Sentenza n. 6/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 26 e 27 del

decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, che approva lo Statuto

della Regione siciliana, promosso con ordinanza emessa il 9 maggio 1968

dal giudice istruttore del tribunale di Palermo nel procedimento penale

a carico di Lentini Filippo, iscritta al n. 115 del registro ordinanze

1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 235 del

14 settembre 1968.

Visto l'atto d'intervento del Presidente della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1969 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Giovanni Leone, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 9 maggio 1968 nel corso di un

procedimento penale a carico di Lentini Filippo, il giudice istruttore

presso il tribunale di Palermo ha sollevato d'ufficio questione di

legittimità costituzionale relativamente agli artt. 26 e 27 dello

Statuto per la Regione siciliana per contrasto con l'art. 102, comma

secondo, della Costituzione e con la legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 2.

Il giudice a quo, premesso che nella specie è stata iniziata

azione penale dal procuratore della Repubblica nei confronti di un ex

assessore ai lavori pubblici della Regione siciliana per reati commessi

nell'esercizio delle sue funzioni e richiamate le note vicende

giudiziarie e parlamentari concernenti il problema del rapporto fra

Corte costituzionale ed Alta Corte per la Regione siciliana, osserva

che nella attuale situazione, caratterizzata dalla mancata integrazione

del numero dei componenti di quest'ultima, viene a determinarsi una

condizione di impunità di fatto per quei cittadini che godono della

garanzia prevista dall'art. 26 dello Statuto siciliano, con una norma

che è da ritenere di immediata applicazione e tuttora in vigore.

D'altra parte - prosegue l'ordinanza - una interpretazione che

ritenesse competente a giudicare dei reati in esame l'Autorità

giudiziaria ordinaria involgerebbe sicuramente questioni di

costituzionalità, la cui soluzione non può essere offerta che da una

pronuncia della Corte costituzionale: più precisamente, la questione

di legittimità costituzionale si porrebbe nel senso di ritenere non

manifestamente infondato che l'Alta Corte, avendo perduto in forza

della sentenza n. 38 del 1957 della Corte costituzionale il suo

carattere di organo di giurisdizione costituzionale, non avrebbe, nel

contempo e per la stessa ragione, potuto conservare la sua residua

competenza di ordine penale, consistendo quest'ultima in una speciale

garanzia per i membri del governo regionale che è da intendere in

connessione essenziale proprio con quel carattere dell'Alta Corte

stessa. Le norme impugnate si dovrebbero perciò considerare in

contrasto non già con una singola disposizione, bensì con la ratio

della Carta costituzionale; peraltro, se fosse necessario indicare

comunque in modo specifico le disposizioni costituzionali che si

ritengono violate, dovrebbero considerarsi tali l'art. 102, comma

secondo, della Costituzione, che contiene il divieto di istituire

giudici speciali, e la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,

che, secondo la già ricordata sentenza n. 38 del 1957, ha convertito

lo Statuto emanato con R. D.L. 15 maggio 1946, n. 455, con le modifiche

di quelle parti in cui contrastava con la sopravvenuta Costituzione.

Sotto il profilo della rilevanza il giudice a quo motiva, infine, che

il procedimento penale di cui trattasi non può essere definito

indipendentemente dalla risoluzione delle accennate questioni di

legittimità costituzionale.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 14 settembre 1968, n. 235, risulta notificata

anche al Presidente della Regione siciliana e comunicata al Presidente

dell'Assemblea regionale, così come in essa disposto.

2. - Si è costituita in giudizio soltanto la Regione siciliana,

con deduzioni depositate il 31 agosto 1968, nelle quali contesta

anzitutto la proponibilità e la rilevanza della questione sollevata,

assumendo che essa non ha per oggetto un problema di legittimità

costituzionale, ma semplicemente di giurisdizione e di competenza, che

rimarrebbe come tale pur sempre aperto e rimesso alla decisione del

giudice a quo anche dopo un'eventuale pronuncia della Corte

costituzionale, non potendo in alcun caso quest'ultima affermare una

propria competenza in sostituzione di quella dell'Alta Corte. In

secondo luogo, la difesa della Regione sostiene la infondatezza della

tesi prospettata nell'ordinanza di rinvio, in quanto la competenza

penale dell'Alta Corte non incide, a differenza delle altre

attribuzioni ad essa originariamente assegnate, in una materia che

rientri anche nella giurisdizione della Corte costituzionale, per cui,

non sussistendo alcun pericolo di conflitto né di difformità di

pronunzie fra le due Corti, non potrebbero invocarsi i motivi che

furono posti a sostegno della già ricordata decisione n. 38 del 1957.

Quanto all'asserito contrasto tra gli artt. 26 e 27 dello Statuto

siciliano ed il secondo comma dell'art. 102 della Costituzione,

dovrebbe ritenersi che, secondo un costante indirizzo di giurisprudenza

costituzionale ed ordinaria, sino a quando non sarà attuata la VI

disposizione transitoria della Costituzione, il principio della unità

della giurisdizione operi soltanto nel senso di vietare l'istituzione

di nuove giurisdizioni speciali e non comporti l'eliminazione di quelle

esistenti: da ciò deriverebbe l'ulteriore corollario che, in mancanza

di quel contrasto, la speciale giurisdizione penale dell'Alta Corte

avrebbe ottenuto, per effetto della conversione dello Statuto, dignità

anche formalmente costituzionale, con la conseguenza della

inapplicabilità per l'avvenire nei suoi confronti della disposizione

transitoria innanzi richiamata. Successive considerazioni della stessa

difesa regionale tendono, infine, a dimostrare, nell'interpretazione

dell'art. 25 della Costituzione, che in nessun caso il giudice

ordinario potrebbe rappresentare il giudice naturale precostituito per

legge, competente a giudicare dei reati commessi dai membri del governo

regionale, per il solo fatto dell'attuale carenza di funzionamento

dell'Alta Corte, in mancanza di un'apposita legge di revisione

costituzionale.

Le conclusioni della Regione siciliana sono quindi volte ad

ottenere una dichiarazione di inammissibilità, e comunque di

infondatezza, della questione proposta. Con ulteriore memoria,

depositata il 13 novembre 1969, la difesa della regione ha sviluppato

gli argomenti e ribadito le richieste già formulate.

3. - All'udienza la stessa difesa ha insistito nelle deduzioni e

nelle conclusioni in precedenza precisate, discutendo anche e

particolarmente sul problema della ammissibilità della costituzione

nel presente giudizio del Presidente della Regione siciliana. Considerato in diritto :

1. - Deve anzitutto prendersi in esame il problema

dell'ammissibilità dell'intervento proposto dal Presidente della

Regione siciliana nel presente giudizio incidentale di legittimità

costituzionale, che ha per oggetto un atto con forza di legge dello

Stato (il D.L. 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2).

La Corte osserva che lo Statuto della Regione, anche se adottato

con legge costituzionale dello Stato, come prescritto per le regioni ad

autonomia speciale dall'art. 116 della Costituzione, o se contenuto in

atto legislativo statale, così come originariamente è accaduto per lo

Statuto della Regione siciliana, è pur sempre l'atto costitutivo sul

quale direttamente si fondano le potestà legislative ed amministrative

della Regione, la garanzia costituzionale prima ed essenziale della sua

stessa autonomia. E pertanto, quando siano denunciate disposizioni

contenute negli statuti speciali regionali, e limitatamente a tale

ipotesi, deve ritenersi implicito nel principio risultante dal

combinato disposto degli artt. 23 e 25 della legge 11 marzo 1953, n.

87, che il Presidente della Regione sia legittimato a costituirsi

dinanzi a questa Corte, così come è espressamente disposto per

l'ipotesi in cui sia impugnata, invece, una legge regionale.

2. - La questione di legittimità costituzionale degli articoli 26

e 27 dello Statuto della Regione siciliana, per la parte relativa alla

competenza penale dell'Alta Corte, viene prospettata " per contrasto

non con una singola norma, bensì con la ratio della Carta

costituzionale ", vale a dire con i principi che stanno a fondamento

del sistema costituzionale complessivo; ed infatti nel dispositivo la

censura è formulata in primo luogo, e con maggiore perspicuità, " in

rapporto alla Costituzione della Repubblica ". L'ordinanza avverte

espressamente che soltanto per ossequio formale alla lettera dell'art.

23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e ad evitare una pronuncia di

inammissibilità della questione per incertezza assoluta sull'oggetto

di essa, viene fatto poi specifico riferimento all'art. 102, secondo

comma, della Costituzione, richiamato peraltro - così nella

motivazione come nel dispositivo dell'ordinanza - in stretto

collegamento con la legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 2,

interpretata dal giudice istruttore come avente costituzionalizzato lo

Statuto " con le modifiche di quelle parti in cui contrastava con la

Costituzione".

In conformità con la propria giurisprudenza (sentenze n. 48, n. 63

e n. 67 del 1961; n. 87 del 1963; n. 44 del 1964; n. 50 del 1967) la

Corte ritiene che dall'ordinanza del giudice istruttore di Palermo

risulti con sufficiente chiarezza l'oggetto della sollevata questione,

essendo d'altronde agevolmente individuabili, attraverso l'esame dei

motivi addotti, quali norme costituzionali, oltre quelle espressamente

indicate, si assumono violate (artt. 3, 5, 112, 116 e 134 in relazione

all'art. 96).

3. - Non può nemmeno dubitarsi della proponibilità della

questione sotto il profilo della rilevanza, dal momento che l'ordinanza

muove esplicitamente dall'affermazione che le disposizioni dello

Statuto regionale che istituiscono la competenza penale dell'Alta Corte

sono di immediata applicazione "ed ancora in vigore", pur non essendo

state costituzionalizzate con la legge costituzionale del 1948. Ed è

giurisprudenza costante di questa Corte che il giudizio di abrogazione

è di competenza del giudice del processo principale, di guisa che, ove

questi non ritenga che sia intervenuta abrogazione e prospetti

l'asserito contrasto di disposizioni anteriori con norme costituzionali

in termini di incostituzionalità, spetta alla esclusiva competenza

della Corte giudicarne in questi stessi termini. Correttamente,

dunque, stante la premessa sulla vigenza delle disposizioni dello

Statuto relative alla competenza penale dell'Alta Corte, il giudice

istruttore, richiesto dal Procuratore della Repubblica di procedere con

il rito formale nei confronti di un ex assessore regionale per fatti

commessi durante il periodo in cui era in funzione e con questa

connessi, ha sollevato la questione di costituzionalità in oggetto,

poiché dalla risoluzione di essa dipende se egli abbia competenza a

procedere in materia che, a norma di quelle disposizioni, gli sarebbe

invece sottratta.

4. - Nel merito, la questione è fondata. Giova richiamarsi

anzitutto alla sentenza n. 38 del 1957, con la quale questa Corte ebbe

a ritenere assorbite nella propria competenza a giudicare sulla

legittimità costituzionale delle leggi, statali e regionali, nonché

sui conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni, le competenze

per l'innanzi esercitate sulle medesime materie, relativamente ai

rapporti tra lo Stato e la Regione siciliana, dall'Alta Corte. Dato il

modo in cui il problema si era posto in quella occasione, e cioè

dovendo la Corte costituzionale giudicare incidentalmente sulla propria

competenza, che era contestata dalla Regione, in un giudizio di

legittimità costituzionale proposto in via di azione contro una legge

della Regione siciliana, la sentenza n. 38 lasciò formalmente

impregiudicato quanto concerne la competenza penale dell'Alta Corte:

competenza che, è il caso di avvertire, non si era mai per il passato

concretamente esplicata ed è persino dubbio che avrebbe potuto

esplicarsi per la mancanza di qualsiasi norma di procedura, sia in

ordine alla fase istruttoria e dell'accusa, sia in ordine alla fase del

giudizio dibattimentale.

Ma è significativo che a quella decisione della Corte

costituzionale, considerata nei principi che la informano e nelle sue

logiche implicazioni, sia stato fatto autorevole riferimento

dall'allora Presidente della Repubblica, nella lettera indirizzata il 3

aprile del 1957 al Presidente della Camera quale Presidente del

Parlamento in seduta comune, con la quale veniva rappresentata

l'opportunità di rinviare l'elezione - indetta per il giorno

successivo - di un membro effettivo e di uno supplente dell'Alta Corte.

Com'è noto, il suggerimento venne accolto, né mai più in seguito,

fino ad oggi, il Parlamento ha proceduto, per quanto di sua competenza,

ad integrare la composizione dell'Alta Corte, per rimetterla

materialmente in grado di funzionare. Dal canto suo, l'Assemblea

regionale siciliana una sola volta ancora dopo la sentenza n. 38, e

precisamente il 20 dicembre del 1961, ha provveduto alla nomina di un

giudice dell'Alta Corte, poscia deceduto senza che si procedesse alla

sua sostituzione.

Senza voler dare alle circostanze testé rammentate un peso

eccessivo, sta di fatto, comunque, che il comportamento delle forze

politiche interessate rivela come sia stata generalmente avvertita

l'impossibilità di considerare tuttora esistente ed operante

nell'ordinamento un organo di giustizia costituzionale, qual'era l'Alta

Corte, limitatamente ad una sola tra le sue competenze originarie, dopo

che, per effetto della sentenza n. 38 del 1957 di questa Corte, tutte

le altre erano venute a cessare.

5. - Bisogna insistere sul carattere di provvisorietà, a suo tempo

posto in evidenza dalla sentenza n. 38 del 1957, che ebbe a

caratterizzare sin dall'inizio l'istituzione dell'Alta Corte:

introdotta, per far fronte a situazioni politiche particolari e

contingenti, prima ancora che avessero luogo le elezioni dell'Assemblea

costituente, e quando perciò tutto si ignorava circa l'assetto che

allo Stato italiano avrebbero conferito l'esito del referendum

istituzionale del 2 giugno 1946 e la successiva opera dell'Assemblea

costituente. Una tale provvisorietà risulta, d'altronde, dallo stesso

testo del regio decreto legislativo del 15 maggio 1946, prescrivente,

nel secondo comma del suo articolo unico, che lo Statuto della Regione

siciliana, comprendente tra l'altro le disposizioni sull'Alta Corte,

avrebbe dovuto essere presentato all'Assemblea costituente "per essere

coordinato con la nuova costituzione dello Stato".

Senonché l'Assemblea si trovò a provvedere in materia soltanto

durante il periodo successivo all'entrata in vigore della Costituzione,

quando cioè, a norma della XVII disposizione finale e transitoria, le

sue attribuzioni "prorogate" erano limitate a quelle così specificate

nella stessa disposizione transitoria: deliberare "sulla legge per la

elezione del Senato della Repubblica, sugli statuti regionali speciali

e sulla legge per la stampa". Risulta dagli atti dell'Assemblea

costituente che la "commissione dei diciotto" ebbe chiara

consapevolezza del mutamento verificatosi con l'entrata in vigore della

nuova Costituzione, essendo ormai l'Assemblea chiamata ad attuare

l'art. 116 della Costituzione, cui univocamente si riferisce, per

questa parte, la XVII disposizione transitoria, e pertanto a adottare

uno statuto speciale per la Regione siciliana come per le altre Regioni

indicate nello stesso art. 116, al fine di assicurare ad esse "forme e

condizioni particolari di autonomia". Compito, sotto un certo aspetto

più circoscritto, e sotto altro aspetto più largo, ma comunque

sostanzialmente diverso da quello in un primo tempo prescritto dalla

riferita formula dell'articolo unico del decreto legislativo del 1946.

Fu soltanto per considerazioni di pratica e politica opportunità, ed

anche per la ristrettezza del tempo, se l'Assemblea si orientò nel

senso di prendere a base del lavoro cui si accingeva il testo dello

Statuto allora in vigore; ed è noto che, essendosi manifestate gravi

divergenze e protraendosi la discussione, si finì per approvare

all'ultimo momento utile, e cioè il 31 gennaio del 1948, la legge

costituzionale n. 2 del febbraio 1948, che, nel suo art. 1,

genericamente assume lo statuto della Regione siciliana tra le leggi

costituzionali dello Stato, "ai sensi è per gli effetti dell'art. 116

della Costituzione". Fermo restando, dunque, che l'Assemblea

costituente nel procedere alla cosidetta "costituzionalizzazione" dello

statuto in regime di prorogatio, non avrebbe potuto oltrepassare i

limiti derivanti dal combinato disposto della XVII disposizione

transitoria e dell'art. 116 della Costituzione, una corretta

interpretazione della legge costituzionale n. 2 del 1948 porta a

ritenere, come già ebbe ad affermare questa Corte con la sentenza n.

38 del 1957, che non sono state munite di efficacia formalmente

costituzionale le norme dello Statuto che, mentre non rientravano tra

quelle dirette a realizzare "forme e condizioni particolari di

autonomia", si ponevano in radicale contrasto con la Costituzione della

Repubblica. Non è infatti immaginabile che nell'adottare, sia pure

con rinvio a quello attualmente esistente, lo statuto speciale della

Regione siciliana in ottemperanza all'art. 116 della Costituzione, si

fosse invece dato vita ad una revisione tacita comunque vietata dalla

XVII disposizione transitoria della Costituzione stessa, entrata in

vigore da appena un mese.

6. - Ciò premesso, contrastano con la Costituzione, nel loro

insieme, tutte le norme relative all'Alta Corte, perché in uno Stato

unitario, anche se articolantesi in un largo pluralismo di autonomie

(art. 5 della Costituzione), il principio della unità della

giurisdizione costituzionale non può tollerare deroghe di sorta. E,

come bene osservato nell'ordinanza di rimessione e come risulterà

dalle considerazioni che seguono, la competenza a giudicare dei reati

commessi dal presidente e dagli assessori regionali nell'esercizio

delle loro funzioni era stata attribuita all'Alta Corte proprio in

quanto organo di giurisdizione costituzionale, e non come ad un

qualsiasi giudice speciale.

Lo confermano le disposizioni concernenti la messa in stato di

accusa, demandata all'Assemblea regionale ed al commissario dello Stato

presso la Regione: organo politico-legislativo, la prima, ed organo

amministrativo alle dipendenze del Governo nazionale, il secondo. Si

contravviene così anche al principio dell'art. 112 della Costituzione,

rimettendosi il promuovimento dell'azione penale a deliberazioni di

un'assemblea a composizione politica o a valutazioni più o meno

discrezionali di un organo, quale il commissario dello Stato, la cui

figura non è certo comparabile a quella del Pubblico ministero.

Specialità dell'accusa e specialità del giudice si integrano tra

loro indissolubilmente, rispondendo a un disegno unitario, che ha come

conseguenza la piena e totale sottrazione al regime processuale penale

comune a tutti i cittadini, compresi gli assessori regionali delle

altre regioni, di coloro che ricoprano o abbiano ricoperto un

determinato ufficio in una singola e determinata regione, con palese

violazione, oltre tutto, del principio di eguaglianza. Nelle sue linee

generali, il sistema istituito dagli artt. 26 e 27 dello Statuto

ricalca da vicino, ed anzi ha anticipato nel tempo, quello che la

Costituzione riserva al Presidente della Repubblica nonché al

Presidente del Consiglio ed ai ministri per quel che riguarda gli

illeciti costituzionali di cui essi possano in ipotesi essere resi

responsabili.

Ora, prescindendo da quanto riguarda il Capo dello Stato, in ordine

al quale vengono in considerazione principi in parte diversi,

un'attenta analisi della ragione che giustifica, nei confronti del

Presidente del Consiglio e dei ministri, una così profonda deroga al

diritto comune, dimostra come sia impossibile estenderla ai membri del

Governo regionale siciliano.

Il Governo della Repubblica è organo costituzionale di indirizzo

politico ed amministrativo, posto al vertice dell'intera organizzazione

amministrativa dello Stato, legato dal rapporto fiduciario con le

Assemblee legislative direttamente rappresentative del popolo, di

fronte alle quali può quotidianamente esser chiamato a rispondere. Ed

è proprio in ragione delle caratteristiche dei soggetti agenti,

titolari di supremi uffici politici dello Stato, oltre che della natura

dei reati ministeriali e delle loro possibili conseguenze sul sistema,

che si è voluto derogare alle norme comuni, nel duplice intento di

assicurare la più ampia tutela dell'ordinamento repubblicano e di

garantire al tempo stesso la posizione e l'azione del Governo,

oggettivamente considerato, prima ancora che le persone che di volta in

volta lo compongono.

Sotto questo profilo, l'istituto risultante dagli artt. 96 e 134

della Costituzione presenta evidenti analogie con quello

dell'autorizzazione a procedere nei confronti dei membri delle Camere,

previsto dall'art. 68, secondo comma. Ma, come le Assemblee regionali

non sono assimilabili puramente e semplicemente alle Assemblee

parlamentari, così nemmeno gli organi di governo regionali sono

assimilabili al Governo della Repubblica. Con i dovuti adattamenti,

valgono, infatti, nei confronti dei membri del Governo regionale

siciliano, le stesse argomentazioni con le quali l'Alta Corte per la

Regione siciliana ebbe a dichiarare la illegittimità costituzionale

dell'art. 64 della legge regionale del 20 marzo 1951, n. 29, che

estendeva ai deputati dell'Assemblea siciliana le immunità spettanti

ai membri del Parlamento, e valgono egualmente le ulteriori

considerazioni svolte da questa Corte nelle precedenti decisioni n. 66

del 1964 e n. 143 del 1968 (quest'ultima, in relazione al Consiglio

regionale del Friuli-Venezia Giulia): nelle quali, pur riconoscendosi

che le Regioni sono enti dotati di autonomia politica, nell'ambito

della Repubblica "una e indivisibile", si avvertiva peraltro come tale

autonomia non sia da confondere con la sovranità, negandosi in

conseguenza la piena equiparazione delle assemblee legislative

regionali alle assemblee parlamentari.

7. - Né dicasi che la giurisdizione speciale dell'Alta Corte in

sede penale, rientrando tra quelle di cui al secondo comma dell'art.

102 della Costituzione, sopravvivrebbe alla entrata in vigore del nuovo

ordinamento costituzionale in forza della VI disposizione transitoria

della Costituzione, nell'interpretazione costantemente affermatane

dalla giurisprudenza della Corte.

È da rilevare, infatti, che la menzionata norma transitoria si

limita ad escludere che giudici speciali, anteriormente istituiti,

siano - sol perché tali - costituzionalmente illegittimi; ma non

esclude che alcuni tra essi possano esserlo, se è quando le norme che

li disciplinano contrastino con altre norme della Costituzione. E

questa, per l'appunto, è l'ipotesi che si verifica quanto all'Alta

Corte, come risulta dalle considerazioni che precedono. Le quali

convincono, in primo luogo, che l'Alta Corte sarebbe un giudice

doppiamente speciale, in ragione della materia devoluta alla sua

competenza e in ragione delle persone, che ad essa sono sottoposte,

individuate come sono in relazione ad uffici ricoperti nell'ambito

della sola Regione siciliana e perciò limitatamente ad una parte del

territorio nazionale. Ma soprattutto mettono in evidenza che l'Alta

Corte è stata configurata quale giudice speciale costituzionale,

avente carattere essenzialmente politico, come si ricava sia dalla

specialità del procedimento per la messa in stato di accusa, sia dagli

stessi criteri adottati per la composizione dell'organo, la struttura

paritetica del quale non trova riscontro - di regola - neppure nei

tribunali costituzionali degli Stati federali.

Né può sottacersi che l'ordinamento non prevede per i componenti

dell'Alta Corte quelle garanzie di indipendenza, che, a norma dell'art.

108, ultima parte, della Costituzione, devono essere apprestate dalla

legge nei confronti dei giudici delle giurisdizioni speciali: nel che

sarebbe da ravvisare un ulteriore motivo di incostituzionalità.