Sentenza n. 59/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 22 settembre 1965, recante

"Modalità per l'accertamento dei lavoratori agricoli", promosso con

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana notificato

il 30 settembre 1965, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 9 ottobre successivo ed iscritto al n. 25 del

Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 16 marzo 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Commissario dello Stato per la Regione siciliana, e

gli avvocati Enzo Silvestri e Massimo Severo Giannini, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 22 settembre 1965,

ha approvato la legge concernente "Modalità per l'accertamento dei

lavoratori agricoli" con la quale si dispone che, fino a quando non

sarà emanata una nuova legge nazionale di modifica delle norme che

regolano la riscossione e il versamento dei contributi agricoli

unificati, per l'accertamento dei lavoratori dell'agricoltura, nel

territorio della Regione, si applicano le norme contenute nell'art. 4

del D.L.C.P.S. 7 novembre 1947, n. 1308, giusta le quali il compito

dell'accertamento è demandato agli uffici provinciali del Servizio per

gli elenchi nominativi dei lavoratori e per i contributi unificati in

agricoltura ma le risultanze dell'accertamento sono sottoposte

all'esame delle Commissioni comunali le quali entro trenta giorni dalla

ricezione le restituiscono con l'indicazione delle modifiche da

apportarvi.

Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana, con ricorso

depositato in cancelleria il 9 ottobre 1965, ha impugnato tale legge

sostenendo che le disposizioni emanate dal legislatore regionale nella

materia della previdenza ed assistenza dei lavoratori agricoli sono in

contrasto con l'art. 17 dello Statuto, sia perché non rispettano i

limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la

legislazione dello Stato nella stessa materia, sia perché non

soddisfano condizioni particolari ed esigenze proprie della Regione, ma

determinano situazioni di fatto e di diritto i cui effetti valicano

l'ambito regionale.

In ordine al primo punto nel ricorso si osserva che nella

legislazione nazionale sussiste ormai un preciso indirizzo inteso a

limitare i poteri delle Commissioni comunali in tema di accertamento

dei lavoratori agricoli e le ragioni di siffatto indirizzo sarebbero da

ricercarsi nell'interesse nazionale di non vedere gravate le gestioni

previdenziali di oneri indebiti. Il legislatore, in altri termini,

avrebbe ritenuto che l'affidamento alle Commissioni di poteri decisori

in materia di accertamento dei lavoratori agricoli non tuteli in

maniera idonea e sufficiente l'interesse pubblico diretto al regolare

funzionamento delle gestioni previdenziali attraverso la concreta

individuazione dei soggetti aventi diritto alle prestazioni.

Sulla seconda censura di incostituzionalità nel ricorso si osserva

che la legge impugnata non è giustificata da "particolari esigenze

ambientali dell'isola" poiché il problema dell'accertamento dei

lavoratori agricoli in questione interessa non la sola Sicilia, ma

tutte le province in cui era in vigore il sistema presuntivo di

accertamento dei contributi, dichiarato costituzionalmente illegittimo

con sentenza n. 65 del 1962 della Corte costituzionale.

Si rileva, infine, che la legge regionale produce effetti anche nel

territorio nazionale in quanto dalla iscrizione dei lavoratori negli

elenchi scaturisce il diritto a prestazioni previdenziali che sono

erogate da enti nazionali. Il riconoscere alla Regione il potere di

intervenire nel meccanismo di costituzione del rapporto tra assicurato

ed assicuratore, comporterebbe, secondo il ricorso una alterazione del

sistema previdenziale concepito ed attuato su base nazionale e

costituirebbe una inammissibile ingerenza legislativa nei confronti di

un Servizio a carattere nazionale.

Conclude, pertanto, il Commissario dello Stato chiedendo che la

legge impugnata venga dichiarata costituzionalmente illegittima in

riferimento all'art. 17 dello Statuto.

Il Presidente della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli

avvocati Enzo Silvestri e Massimo Severo Giannini, si è costituito in

giudizio mediante deposito di deduzioni in cancelleria in data 29

ottobre 1965.

La difesa della Regione, dopo aver rilevato che la legge regionale

è concepita come legge provvisoria (destinata cioè a cadere quando

sarà emanata la legge nazionale che disciplinerà in maniera uniforme

il sistema di accertamento dei contributi agricoli in tutto il

territorio dello Stato) e dopo aver precisato, in punto di fatto, che

l'intervento del legislatore regionale è stato determinato da esigenze

particolari della Sicilia (impedire a molti prefetti di continuare a

disporre cancellazioni di lavoratori dagli elenchi e correlative

riduzioni degli oneri degli imprenditori agrari) afferma che la legge

impugnata non comporta la denunciata violazione dell'art. 17 dello

Statuto.

Infondata, infatti, sarebbe la prima censura relativa alla

inosservanza dei principi della legislazione dello Stato perché in

tale legislazione non esiste l'asserito preciso indirizzo limitativo o

di esclusione dei poteri delle Commissioni comunali nell'accertamento

dei lavoratori agricoli dato che ancor oggi le Commissioni conservano

un proprio ruolo e sono tuttora vigenti due diversi sistemi di

accertamento: l'uno per le province nelle quali l'accertamento è fatto

in base a denunce dell'imprenditore, l'altro per le province nelle

quali è fatto in base a criteri presuntivi.

Infondata sarebbe anche la seconda censura secondo la quale la

legge regionale contrasterebbe con l'interesse pubblico al regolare

funzionamento delle gestioni previdenziali, in quanto le Commissioni

comunali non hanno, né nella legge statale, né in quella regionale,

cura di interessi di gestioni previdenziali. Tali interessi sono,

infatti affidati all'apposito ente e le Commissioni hanno, nel

procedimento relativo alla formazione degli elenchi, un limitato

compito di consulenza e di controllo.

Contesta, infine, la difesa che l'iscrizione negli elenchi ponga in

essere dei fatti che incidano nell'ambito statale ed osserva in

proposito che oggetto della norma è una iscrizione in elenchi di

persone aventi una determinata qualifica stabilita dalla legge, ragione

per cui nessun potere autoritativo a contenuto discrezionale viene

esercitato dalla Regione.

Conclude, pertanto, la difesa chiedendo che il ricorso sia

respinto.

In una memoria depositata in cancelleria il 4 febbraio 1966

l'Avvocatura generale dello Stato, illustrando e sviluppando i motivi

del ricorso del Commissario dello Stato, osserva che la Regione, col

richiamare in vigore le disposizioni dell'art. 4 del D. L. n. 1308 del

1947, e cioè disposizioni di una legge dello Stato abrogate dalla

legge 5-3-1963, n. 322, ha violato i principi fondamentali della

Costituzione e dello Statuto speciale sulla ripartizione di competenze

fra Stato e Regione. Gli artt. 14 e 17 dello Statuto consentono alla

Regione di legiferare in determinate materie con l'effetto che nel

territorio dell'isola le sue leggi prevalgono su quelle statali, come

le speciali sulle generali; ma non le consentono di operare

direttamente sull'ordinamento statale, abrogando alcune disposizioni e

richiamando in vigore quelle che da queste ultime erano state abrogate.

Circa gli effetti e l'ambito di applicazione della legge impugnata,

l'Avvocatura rileva che l'accertamento dei lavoratori agricoli fatto in

Sicilia si ripercuote nell'intero territorio nazionale e sul bilancio

dello Stato in quanto le provvidenze assicurative a favore delle

persone iscritte negli elenchi siciliani sono a carico della gestione

degli istituti previdenziali a cui favore è previsto un massiccio

intervento a carico del bilancio dello Stato.

Non può, quindi, riconoscersi alla Regione la possibilità di

interferire in un servizio interamente disciplinato da leggi dello

Stato, organizzato su basi nazionali, affidato ad enti parastatali,

operanti, cioè, sull'intero territorio nazionale e che faccia carico,

sia pure in parte, sul bilancio statale.

Ciò sarebbe confermato dalle norme di attuazione approvate con D.

P. 25 giugno 1952, n. 1138 dalle quali risulta che la potestà

legislativa ed amministrativa della Regione siciliana in materia di

lavoro, assistenza e previdenza sociale può avere ad oggetto

esclusivamente enti, Casse ed altri Istituti aventi carattere locale,

che svolgono cioè attività previdenziali per particolari categorie in

sostituzione o in aggiunta di quelle obbligatorie.

L'Avvocatura conclude chiedendo che la Corte, in accoglimento del

ricorso proposto dal Commissario dello Stato, voglia dichiarare

costituzionalmente illegittima e, conseguentemente, annullare la legge

regionale impugnata.

Anche la difesa della Regione siciliana ha depositato in data 2

marzo 1966 una memoria nella quale ulteriormente svolge e sviluppa i

suoi motivi difensivi.

In ordine al primo motivo di incostituzionalità rileva che la

legge regionale non ha istituito un terzo procedimento di accertamento

dei lavoratori agricoli diverso da quelli operanti nell'Italia

settentrionale e meridionale; ma si è limitata a richiamare in vigore

modalità già previste da una legge statale e cioè, in pratica, ha

mantenuto in vita le funzioni spettanti alle Commissioni comunali prima

della legge n. 322 del 1963 che ne ha ristretto le attribuzioni al solo

campo della cancellazione dagli elenchi.

Escluso quindi che la limitazione dei poteri delle Commissioni

comunali disposta dalla legge n. 322 del 1963 possa costituire un

principio informatore della normativa nazionale, bisognerebbe poter

dimostrare - così continua la difesa della Regione - che tale

limitazione risponda anche ad un preciso e specifico interesse

generale. E tale dimostrazione non sarebbe stata data.

Quanto, alfine, al motivo del ricorso relativo all'esorbitanza

della legge impugnata dai limiti territoriali dell'isola, la difesa

della Regione, ribadisce che l'accertamento ai fini previdenziali dei

lavoratori agricoli rappresenta una mera attività di acclaramento, di

riscontro di dati e di condizioni di fatto obbiettivi e non implica

esercizio di funzioni in forma autoritativa e con poteri discrezionali

producenti effetti sull'apparato statale della previdenza in

agricoltura. L'attribuzione, cioè, della qualifica di lavoratore

agricolo è fatta dalla legge e deve perciò ritenersi irrilevante che

all'accertamento di tale qualifica attendano gli uffici del Servizio

contributi o le Commissioni comunali, identici essendo sempre gli

effetti dell'accertamento: l'attribuzione da parte dell'ordinamento

giuridico della qualifica di lavoratore agricolo, di uno status valido

nell'ambito di tutto il territorio dello Stato.

La difesa della Regione insiste perciò per il rigetto del ricorso. Considerato in diritto :

1. - Nel ricorso del Commissario dello Stato, la violazione

dell'art. 17 dello Statuto ad opera della legge regionale è stata

eccepita sotto un triplice profilo: mancato rispetto dei limiti dei

principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello

Stato nella materia dell'accertamento dei lavoratori agricoli;

insussistenza di condizioni particolari ed esigenze proprie della

Regione idonee a giustificare l'emanazione di tale legge;

determinazione, in conseguenza della legge medesima, di situazioni di

fatto e di diritto che travalicano l'ambito regionale comportando una

alterazione del sistema previdenziale agricolo concepito ed attuato su

base nazionale.

Poiché in relazione a tale ultima eccezione nel ricorso si

sostiene che l'accertamento dei lavoratori agricoli e la loro

iscrizione in appositi elenchi nominativi ha valore costitutivo del

diritto alle prestazioni previdenziali e si disconosce alla Regione il

potere di intervenire con proprie leggi nel meccanismo di costituzione

del rapporto tra assicurati e Istituti assicuratori, è evidente che la

Corte deve portare il suo esame anzitutto su tale eccezione e che alla

soluzione di essa resta quindi subordinata la disamina delle altre.

2. - La legge regionale impugnata disciplina, in via transitoria -

sino a quando non sarà emanata una nuova legge nazionale di modifica

delle norme che regolano la riscossione e il versamento dei contributi

agricoli unificati - ed in modo diverso dalla legislazione nazionale,

anch'essa transitoria rispetto alla province meridionali ed insulari,

una fase fondamentale del rapporto assicurativo previdenziale in

agricoltura: quella dell'accertamento dei lavoratori agricoli e della

formazione dei relativi elenchi nominativi.

I compiti inerenti a tale accertamento furono affidati in un primo

momento alla competenza piena ed esclusiva di speciali Commissioni

istituite in ogni Comune ai sensi dell'art. 4 del D.L.L. 8 febbraio

1945, n. 75, e composte dal sindaco, da un rappresentante dei datori di

lavoro e da un rappresentante dei lavoratori. Successivamente però il

legislatore trasferì tali compiti agli uffici provinciali del servizio

contributi unificati stabilendo, tuttavia, che le risultanze

dell'accertamento operato dagli uffici anzidetti fossero sottoposte

all'esame delle Commissioni comunali, le quali, entro trenta giorni

dalla data di ricezione, le restituivano con la indicazione delle

modifiche da apportarvi (art. 4 del D.L.C.P.S. 7 novembre 1947, n.

1308).

Anche a seguito di tale trasferimento le Commissioni, però,

conservarono poteri ampi e determinanti ai fini della iscrizione dei

lavoratori negli elenchi, poiché in pratica l'esame ad esse demandato

fu inteso come parere vincolante per gli uffici del servizio

contributi, i quali, pertanto, erano necessariamente tenuti ad

apportare negli elenchi qualsiasi modifica indicata dalle Commissioni.

Questa situazione non dava luogo ad inconvenienti di sorta nelle

province dell'Italia settentrionale e centrale nelle quali vigeva ormai

da tempo il sistema della rilevazione diretta della mano d'opera

occupata presso le singole aziende e, in correlazione, la diretta

identificazione dei singoli lavoratori e del numero di giornate di

lavoro da essi prestate.

Tale sistema, infatti, esigendo che ai lavoratori venissero

attribuite le giornate di effettiva occupazione accertate ai fini

contributivi (art. 5 del D. L. 23 gennaio 1948, n. 59), non consentiva

un intervento vincolante delle Commissioni comunali nella formazione

degli elenchi, se non nei casi in cui alle indicazioni delle

Commissioni, riguardanti l'accertamento dei lavoratori, facesse

riscontro un correlativo e concomitante accertamento di contribuzione

nei confronti dei datori di lavoro, ai quali essi avevano prestato la

loro opera.

Non altrettanto è a dirsi per le province dell'Italia meridionale

ed insulare nelle quali vigeva il diverso sistema dell'accertamento

presuntivo della mano d'opera ai fini dei contributi agricoli. Poiché

in tale sistema la posizione di ciascun lavoratore ai fini della

iscrizione negli elenchi veniva determinata in modo autonomo, e

comunque indipendentemente dalle risultanze dell'impiego effettivo

della mano d'opera, il fenomeno che ben presto ebbe a verificarsi nelle

province in questione fu quello della inflazione degli elenchi

nominativi, nei quali furono iscritte (come la Corte ha già avuto

occasione di rilevare nella sua precedente sentenza n. 65 del 1962)

persone non appartenenti al settore agricolo, che indebitamente,

quindi, venivano a gravare sulla previdenza dei lavoratori agricoli.

Per porre rimedio a tale grave inconveniente le due leggi nazionali

contenenti norme transitorie, 5 marzo 1963, n. 322, e 18 dicembre

1964, n. 1412, emanate dopo la soppressione del sistema di accertamento

presuntivo, - dichiarato costituzionalmente illegittimo con la

ricordata sentenza -, hanno escluso qualsiasi potere delle Commissioni

comunali in tema di nuove iscrizioni negli elenchi, limitando il loro

intervento, sotto forma di parere obbligatorio e non più vincolante,

ai soli casi di cancellazione dei non aventi diritto dagli elenchi

nominativi. A seguito di tali nuove disposizioni gli uffici del

servizio contributi hanno dato l'avvio ad una azione intesa a

cancellare dagli elenchi tutti coloro che indebitamente vi erano

iscritti in modo da adeguare gli elenchi medesimi alla realtà della

effettiva occupazione.

3. - Precisati in tal modo, sulla scorta dei vari testi legislativi

succedutisi nel tempo, quali attualmente siano su piano nazionale i

limiti della sfera d'azione delle Commissioni comunali nel procedimento

di accertamento dei lavoratori agricoli, sarà più agevole comprendere

l'esatta portata della legge impugnata e stabilire se essa sia

costituzionalmente illegittima.

Il legislatore regionale ha espressamente richiamato in vigore,

nell'ambito territoriale della Sicilia, le norme di cui all'art. 4 del

citato D.L.C.P.S. n. 1308 del 1947, riattribuendo così alle

Commissioni comunali quegli ampi e decisori poteri in tema di

formazione degli elenchi che sono stati sopra ricordati. Ha ritenuto

di poter far ciò - per come è dato leggere nel testo della legge, in

relazione "alle particolari circostanze ambientali dell'isola".

A parte il rilievo che le richiamate recenti leggi nazionali,

proprio in relazione alle particolari caratteristiche ed esigenze delle

province meridionali e di quelle insulari hanno disposto una riduzione

dei poteri delle Commissioni comunali, è fuori di dubbio che nello

specifico settore della materia previdenziale che forma oggetto della

legge impugnata, non può essere consentito alla Regione di organizzare

nel suo territorio, in modo diverso, il servizio dell'accertamento dei

lavoratori agricoli. Trattasi, infatti, di servizio di fondamentale

importanza nell'economia del rapporto previdenziale, posto che il

diritto dei lavoratori alle prestazioni sorge in conseguenza della loro

iscrizione nei cosiddetti elenchi nominativi.

Deve al riguardo rilevarsi che la previdenza dei lavoratori

agricoli ha carattere nazionale essendo organizzata e gestita su tutto

il territorio dello Stato da Istituti parastatali: l'Istituto

nazionale della previdenza sociale e l'Istituto nazionale assistenza

malattie. Questi Enti perseguono i propri fini istituzionali mediante

un sistema mutualistico il cui finanziamento ora non è più soltanto

costituito dai contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro, ma si

fonda anche sulla solidarietà tra i vari settori della produzione e

sul concorso dello Stato, particolarmente notevole nel momento attuale

- a seguito della recente legge 21 luglio 1965, n. 903, concernente la

fiscalizzazione di parte degli oneri previdenziali - specie nel settore

agricolo nel quale i contributi dei lavoratori sono molto modesti.

Orbene poiché trattasi di previdenza nazionale, spetta

esclusivamente allo Stato disciplinare la fase di accertamento dei

presupposti determinanti la spesa previdenziale.

Un intervento, sia pure parzialmente difforme, della legislazione

regionale in siffatto settore comporterebbe inevitabilmente

inammissibili ripercussioni sull'intero sistema previdenziale

nazionale.

L'accertamento di queste ragioni di incostituzionalità della legge

impugnata dispensa la Corte dalla disamina delle altre censure avverso

di essa formulate.