Sentenza n. 6/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato lo stesso giorno nella

cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 40 del

Registro ricorsi 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Presidente della Repubblica 30 luglio 1953 che approva

l'ottavo elenco delle acque pubbliche della Provincia di Catania.

Udita nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Gaetano Azzariti;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino per il ricorrente e il sostituto

avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1953,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 5 ottobre 1953, n. 238, fu

approvato l'ottavo elenco suppletivo delle acque pubbliche della

Provincia di Catania.

Il decreto fu emanato in base all'art. 1 del testo unico delle

leggi sulle acque e sugli impianti elettrici approvato con R.D. 11

dicembre 1933, n. 1775, dopo l'espletamento della lunga procedura che

per la formazione degli elenchi delle acque pubbliche è prescritta

negli artt. 1 e 2 del regolamento 14 agosto 1920, n. 1285, anteriore

cioè al testo unico, ma tuttora in pieno vigore per espressa

disposizione contenuta nell'art. 233 del testo unico medesimo.

L'inizio della procedura risale al decreto ministeriale 21 novembre

1946 con il quale venne disposta la pubblicazione dello schema

dell'ottavo elenco suppletivo: né risulta che nel lungo corso di essa

siano state fatte opposizioni o presentati reclami da qualsiasi parte.

Avverso il decreto presidenziale di approvazione dell'elenco la

Regione siciliana, con atto notificato al Ministero dei lavori pubblici

il 3 novembre 1953, propose ricorso al Tribunale superiore delle acque

pubbliche, deducendo che il provvedimento era viziato di incompetenza

in relazione agli artt. 14 lett. i e 20 dello Statuto regionale

siciliano, dai quali risulterebbe che alla Regione siciliana e non allo

Stato spetta la dichiarazione di pubblicità delle acque esistenti

nella Sicilia.

La difesa dello Stato, in rappresentanza del Ministero dei lavori

pubblici, opponeva, in via pregiudiziale, che la questione sollevata

dalla Regione siciliana, se la potestà di approvare gli elenchi delle

acque pubbliche spetti alla Regione stessa o allo Stato, configura un

conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, del quale solo la Corte

costituzionale, e non altro giudice, potrebbe conoscere a norma

dell'art. 134 della Costituzione.

Il Tribunale superiore delle acque pubbliche disattese questa

eccezione pregiudiziale, ma respinse in merito il ricorso della Regione

con sentenza 12 giugno - 7 luglio 1954, ritenendo che il decreto del

Presidente della Repubblica era legittimo perché conforme alle norme

del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, relative all'esercizio del potere

di dichiarazione della pubblicità delle acque, le quali norme non sono

state derogate per il territorio della Regione dallo Statuto siciliano.

Questa sentenza fu impugnata dalla Regione siciliana con ricorso

alla Corte di cassazione, innanzi la quale la difesa dello Stato con

ricorso incidentale ripropose la questione pregiudiziale su indicata,

che le Sezioni unite della Corte accolsero con decisione 15 marzo 1956,

n. 763, cassando senza rinvio la sentenza del Tribunale superiore per

difetto di giurisdizione, appunto perché ritennero che oggetto della

controversia fosse un conflitto di attribuzione tra Stato e Regione,

del quale né il Tribunale superiore né qualsiasi altro giudice poteva

conoscere, nemmeno in base alla VII disposizione transitoria della

Costituzione nel periodo anteriore all'entrata in funzione della Corte

costituzionale, essendo quest'ultima l'unica competente a decidere il

conflitto così sollevato.

Intanto venne fissata la prima adunanza della Corte costituzionale

con decreto del Presidente della Repubblica del 21 gennaio 1956 e in

seguito a ciò il Presidente della Regione siciliana, su deliberazione

della Giunta regionale, propose a questa Corte ricorso per conflitto di

attribuzione in confronto dello Stato, ai sensi dell'art. 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, e della seconda disposizione transitoria

della legge medesima.

Il ricorso fu notificato in data 17 marzo 1956 al Ministero dei

lavori pubblici e depositato nella cancelleria della Corte il 20 dello

stesso mese; ma in questo medesimo giorno il ricorso venne pure

notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Nel ricorso è denunciata la violazione degli artt. 14, 20 e 32

dello Statuto della Regione siciliana approvato con R.D.L. 15 maggio

1946, n. 455, e si chiede che, riconosciuta la competenza della Regione

ad accertare la pubblicità delle acque esistenti in Sicilia con la

formazione dei relativi elenchi, la Corte annulli l'impugnato decreto

del Presidente della Repubblica 30 giugno 1953 col quale fu approvato

l'ottavo elenco suppletivo delle acque pubbliche della Provincia di

Catania, perché viziato di incompetenza (artt. 38 e 41 della legge 11

marzo 1953, n. 87).

In proposito si espone che l'art. 20 dello Statuto affida agli

organi regionali "le funzioni esecutive e amministrative" nelle materie

su cui la Regione può legiferare, tra le quali materie rientra quella

delle acque pubbliche, che è riservata alla legislazione esclusiva

della Regione dall'art. 14 lett. i dello Statuto stesso. Da ciò

deriverebbe, secondo la difesa della Regione, che, essendo la

dichiarazione di pubblicità delle acque e l'inserzione di esse negli

elenchi relativi manifestazione di una potestà amministrativa, questa

non può spettare che alla Regione: il che - aggiunge la difesa - è

anche conseguenza del diritto a questa derivante dall'art. 32 dello

Statuto, il quale dispone: "i beni del demanio dello Stato, comprese le

acque pubbliche esistenti nella Regione, sono assegnati alla Regione".

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che in data 6 aprile 1956 ha depositato le proprie controdeduzioni.

In queste si oppone che, in base agli artt. 14 lett. i e 20 dello

Statuto, la Regione ha potestà legislativa e correlativamente può

esercitare funzioni esecutive e amministrative non in relazione a tutte

le acque pubbliche che esistono nella Sicilia, ma solo in relazione

alle "acque pubbliche, in quanto non sono oggetto di opere pubbliche di

interesse nazionale", come è precisato nell'art. 14 lett. i e come in

modo analogo è disposto dall'art. 32, il quale alla dichiarazione che

sono assegnati alla Regione "i beni di demanio dello Stato, comprese le

acque pubbliche esistenti nella Regione", fa seguire esplicita

eccezione per "quelli che interessano la difesa dello Stato o servizi

di carattere nazionale". Sicché le acque pubbliche che interessino

opere o servizi di carattere nazionale appartengono non già alla

Regione, ma allo Stato e in relazione alle stesse nessuna potestà né

legislativa né amministrativa spetta alla Regione. E poiché, allo

stato della legislazione, gli elenchi devono comprendere

indistintamente tutte le acque che si riconoscano pubbliche, abbiano o

non abbiano carattere nazionale le opere o i servizi ai quali ciascuna

di esse possa essere destinata, è evidente, secondo la difesa dello

Stato, che la formazione degli elenchi non può rientrare nei poteri

della Regione, essendo la dichiarazione di pubblicità delle acque del

tutto indipendente dall'accertamento dell'appartenenza allo Stato o

alla Regione dell'acqua pubblica che venga iscritta negli elenchi.

La difesa dello Stato conclude perciò col chiedere che sia

respinto il ricorso della Regione siciliana, con dichiarazione che

spetta allo Stato e non alla Regione la competenza per la iscrizione

negli elenchi delle acque pubbliche esistenti nella Regione siciliana

ai sensi dell'art. 1 e seguenti del testo unico approvato con R.D. 11

dicembre 1933, n. 1775, e relativo regolamento approvato con R.D. 14

agosto 1920, n. 1285.

Nella discussione orale i difensori delle parti hanno confermato ed

illustrato le rispettive tesi. Considerato in diritto :

Il ricorso introduttivo del giudizio fu notificato, come si è

esposto in narrativa, prima al Ministro dei lavori pubblici, sulla

proposta del quale era stato emanato l'atto che veniva impugnato, e,

successivamente, al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il Ministro dei lavori pubblici non si è costituito in giudizio e,

in realtà, non sarebbe nemmeno legittimato a starvi perché i giudizi

su conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni devono svolgersi

esclusivamente nel contraddittorio del Presidente del Consiglio dei

Ministri (o di un Ministro da lui delegato), da un lato, e del

Presidente della Regione, dall'altro (art. 39 della legge 11 marzo

1953, n. 87, e art. 27 delle Norme integrative 16 marzo 1956), di

qualunque autorità dello Stato o della Regione sia l'atto dal quale il

conflitto deriva.

Le norme generali sulla rappresentanza dello Stato nei giudizi

ordinari, determinata secondo che oggetto di essi siano materie

rientranti nelle diverse sfere di competenza amministrativa dei

molteplici organi dello Stato, non sono in alcun modo applicabili, ai

giudizi davanti la Corte costituzionale. In questi, riguardino

conflitti tra Stato e Regione o anche controversie di legittimità

costituzionale delle leggi, la rappresentanza dello Stato è sempre

unica e spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri (artt. 23, 25,

31, 32, 33 e 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87), salva l'attribuzione

speciale del Commissario del Governo presso la Regione siciliana a

norma degli artt. 25 e 27 dello Statuto regionale.

Pertanto, nel caso presente, il ricorso della Regione siciliana

notificato al Ministro dei lavori pubblici non era idoneo a istituire

legittimamente il giudizio; ma, poiché esso, sia pure in un secondo

tempo ma sempre prima della decorrenza del termine a norma della II

disposizione transitoria della legge 11 marzo 1953, fu notificato, come

si doveva, al Presidente del Consiglio dei Ministri, il giudizio può

regolarmente svolgersi nel legittimo contraddittorio del solo

Presidente del Consiglio, come la legge prescrive.

La tesi che alla Regione e non allo Stato spetti la formazione

degli elenchi delle acque pubbliche in Sicilia viene sostenuta dal

ricorrente, da un lato, in base all'art. 20 dello Statuto che affida

agli organi regionali l'esercizio di funzioni amministrative nelle

materie nelle quali la Regione ha potestà legislativa, e tra esse vi

è anche quella delle acque pubbliche, secondo l'art. 14 lett. i dello

Statuto, e, dall'altro lato, in base all'art. 32 dello Statuto

medesimo, che conferirebbe alla Regione la titolarità delle acque

pubbliche esistenti nel territorio siciliano.

In ordine a questo secondo punto, è da considerare che l'art. 32

dello Statuto, se contempla un demanio idrico regionale, mette in

evidenza che accanto a questo vi è anche un demanio idrico dello

Stato, in quanto le acque pubbliche che interessano servizi di

carattere nazionale non sono assegnate alla Regione, ma rimangono nel

demanio dello Stato.

La coesistenza di due demani, l'uno della Regione e l'altro dello

Stato, rende insostenibile l'assunto che esclusivamente alla Regione,

come questa afferma, e non allo Stato, debba spettare l'accertamento

del carattere demaniale delle acque.

Nessuna rilevanza possono avere in proposito le discussioni

ampiamente svolte negli scritti difensivi delle parti su profili

particolari che non toccano la sostanza della questione da risolvere;

quali potrebbero essere la maggiore o minore consistenza quantitativa o

qualitativa dell'uno o dell'altro demanio, ovvero le modalità di

accertamento del carattere nazionale o regionale dei servizi ai quali

l'acqua pubblica sia o possa essere destinata e la risoluzione di

eventuali contrasti tra Stato e Regione in ordine al detto

accertamento. Egualmente superfluo sarebbe ricercare se il diritto

conferito alla Regione sulle acque pubbliche che non interessano

servizi nazionali sia subordinato ad un preventivo accertamento di

questo requisito negativo, ovvero se il trasferimento al demanio

regionale delle acque pubbliche ad esso assegnate sia da considerare

avvenuto automaticamente, indipendentemente da ogni preventivo

accertamento, con l'entrata in vigore dello Statuto.

Quanto poi all'argomento basato sugli artt. 14 e 20 dello Statuto,

è egualmente da osservare che rientra bensì nella "legislazione

esclusiva" della Regione siciliana la materia delle acque pubbliche,

ma, come è precisato nella lett. i dell'art. 14, solo "in quanto non

sono oggetto di opere pubbliche d'interesse nazionale". In conseguenza,

unicamente a tali acque pubbliche potrebbe riferirsi il conferimento

alla Regione di funzioni amministrative e esecutive secondo l'art. 20

dello Statuto, che il ricorrente richiama.

Anche qui, al fine del presente giudizio, non occorre ricercare

come si accerti l'interesse nazionale o regionale delle opere

pubbliche, delle quali l'acqua possa essere oggetto, e come siano da

risolvere le difficoltà che siffatto accertamento presenti, le quali

difficoltà del resto sono già superate in gran parte per effetto

delle disposizioni dettate nel decreto del Presidente della Repubblica

30 luglio 1950, n. 878, contenente norme di attuazione dello Statuto

della Regione siciliana in materia di opere pubbliche.

L'art. 3 di questo decreto enumera infatti tra le "grandi opere

pubbliche di prevalente interesse nazionale ai sensi dell'art. 14 lett.

g ed i dello Statuto", insieme con altre, "le linee elettriche di

trasporto con tensione non inferiore ai 15. 000 wolts" (lett. g) "le

grandi derivazioni di acque pubbliche" (lett. i), "la sistemazione e

manutenzione valliva e montana dei corsi d'acqua classificati o da

classificare" (lett. l) e "tutte le altre opere che lo Stato, sentita

la Regione, riconoscerà di prevalente interesse nazionale" (lett. m).

La legittimità costituzionale di queste disposizioni fu riconosciuta

dall'Alta Corte per la Regione siciliana che, con sentenza 10 gennaio

1951-29 marzo 1952, respinse il ricorso che la Regione aveva proposto

avverso le medesime.

Poiché non risulta che la Regione si sia valsa finora della

potestà legislativa che la lettera i dell'art. 14 dello Statuto le

conferisce in relazione alle acque pubbliche che non sono oggetto di

opere pubbliche di interesse nazionale, presentemente l'intera materia

delle acque pubbliche, senza distinzione tra il carattere nazionale o

regionale dell'interesse delle opere di cui possa essere oggetto

continua ad essere disciplinata esclusivamente dalle leggi dello Stato,

come è regola generale comune a tutte le Regioni, enunciata

espressamente negli Statuti speciali per la Sardegna (art. 57), per il

Trentino - Alto Adige (art. 92), per la Valle d'Aosta (art. 51),

laddove per la Sicilia è formulata nella legge regionale 1 luglio

1947, n. 3 (così detta di recezione), dove è stabilito: "Nel

territorio della Regione siciliana, fino a quando l'Assemblea regionale

non abbia diversamente disposto, continua ad applicarsi la legislazione

dello Stato in vigore al 25 maggio 1947".

Si può qui aggiungere che, secondo la concorde giurisprudenza, sia

della Corte di cassazione sia, più particolarmente, dell'Alta Corte

per la Regione siciliana, la quale più volte si è pronunciata in

proposito, anche nelle materie indicate nell'art. 14 dello Statuto come

rientranti nella "legislazione esclusiva" della Regione, le leggi dello

Stato, tanto anteriori quanto posteriori alla istituzione delle

Regioni, hanno sempre automaticamente applicazione in tutto il

territorio nazionale, compresa la Sicilia senza che occorrano leggi

regionali di recezione, le quali perciò sarebbero, da un lato, del

tutto superflue e, dall'altro, addirittura incostituzionali, per cui,

se impugnate, sarebbero da dichiarare costituzionalmente illegittime.

Nessun dubbio quindi può esservi che, anche nel territorio della

Sicilia, trovi presentemente applicazione la legislazione statale in

materia di acque pubbliche, che è costituita dal testo unico delle

leggi sulle acque e sugli impianti elettrici approvato con R.D. 11

dicembre 1933, n. 1775. In questo testo unico sono le norme che

determinano il contenuto degli elenchi, principali o suppletivi, e ne

disciplinano la formazione. Negli elenchi devono essere iscritte tutte

le acque le quali "abbiano o acquistino attitudine ad usi di pubblico

generale interesse". La iscrizione negli elenchi non è altro che

accertamento del requisito della pubblicità delle acque, delle quali

la titolarità e la disponibilità spetteranno alla Regione o allo

Stato secondo le distinzioni enunciate nello Statuto siciliano, le

quali non hanno alcuna rilevanza al fine del semplice accertamento

della pubblicità, cioè, del carattere demaniale delle acque,

appartengano queste al demanio della Regione o a quello dello Stato.

Secondo la legislazione vigente non vi sono elenchi separati che

possono essere formati, alcuni dalla Regione e altri dallo Stato, e,

d'altro canto, è insostenibile che la Regione escluda lo Stato nella

formazione degli elenchi, quali la legge prescrive.

L'esame particolareggiato delle norme che devono essere osservate

per la formazione e approvazione degli elenchi delle acque pubbliche

rende ancora più chiaro che lo Stato e non la Regione può

provvedervi.

È noto che ogni attività amministrativa, così dello Stato come

della Regione, deve sempre svolgersi rigorosamente in conformità delle

leggi. Di conseguenza, allorché si tratta di leggi statali che hanno

applicazione nel territorio regionale, qualsiasi esercizio di attività

amministrativa o esecutiva della Regione in ordine alle dette leggi,

presuppone necessariamente la possibilità di sostituzione degli organi

regionali a quelli statali che nelle medesime leggi siano indicati; ma

tale possibilità non sussiste quando la sostituzione non sia

puntualmente prevista dallo Statuto o da norme di attuazione del

medesimo o, in generale, da altre leggi.

Nel caso presente, l'art. 1 del menzionato testo unico 11 dicembre

1933, n. 1775, dispone che le acque pubbliche sono iscritte, a cura del

Ministero dei lavori pubblici, in elenchi da approvarsi con decreto del

Capo dello Stato, su proposta del Ministero dei lavori pubblici,

sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, previa la procedura

da esperire nei modi indicati nel regolamento.

Questa procedura trovasi tracciata negli artt. 1 e 3 del

regolamento approvato con R.D. 14 agosto 1920, n. 1285, al quale fa

riferimento l'art. 233 del testo unico medesimo, e richiede il

necessario concorso di parecchi organi dello Stato. Gli schemi degli

elenchi sono compilati dagli uffici del Genio civile; il Ministero dei

lavori pubblici ne compie un esame preliminare e eventualmente li

rettifica, poi ne ordina la pubblicazione; sono ammesse opposizioni; il

tutto viene portato all'esame del Consiglio superiore dei lavori

pubblici che deve esprimere il suo parere: interviene, alla fine, il

decreto di approvazione del Capo dello Stato. Dopo di che gli elenchi

così approvati sono pubblicati e, nel termine dei sei mesi successivi,

ogni interessato può ricorrere ai tribunali delle acque pubbliche

avverso la iscrizione dei corsi di acqua negli elenchi.

Non tutti questi organi statali hanno il loro corrispondente

nell'ordinamento regionale. Se pure si ritenesse possibile far

riferimento alle disposizioni dettate per la "materia di opere

pubbliche", rispetto alla quale è consentito che la Regione siciliana

svolga nell'ambito del proprio territorio le attribuzioni del Ministero

dei lavori pubblici (art. 1 del menzionato D.P.R. 30 luglio 1950, n.

878) e che l'amministrazione regionale si valga temporaneamente,

limitatamente peraltro alle opere che non siano di interesse nazionale,

dell'attività del Provveditorato alle opere pubbliche e degli uffici

del Genio civile funzionanti nel territorio regionale (art. 2 dello

stesso decreto), in nessun modo sarebbe possibile ad un qualsiasi

organo regionale di sostituirsi al Capo dello Stato, al quale spetta di

approvare gli elenchi delle acque pubbliche con proprio decreto. Né

l'art. 20 dello Statuto siciliano né alcuna norma di attuazione

consente siffatta sostituzione.

D'altro canto, la sostituzione non potrebbe essere considerata come

conseguenza della autonomia più o meno vasta di cui godono le Regioni,

perché sono fondamentali e inderogabili alcune norme dettate dalla

Costituzione, la quale nell'art. 5 precisa che autonomie locali e

decentramento amministrativo sono riconosciuti e promossi dalla

Repubblica "una e indivisibile" e, nell'art. 87, proclama: "Il

Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta

l'unità nazionale". Nessuna corrispondenza, quindi, può esservi tra

un qualsiasi organo regionale e il Presidente della Repubblica, onde il

primo senz'altro assuma ed eserciti funzioni che la legge applicabile

nel territorio della Regione affidi al Capo dello Stato, il quale,

appunto perché tale, emana atti valevoli anche per le Regioni che

dello Stato sono parti, come è riaffermato nell'art. 1 di tutti gli

statuti regionali.

E poiché nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se

non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la

responsabilità (art. 89 della Costituzione), è evidente che non

potrebbero gli assessori regionali sostituirsi al Ministro

politicamente responsabile per proporre e controfirmare essi il decreto

del Presidente della Repubblica, col quale gli elenchi delle acque

pubbliche devono essere approvati.

Del tutto ingiustificato è, infine, l'assunto difensivo che le

norme dello Statuto siciliano circa l'assegnazione di acque pubbliche

alla Regione debbano ripercuotersi necessariamente sul sistema

stabilito nelle leggi vigenti per la formazione degli elenchi relativi,

le quali perciò dovrebbero essere considerate automaticamente mutate.

Gli elenchi, come si è già detto, si limitano al semplice

accertamento del requisito della pubblicità, che è presupposto comune

per l'appartenenza dell'acqua al demanio così della Regione come dello

Stato; ed è pacifico che essi hanno funzione puramente dichiarativa e

non costitutiva.

Di conseguenza, le acque che vengono iscritte negli elenchi, se

rientrano tra quelle indicate nell'art. 32 dello Statuto, apparterranno

alla Regione, che su di esse eserciterà tutti i diritti che le

competono e con piena sicurezza, perché è già accertato

definitivamente con l'iscrizione il carattere demaniale delle medesime.

Se poi avvenisse che acque aventi attitudine ad usi di pubblico

generale interesse, rientranti tra quelle indicate nel detto art. 32,

non venissero iscritte negli elenchi, la Regione egualmente potrebbe

far valere su di esse tutti i propri diritti e, in caso di

contestazione, promuovere in via giudiziale l'accertamento della

demanialità, senza che vi sia bisogno di formare elenchi suppletivi.

Nessun pregiudizio potrà perciò mai derivare ai diritti della

Regione sulle acque pubbliche dall'attività comunque svolta dallo

Stato nella formazione degli elenchi relativi.