legislativa in materia tributaria, che

pur le è stata riconosciuta da questa Corte, non possono ritenersi

applicabili i limiti posti all'attività legislativa contemplata

nell'art. 17 dello Statuto siciliano.

Rileva infine che, ove alla legge impugnata si volesse riconoscere

carattere di legge complementare, non per questo essa, in quanto

prevede una esenzione non contemplata dal T.U. sulla finanza locale,

può dirsi incostituzionale. Con siffatta previsione, invero, non

verrebbe, a trovarsi in contrasto con la legislazione nazionale -

contrasto che ove sussistesse determinerebbe la ripetuta

incostituzionalità - in quanto questa legislazione contiene ben

numerose esenzioni fiscali.

Se una questione vi è - si conclude - essa è di pura

discrezionalità politica e quindi preclusa in questa sede.

Per quanto attiene alla memoria presentata dall'Avvocatura generale

dello Stato, in essa, sostanzialmente, si prende atto della ripetuta

decisione della Corte costituzionale, n. 9 del 1957, innanzi

richiamata, e si ribadisce che il disegno di legge impugnato non

soltanto contiene una esenzione e riduzione di imposta non prevista

nella legge statale, ma provvede, nell'ambito territoriale della

Regione, per un interesse che non è limitato alla medesima.

In entrambe le riassunte memorie si insiste nelle conclusioni

innanzi riportate.

In udienza i difensori delle parti hanno illustrato i rispettivi

scritti difensivi.

L'Avvocatura dello Stato ha rinunziato alla pregiudiziale

riguardante la mancanza, nella Regione siciliana, di potestà normativa

in materia di tributi erariali. Considerato in diritto :

Questa Corte, con sentenza n. 38 del 9 marzo 1957, affermata la

propria competenza a conoscere, in via principale, dei giudizi di

legittimità costituzionale delle leggi siciliane, ha ritenuto che

l'esistenza di un organo speciale autorizzato a promuovere le questioni

di legittimità, quale è il Commissario dello Stato (art. 26 Statuto

sic.), nonché i termini più brevi che l'art. 28 dello Statuto

siciliano stabilisce per la validità dell'impugnativa, bene si

inseriscono nella particolare forma di autonomia riconosciuta alla

Regione siciliana.

Non è poi invocabile, prosegue la sentenza, l'inosservanza della

procedura stabilita nel secondo comma dell'art. 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, riguardante il procedimento

preventivo richiesto dall'art. 127 della Costituzione, perché

l'assorbimento della competenza dell'Alta Corte non è avvenuto in

virtù di una modifica dello Statuto siciliano, ma ipso iure per

incompatibilità con la Costituzione e al momento della entrata in

vigore di questa, che operò l'inserimento dello Statuto nel nuovo

ordinamento costituzionale.

Pertanto la eccezione sollevata, in via preliminare, dalla Regione

non è fondata e il ricorso deve ritenersi ritualmente proposto.

La stessa difesa della Regione, riferendosi alla sentenza n. 9 del

26 gennaio 1957 con cui questa Corte, riconoscendo alla Regione

siciliana il potere normativa in materia di tributi erariali, pone

determinati limiti all'esercizio di detto potere, sostiene che la

potestà legislativa della Regione, di cui agli artt. 14 e 17 dello

Statuto siciliano, va tenuta distinta dal potere normativo in materia

tributaria, di cui agli artt. 36 e 39 dello Statuto stesso; e che

quindi, trattandosi di un potere autonomo, la Regione non dovrebbe

sottostare che ai limiti espressamente stabiliti dai citati artt. 36 e

39.

Ma anche questo particolare profilo della questione è stato

considerato dalla cennata sentenza. Questa Corte ha rilevato in

proposito che la materia tributaria, non essendo menzionata nell'art.

14, non può avere se non un carattere concorrente; onde la necessità,

che le leggi regionali tributarie rispettino oltre le leggi

costituzionali e i limiti territoriali, anche "i limiti dei principi ed

interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato", come

appunto dispone l'art. 17, primo comma, dello stesso Statuto siciliano

per la legislazione concorrente.

Rimane ora da decidere, se ed entro quali limiti la Regione

siciliana ha potestà normativa a disporre esenzioni fiscali in materia

di tributi locali stabiliti e disciplinati da legge statale: più

specificatamente esenzioni da imposte di consumo. Questa Corte, con la

menzionata sentenza n. 9, dopo avere affermato che la legislazione

siciliana in materia tributaria ha carattere concorrente, e quindi

soggetta ai limiti fissati nell'art. 17 dello Statuto siciliano,

soggiunge che la stessa legislazione deve essere altresì coordinata

con la finanza dello Stato e degli altri enti locali, affinché non

derivi turbamento ai rapporti tributari nel resto del territorio

nazionale; e deve uniformarsi all'indirizzo e ai principi fondamentali

della legislazione statale per ogni singolo tributo.

Nel sistema tributario statale numerose disposizioni prevedono

esenzioni fiscali, collegate a eventi naturali (es. terremoto,

inondazioni), a offese belliche ovvero a fini sociali (es. agevolare

famiglie numerose, favorire l'edilizia popolare ecc.); numerose altre

prevedono esenzioni per incrementare determinate industrie o servizi

ecc. La esenzione, a carattere eccezionale, è fatta sul piano

nazionale, quando è giustificata dalla necessità di tutelare

situazioni che interessano l'intera popolazione dello Stato; è

limitata a determinate zone del territorio, quando risponde a

particolari esigenze locali. Anche la legge per la finanza locale (T.U.

14 settembre 1931, n. 1175) prevede esenzioni concesse in

considerazione delle persone o enti che ne fruiscono (art. 29:

esenzioni soggettive) ovvero per determinate merci (art. 30: esenzioni

oggettive). Prevede infine esenzioni in tempo di guerra.

Ammesso nel sistema tributario generale e nella legge sulla finanza

locale il principio delle esenzioni fiscali, non può disconoscersi

alla Regione siciliana il potere di emanare leggi di esenzione

tributaria. Ma l'esercizio di tale potere è subordinato alla

osservanza dei principi fondamentali della legislazione statale nella

sfera delle esenzioni, tenendo conto del singolo tributo e, nella

specie, della natura delle esenzioni disposte dalla legge sulla finanza

locale. Consegue che la Regione può disporre nuove esenzioni; purché

trovino riscontro in un tipo di esenzione delle leggi statali, e

rispondano ad un interesse regionale. A questi principi si è ispirata

la giurisprudenza dell'Alta Corte siciliana.

Ciò posto, passando a considerare la fattispecie in esame, occorre

vedere se la legge impugnata sia contenuta entro i cennati limiti della

potestà normativa della Regione ovvero li ecceda.

L'art. 1 della legge dispone: "I materiali impiegati nella

costruzione dei loculi e sepolture, che abbiano il carattere di

cappelle o monumenti, sono esenti dal pagamento dell'imposta di consumo

alle condizioni di cui all'art. 2. Sono esenti alle stesse condizioni

le cappelle, le fosse gentilizie o i monumenti di proprietà di enti o

associazioni assistenziali o di mutuo soccorso".

L'art. 2 pone un limite quantitativo alla esenzione dal tributo.

Nella relazione al disegno di legge (n. 129 del 5 gennaio 1956) si

pone in evidenza che con la costruzione di tombe e di sepolture si

compie un "atto religioso verso i trapassati". Risulta quindi evidente

che la ratio della esenzione dalla imposta di consumo si fa consistere

nella pietà verso i trapassati (relaz. cit.). Ma ciò non basta a

giustificare una esigenza propria degli abitanti dell'isola; né a tale

fine sarebbe sufficiente invocare l'esistenza di un accentuato

sentimento di pietà verso i defunti, e tanto meno lo scopo di

stimolarlo.

La venerazione dei resti umani e delle tombe, che sta alla base

della pietas defunctorum, se può avere differenti manifestazioni nelle

varie regioni, si mantiene tuttavia immutata, nella sua essenza, in

tutto il territorio nazionale e si alimenta nel sentimento che accomuna

i viventi con i trapassati.

Ma a giustificare la esenzione tributaria manca inoltre, nel quadro

della legislazione statale, il tipo di esenzione cui fare riferimento

per attenuare od eliminare il tributo erariale sui materiali destinati

alla costruzione di tombe ecc., nei cimiteri.

Da ciò consegue la illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2

della legge impugnata.

Del pari incostituzionale è l'art. 3 della stessa legge perché

punisce le irregolarità relative alla denuncia per la esenzione

dall'imposta di consumo con le pene dell'ammenda comminate dall'art. 61

del citato T.U. sulla finanza locale, modificato dall'art. 19 della

legge 2 luglio 1952, n. 703. E ciò in contrasto con gli insegnamenti

di questa Corte, secondo i quali il potere punitivo è riservato

esclusivamente allo Stato (sent. 6 del 26 giugno 1956; sent. n. 21 del

18 luglio 1956).