Sentenza n. 58/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 3 agosto 1992, depositato in Cancelleria il 10

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito delle

deliberazioni della Giunta della Regione Umbria n. 10994 del 3

dicembre 1991, recante: "Nota di indirizzo alle ULSS in materia di

igiene del lavoro", e n. 1213 del 25 febbraio 1992 di chiarimenti

alla precedente; nonché della deliberazione della Giunta n. 6770 del

16 luglio 1991, recante: "Note di indirizzo in tema di

radioprotezione" ed iscritto al n. 26 del registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 1992 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'Avv. dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'avv. Alberto Predieri per la Regione

Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1992 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha promosso conflitto di attribuzione nei

confronti della Regione Umbria in ordine a due deliberazioni assunte

dalla Giunta di tale regione, e precisamente quella n. 10994 del 3

dicembre 1991, recante "Nota di indirizzo alle ULSS in materia di

igiene del lavoro", e quella n. 1213 del 25 febbraio 1992, contenente

i chiarimenti che la Commissione di controllo aveva richiesto in

ordine alla precedente deliberazione. Il conflitto veniva altresì

elevato, per quanto potesse occorrere, in ordine alla deliberazione

n. 6770 del 16 luglio 1991, recante "Nota di indirizzo in tema di

radioprotezione" (tutte pubblicate nel B.U.R. dell'Umbria n. 23 del 3

giugno 1992). I suddetti atti regionali - che già avevano subito un

parziale annullamento ad opera della commissione di controllo -

venivano impugnati per la parte - pur considerata legittima dalla

Commissione suddetta - in cui affermano la competenza delle unità

sanitarie locali in materia di tutela delle lavoratrici madri nonché

in materia di controllo sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni

ionizzanti non provenienti da energia nucleare o da sostanze

radioattive.

L'Avvocatura espone che gli atti denunciati assumevano a premessa

il rilevo secondo cui: l'art. 27, primo e secondo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977 e la Tabella costituente l'Allegato A al suddetto

decreto avevano previsto il trasferimento alle regioni dei compiti

relativi alla prevenzione delle malattie professionali ed alla

salvaguardia della salubrità, igiene e sicurezza negli ambienti di

lavoro e segnatamente quelli svolti, in materia, dalle soppresse

sezioni mediche, chimiche e antinfortunistiche degli Ispettorati del

lavoro; l'art. 21 della legge 23 novembre 1978, n. 833 aveva

stabilito l'attribuzione, alle unità sanitarie locali, a decorrere

dal 1° gennaio 1980, delle funzioni di prevenzione antinfortunistica;

l'art. 5, penultimo comma, del decreto-legge 30 dicembre 1979, n.

663, convertito nella legge n. 33 del 1980, aveva provveduto a

prorogare il termine suddetto, tenendo fermi i compiti degli

Ispettorati del lavoro "fino alla istituzione dell'Istituto Superiore

per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro ed all'effettivo

trasferimento delle attribuzioni alle unità sanitarie locali". Ciò

premesso, nelle deliberazioni impugnate si constatava - per un verso

- l'avvenuta creazione dell'I.S.P.E.S.L. con il d.P.R. 31 luglio

1980, n. 619, e - per altro verso - l'avvenuta emanazione di una

compiuta normativa regionale oltre che dei relativi provvedimenti di

organizzazione dell'azione amministrativa e se ne traeva la

conclusione che dovessero ritenersi ormai realizzate le condizioni

per l'effettivo integrale trasferimento delle funzioni agli organi

regionali, con conseguente esautoramento degli organi statali di ogni

residua attribuzione e correlativa necessità di un coerente

passaggio all'organizzazione e al patrimonio regionali del personale

e dei beni statali utilizzati per quei compiti.

Così riferito il deliberato della Giunta della Regione Umbria, il

ricorrente sostiene che, invece, né la creazione dell'I.S.P.E.S.L.,

né il compimento del termine per l'effettivo esercizio delle

funzioni trasferite alle unità sanitarie locali (termine da ultimo

fissato al 31 dicembre 1982 con il decreto-legge 30 giugno 1982, n.

390) hanno comportato l'asserito integrale esautoramento degli organi

statali, sicché la rivendicazione totale di compiti e di mezzi

formulata dalla Regione Umbria integra una lesione delle attribuzioni

che tuttora spettano allo Stato.

In particolare, così è - precisa il ricorrente - in tema di

tutela delle lavoratrici madri di cui alla legge n. 1204 del 1971,

nonché in tema di protezione dei lavoratori dalle radiazioni

ionizzanti. Con riferimento alla prima di tali materie, l'Avvocatura

deduce che la legge n. 1204 del 1971 è una legge speciale ed ha per

oggetto essenzialmente la disciplina del rapporto di lavoro, che è

materia non trasferita alle regioni.

In materia di radiazioni ionizzanti, l'Avvocatura deduce che la

vigilanza per la tutela fisica dei lavoratori addetti ad attività

che espongono al rischio di radiazioni è attribuita, ai sensi

dell'art. 59 del d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, al Ministero del

lavoro e della previdenza sociale che la esercita a mezzo degli

Ispettorati del lavoro e tale competenza dello Stato è stata

confermata dall'art. 30 del d.P.R. n. 616 del 1977, che, tra le

funzioni amministrative che rimangono di competenza statale, elenca,

alla lettera i), i controlli sanitari sulla produzione dell'energia

nucleare e sulla produzione, il commercio e l'impiego di sostanze

radioattive (disposizione, peraltro, sostanzialmente ripresa

dall'art. 6, lettera k), della legge n. 833 del 1978).

Concludendo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto

che la Corte dichiari spettanti allo Stato le competenze in materia

di tutela delle lavoratrici madri e di protezione dei lavoratori

dalle radiazioni ionizzanti, annullando, per l'effetto, le delibere

regionali indicate.

2. - Costituendosi nel presente giudizio, la Regione Umbria ha

chiesto che la Corte rigetti il ricorso e confermi la legittimità

delle delibere impugnate.

Con riferimento alla tutela delle lavoratrici madri, la Regione

nega che la legge n. 1204 del 1971 sia una legge speciale ed aggiunge

che essa sarebbe comunque destinata a cedere a fronte della

successiva legge n. 833 del 1978, o comunque ad essere interpretata

in conformità al disegno di quest'ultima, in ragione del carattere

di legge di grande riforma che alla medesima deve essere

riconosciuto.

Con riferimento all'oggetto della legge n. 1204 del 1971, la

Regione osserva che certamente essa riguarda, in parte, la disciplina

del rapporto di lavoro; ma taluni articoli - e precisamente gli artt.

3, 4, 5 e 9 - attengono alla tutela sanitaria, la quale non può

essere sottratta alle strutture e alle competenze del servizio

sanitario nazionale.

Con riguardo alla tutela dei lavoratori dalle radiazioni

ionizzanti, la Regione ricorda che già l'art. 7 della legge

regionale Veneto 30 novembre 1982, n. 54, attribuisce al settore

prevenzione delle unità sanitarie locali tutti i compiti che il

d.P.R. n. 185 del 1964 affidava in questa materia agli Ispettorati

del lavoro. D'altro canto vi sono norme che prevedono specifici

compiti in materia e li attribuiscono, in vista di particolari

giustificazioni, a soggetti diversi dalle regioni, ma diversi anche

dall'Ispettorato del lavoro: l'E.N.E.A. (legge n. 1240 del 1971) o

l'I.S.P.E.S.L. (d.P.R. n. 619 del 1980) che fa capo al Servizio

sanitario nazionale e al Ministero della sanità e non al Ministero

del lavoro.

Per il d.P.R. n. 185 del 1964, del resto, gli Ispettorati del

lavoro avevano una sola competenza in materia di radioprotezione,

quella della vigilanza (art. 59) già prevista dal d.P.R. n. 303 del

1956. Dal momento che le unità sanitarie locali sono pienamente

subentrate agli Ispettorati del lavoro per l'attuazione del d.P.R. n.

303 del 1956, sarebbe irragionevole - sostiene la Giunta della

Regione Umbria - che un fattore di rischio già individuato da

quest'ultimo decreto, per il quale il successivo decreto del 1964 ha

meglio puntualizzato alcune procedure, non possa rientrare a pieno

titolo tra le attività del soggetto subentrato.

Infine, viene affermato che interpretare l'art. 30, lettera i),

del d.P.R. n. 616 del 1977, nel senso che tale norma riservi agli

Ispettorati del lavoro competenze in campo radioprotezionistico, si

porrebbe in contraddizione con quanto stabilito dal successivo art.

111 e dalla relativa tabella A, che trasferiscono alle regioni

proprio quegli uffici che fino a quel momento avevano assicurato la

vigilanza sui radioesposti.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione ha depositato una

memoria difensiva, nella quale, oltre a ribadirsi le ragioni già

esposte, viene richiamata l'attenzione della Corte sul fatto che il

conflitto in oggetto è stato proposto in relazione ad atti regionali

già sottoposti al controllo dell'organo competente, ai sensi

dell'art. 125 della Costituzione. Tale controllo, che aveva portato

ad un parziale annullamento delle delibere regionali, aveva invece

avuto esito positivo per quanto concerne tutti i profili per i quali

è stato proposto ricorso. Quest'ultimo, secondo la Regione, era

pertanto da considerarsi inammissibile, configurandosi come una

illegittima forma di reiterazione e duplicazione di un controllo già

esercitato da un organo dello Stato, in via preventiva e con esito

positivo. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Umbria in

relazione a due deliberazioni, meglio specificate nella precedente

narrativa, con le quali la Giunta di tale Regione aveva affermato,

tra l'altro, che, a seguito della creazione dell'I.S.P.E.S.L. ad opera del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619, nonché dell'emanazione di una

compiuta normativa regionale e dei relativi provvedimenti di

organizzazione, doveva ritenersi avvenuto l'integrale trasferimento

alle unità sanitarie locali delle attribuzioni in materia di

prevenzione nei luoghi di lavoro e di tutela della salute dei

lavoratori e dell'igiene negli ambienti di lavoro, con conseguente

esaurimento delle funzioni delle sezioni mediche, chimiche ed

infortunistiche dell'Ispettorato del lavoro; donde la richiesta al

Ministero del lavoro e della previdenza sociale di disporre il

comando presso il servizio sanitario regionale del personale tutt'ora

in servizio presso le sedi provinciali e regionali dell'Ispettorato

del lavoro, impiegato nell'area dell'igiene del lavoro, nonché

l'avviamento delle procedure previste per il trasferimento dei beni

immobili, delle apparecchiature e degli arredi delle sezioni

dell'Ispettorato del lavoro non ancora trasferiti alla regione ai

sensi del d.P.R. n. 616 del 1977.

La doglianza concerne in particolare l'affermazione della

competenza delle unità sanitarie locali in materia di tutela delle

lavoratrici madri nonché in materia di controllo sanitario dei

lavoratori esposti a radiazioni ionizzanti non provenienti da energia

nucleare o da sostanze radioattive, trattandosi di attribuzioni che,

secondo il ricorrente, spettano tuttora allo Stato e, per esso,

all'Ispettorato del lavoro.

2. - Deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilità

formulata dalla Regione sulla base del rilievo che la Commissione di

controllo presso il Commissariato del Governo - che pure aveva

annullato le deliberazioni in oggetto nelle parti in cui affermavano

la competenza delle unità sanitarie locali in materia di controllo

sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni ionizzanti provenienti

da energia nucleare o da sostanze radioattive nonché in materia di

prevenzione infortunistica negli ambiti ferroviari nei confronti dei

lavoratori dipendenti dall'Ente ferrovie dello Stato - aveva invece

espressamente riconosciuto l'insussistenza di vizi di legittimità

nei deliberati ora investiti dal ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri e cioè nell'affermazione della competenza delle unità

sanitarie locali in materia di tutela delle lavoratrici madri nonché

in materia di controllo sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni

ionizzanti provenienti da fonti diverse dall'energia nucleare e dalle

sostanze radioattive. In queste condizioni - sostiene la Regione - il

ricorso per conflitto di attribuzione rappresenta una illegittima

forma di reiterazione e duplicazione di un controllo già esercitato

da un organo dello Stato.

La Corte osserva che non sussiste la causa di inammissibilità

ipotizzata. Né essa può essere configurata in termini di

acquiescenza, posto che tale istituto è da ritenersi inapplicabile

in ragione dell'indisponibilità delle posizioni soggettive che

vengono fatte valere nel conflitto di attribuzioni (cfr., da ultimo,

le sentenze nn. 453 e 278 del 1991).

3. - Per quanto riguarda le competenze in materia di tutela delle

lavoratrici madri, la permanente spettanza allo Stato - e per esso

agli Ispettorati del lavoro - dei controlli di carattere sanitario

previsti dalla legge 30 dicembre 1971, n. 1204 (ed in particolare

dagli artt. 5 e 30 di detta legge) viene affermata in base ad una

duplice argomentazione.

In primo luogo si deduce - da parte del ricorrente - che la legge

n. 1204 del 1971 è legge speciale e, in quanto tale, essa non è

derogata dalle leggi successive (d.P.R. n. 616 del 1977 e legge n.

833 del 1978) che hanno attribuito in via generale alle regioni - e

per esse alle unità sanitarie locali - i compiti prima svolti

dall'Ispettorato del lavoro in materia di prevenzione, di igiene e di

controllo sullo stato di salute dei lavoratori.

Tale deduzione non è fondata.

Per poter richiamare il principio espresso dal brocardo lex

posterior generalis non derogat priori speciali - che, peraltro,

costituisce soltanto un criterio interpretativo e non una regola di

valore assoluto - sarebbe necessario affermare che l'attribuzione

all'Ispettorato del lavoro, ad opera della legge n. 1204, delle

funzioni in materia di protezione sanitaria delle lavoratrici madri

previste dalla medesima legge, pur non avendo alcun carattere

derogatorio rispetto al sistema delle competenze allora vigente, non

fosse semplicemente una manifestazione della generale attribuzione a

tale organo delle funzioni di controllo, prevenzione e accertamento

riguardanti la tutela della salute nell'ambito dei rapporti di

lavoro, ma rispondesse a proprie specifiche ragioni giustificatrici,

diverse o speciali rispetto a quelle che avevano determinato la

disciplina generale.

Non vi è invece alcun elemento che consenta di dare concreto

fondamento a tale ipotesi e, quindi, non vi è nessun elemento che

consenta di ritenere, sotto questo profilo, che le attribuzioni in

parola non siano state coinvolte nel generale trasferimento alle

unità sanitarie locali.

In secondo luogo, la Presidenza del Consiglio dei ministri

sostiene che le attribuzioni in oggetto riguardano la disciplina del

rapporto di lavoro, che è materia non trasferita alle regioni. Ed al

riguardo si osserva che l'accertamento medico previsto dall'art. 5

della legge n. 1204 è atto che interviene nel corso di un

procedimento amministrativo il cui provvedimento conclusivo concerne

l'interdizione dal lavoro della lavoratrice, ripercuotendosi, quindi,

sul rapporto di lavoro.

La Corte rileva che le funzioni amministrative in questione, pur

avendo ad oggetto situazioni e fatti inerenti al rapporto di lavoro e

pur potendo estrinsecarsi in atti concreti idonei ad incidere sui

singoli rapporti, non riguardano direttamente la disciplina generale

di questi ultimi e, pertanto, non vi è alcuna ragione per

considerarle riservate allo Stato e quindi escluse dal trasferimento

di cui all'art. 27, secondo comma, lettera a), del d.P.R. n. 616 del

1977 ovvero non comprese tra i compiti relativi alla protezione

sanitaria materno-infantile nonché all'igiene e medicina del lavoro,

attribuiti alle unità sanitarie locali dall'art. 14, terzo comma,

lettere d) ed f) della legge n. 833 del 1978 e, più in generale, tra

quei compiti in precedenza svolti dall'Ispettorato del lavoro in

materia di prevenzione, di igiene e di controllo sullo stato di salute dei lavoratori, che l'art. 21, primo comma, della medesima legge

attribuisce in modo globale alle unità sanitarie locali.

4. - Per quanto riguarda le funzioni amministrative in materia di

protezione sanitaria dei lavoratori contro i pericoli derivanti da

radiazioni ionizzanti è da ricordare che, secondo l'art. 59 del

d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, la vigilanza per la tutela fisica

dei lavoratori addetti ad attività che comunque espongono al rischio

derivante da radiazioni ionizzanti era affidata al Ministero del

lavoro e della previdenza sociale, che la esercitava a mezzo

dell'Ispettorato del lavoro. Posto il carattere generale del

trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative riguardanti

la prevenzione delle malattie professionali e la salvaguardia della

salubrità, dell'igiene e della sicurezza negli ambienti di vita e di

lavoro (art. 27, primo comma, lettera c) del d.P.R. n. 616 del 1977)

nonché dei compiti in precedenza svolti dalle sezioni mediche e

chimiche e dai servizi di protezione antinfortunistica degli

ispettorati provinciali (secondo comma, lettera a) del medesimo art.

27) ed il carattere parimenti generale dell'attribuzione alle unità

sanitarie locali dei compiti relativi all'igiene e alla medicina del

lavoro, nonché alla prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle

malattie professionali (art. 14, lettera f) e art. 21 della legge n.

833 del 1978), la Presidenza del Consiglio dei ministri afferma

l'esistenza di una riserva allo Stato di tutte le funzioni

amministrative in materia di protezione sanitaria dei lavoratori

contro i pericoli derivanti da radiazioni ionizzanti sulla base

dell'art. 30, lettera i) del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 6,

lettera k) della legge n. 833 del 1978.

Al riguardo deve essere osservato preliminarmente che in questa

sede non vengono in discussione le attribuzioni in materia di

protezione sanitaria dei lavoratori contro i pericoli derivanti da

radiazioni ionizzanti prodotte da energia nucleare o da sostanze

radioattive - posto che i punti delle delibere impugnate che

riguardavano tali aspetti sono stati annullati dalla Commissione di

controllo - bensì esclusivamente le attribuzioni relative alla

protezione sanitaria dei lavoratori contro radiazioni ionizzanti

prodotte da altre fonti ed in particolare da apparecchi radiogeni,

per le quali la Commissione di controllo ha espressamente confermato,

ritenendola legittima, l'affermazione di competenza deliberata dalla

Giunta della Regione Umbria.

Quest'ultima materia non è compresa nelle competenze riservate

allo Stato: i citati artt. 30, lettera i), del d.P.R. n. 616 del 1977

e 6 lettera k) della legge n. 833 del 1978, infatti (e pur

prescindendo dal rilievo della loro non specifica inerenza alla

protezione dei lavoratori) riguardano i controlli sanitari sulla

produzione dell'energia termoelettrica e nucleare e sulla produzione,

il commercio e l'impiego delle sostanze radioattive, sicché da essi

non è consentito desumere una generale ed esaustiva riserva allo

Stato delle competenze in materia di protezione dalle radiazioni

ionizzanti, tale da comprendere, in particolare, la protezione

sanitaria dei lavoratori contro i rischi derivanti da radiazioni

ionizzanti prodotte da fonti diverse da quelle indicate in tali

disposizioni.

Nessuna indicazione ermeneutica di segno contrario può essere

tratta - contrariamente all'avviso dell'Avvocatura - dal fatto che il

recente decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277 mentre ha indicato

la competenza del servizio sanitario nazionale per la vigilanza in

materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da

esposizione ad (altri) agenti chimici, fisici e biologici, ha

espressamente fatto salva, all'art. 58, la disciplina dettata dalle

norme speciali in tema di protezione dei lavoratori dalla esposizione

alle radiazioni ionizzanti, senza distinguere a seconda della fonte

dalla quale le stesse siano prodotte.

Al riguardo è sufficiente notare che la esclusione

dell'esposizione alla radiazioni ionizzanti dall'ambito di

applicazione della disciplina (sostanziale, procedimentale e

organizzativa) disposta dal decreto suddetto è collegata unicamente

alla corrispondente delimitazione dell'oggetto delle direttive

comunitarie di cui il decreto stesso è attuazione.