Sentenza n. 60/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge

della Regione Trentino-Alto Adige 19 settembre 1963, n. 28, promosso

con ordinanza emessa il 18 dicembre 1964 dalla Giunta provinciale

amministrativa di Trento su ricorso di Lucchi Orlando, iscritta al n. 9

del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 65 del 13 marzo 1965 e nel Bollettino Ufficiale della

Regione Trentino-Alto Adige n. 12 del 23 marzo 1965.

Visto l'atto di intervento del Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 16 marzo 1966 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

udito l'avv. Aldo Attardi, per il Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Il senatore Orlando Lucchi, eletto il 31 maggio 1964

consigliere comunale ad Arco (Provincia di Trento), venne dichiarato

decaduto, in applicazione del disposto dell'art. 8 della legge della

Regione Trentino-Alto Adige 19 settembre 1963, n. 28, per non aver

rassegnato le dimissioni dalla carica di senatore entro dieci giorni

dall'elezione. L'interessato propose ricorso al Consiglio comunale e,

in sede di impugnativa della decisione di rigetto, adì in sede

giurisdizionale la Giunta provinciale amministrativa di Trento.

Con ordinanza del 18 dicembre 1964 la G.P.A., accogliendo

l'eccezione sollevata dal ricorrente, ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

del citato art. 8 della legge regionale 19 settembre 1963, n. 28, e di

conseguenza ha sospeso il giudizio ed ha rimesso gli atti a questa

Corte.

2. - Nell'ordinanza si osserva che la competenza attribuita alla

Regione dall'art. 5, n. 1, dello Statuto (legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 5) deve essere esercitata in armonia con la

Costituzione, la quale riserva alla legge sia la disciplina dei

requisiti necessari per accedere, in condizione di eguaglianza, alle

cariche elettive (art. 51), sia la determinazione dei casi di

ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di membro del

Parlamento (art. 65); e tale riserva, come si deduce anche da

precedenti decisioni di questa Corte (sentenza n. 4 del 1956 e n. 105

del 1957), deve intendersi riferita alla legge statale dal momento che

si tratta di limitazioni ai diritti politici dei cittadini. Il giudice

a quo rileva poi che lo Stato ha dettato norme in tema di elettorato

comunale con la legge 22 febbraio 1952, n. 72, nella quale si rinvia,

per quanto riguarda l'elettorato attivo e passivo, alle norme contenute

nei capitoli secondo e terzo del titolo secondo nonché all'art. 98 del

T.U. delle leggi per le elezioni comunali approvato con D.P.R. 5 aprile

1951, n. 203, sicché si potrebbe perfino dubitare della legittimità

costituzionale dell'intera legge regionale 6 aprile 1956, n. 5 e delle

successive modifiche. Ad ogni modo, si osserva, anche ad ammettere la

sussistenza di una competenza regionale, questa dovrebbe pur sempre

rispettare i principi stabiliti nella legislazione statale, la quale si

limita a sancire l'incompatibilità tra l'ufficio di deputato o di

senatore e la carica di sindaco di comune con popolazione superiore ai

ventimila abitanti (art. 7 del T.U. approvato con D.P.R. 30 marzo 1957,

n. 361).

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti e al Presidente

della Giunta regionale e comunicata al Presidente del Consiglio

regionale, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 13

marzo 1965 e nel Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige

n. 12 del 23 marzo 1965.

3. - Nel presente giudizio è intervenuto il Presidente della

Giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Attardi.

Nell'atto di costituzione (depositato il 13 febbraio 1965) ed in

una successiva memoria (depositata il 2 marzo 1966) la Regione contesta

la fondatezza della questione, ed in particolare osserva:

1) L'art. 65, comma primo, della Costituzione dispone indubbiamente

una riserva di legge statale, ma la materia alla quale la disposizione

si riferisce attiene alle incompatibilità ordinate a garanzia delle

funzioni parlamentari, mentre la norma regionale impugnata sancisce

un'incompatibilità diretta a garantire esclusivamente il retto

esercizio delle funzioni di consigliere comunale. Se, infatti, si

guarda all'ufficio ad assicurare il cui funzionamento

l'incompatibilità risulta statuita, si deve concludere che l'art. 8

della legge regionale 19 settembre 1963, n. 28 ha per oggetto non già

un'incompatibilità parlamentare, ma un'incompatibilità comunale.

2) L'ambito della materia "ordinamento dei comuni e delle

province", sulla quale la Regione può legiferare in forza dell'art. 5

n. 1 dello Statuto, comprende sia l'organizzazione che il funzionamento

di tali enti, come si evince da numerose altre norme statutarie (artt.

7, 14, 54, 56, 69 e 70), e deve necessariamente ritenersi che l'ente

competente a disciplinare il funzionamento dei Comuni è del pari

competente ad assicurare che i consiglieri comunali non si trovino in

condizioni tali da compromettere il corretto esercizio delle funzioni

loro affidate. D'altra parte sarebbe assurdo ammettere che la legge

regionale possa fissare i casi di ineleggibilità e nel contempo

escludere che possa disciplinare il meno severo istituto

dell'incompatibilità. L'art. 54 dello Statuto - che impone

l'emanazione di norme atte ad assicurare la rappresentanza

proporzionale dei gruppi linguistici nella costituzione degli organi

degli enti pubblici locali - non significa affatto che alla Regione sia

ivi conferita una specifica competenza in materia elettorale

riguardante il solo territorio di Bolzano, giacché la norma

chiaramente presuppone che altra norma statutaria attribuisce ad essa

la più ampia competenza in materia di elettorato comunale in genere.

3) La riserva stabilita dall'art. 51 della Costituzione, come si

evince dalla sentenza n. 105 del 1957 con la quale la Corte accertò la

competenza della Regione siciliana a disciplinare le elezioni comunali,

non si può considerare come riserva assoluta di legge statale nei

confronti della competenza attribuita alla Regione dall'art. 5, n. 1

dello Statuto.

4) Per quanto riguarda l'eguaglianza di trattamento richiesta dallo

stesso art. 51 si rileva che la statuizione di casi di incompatibilità

non tocca minimamente la capacità del cittadino ad accedere alle

cariche pubbliche, ma riguarda solo l'esercizio delle funzioni a queste

inerenti. Come è dimostrato dall'esegesi di numerose norme

costituzionali, l'incompatibilità è cosa ben diversa

dall'ineleggibilità, perché la prima attiene alla posizione giuridica

dell'eletto, la seconda, invece, all'esclusione dall'elettorato

passivo. E nei casi in cui alcune norme statutarie - art. 17 Statuto

sardo, art. 15 Statuto Friuli-Venezia Giulia - riservano allo Stato la

disciplina e dell'ineleggibilità e delle incompatibilità, ciò non

avviene perché si tratti di istituti di analogo contenuto.

L'incompatibilità rientra nella materia elettorale perché regola la

permanenza degli effetti dell'elezione e non costituisce limitazione di

un diritto, ma onere di scelta: onere che, in conformità a quanto

rilevato dalla Corte nella sentenza n. 42 del 1961, sarebbe pienamente

legittimo anche se lo si volesse ritenere pertinente alla materia

dell'elettorato passivo.

5) Circa il rispetto dei principi stabiliti dalla legge dello

Stato, la Regione rileva anzitutto che l'art. 2 della legge n. 72 del

1952 non rinvia affatto a disposizioni statali che disciplinino le

incompatibilità. Per quanto riguarda poi l'osservazione secondo la

quale nella legislazione statale si rinvenirebbe solo la meno drastica

norma sull'incompatibilità fra l'ufficio di membro del Parlamento e la

carica di sindaco di comune con popolazione superiore ai ventimila

abitanti, va considerato che la disposizione riguarda le elezioni

parlamentari e che, comunque, la norma regionale impugnata non limita

affatto l'accesso dei parlamentari alle cariche comunali. D'altra

parte la specifica disposizione statale citata dal giudice a quo non

può assurgere a principio che condizioni la potestà regionale, la

quale non è tenuta a conformarsi sic et simpliciter a singole norme,

ma deve rispettare, secondo quanto la stessa Corte ha affermato, i

criteri generali ai quali si informa una determinata disciplina

statale. E non solo va rilevato che alla legislazione, anche del

passato, è ben nota la figura dell'incompatibilità, ma è anche da

aggiungere che la preoccupazione di evitare nell'esercizio delle

pubbliche funzioni la commissione di interessi di enti diversi è

espressa nella stessa Costituzione, la quale dichiara la

incompatibilità fra l'appartenenza ad un Consiglio regionale e

l'appartenenza ad una Camera del Parlamento o ad altro Consiglio

regionale (art. 122, comma secondo, della Costituzione), e ciò a

garanzia dell'autonomia degli enti minori: autonomia che a maggior

ragione va assicurata ai comuni.

4. - Nella discussione orale la difesa della Regione ha illustrato

le tesi già svolte negli scritti difensivi ed ha concluso chiedendo

che la questione di legittimità costituzionale venga dichiarata non

fondata. Considerato in diritto :

1. - L'art. 8 della legge della Regione Trentino-Alto Adige 19

settembre 1963, n. 28, stabilisce l'incompatibilità della carica di

consigliere comunale con quella di senatore, di deputato o di

consigliere regionale; commina la decadenza dalla prima ove entro dieci

giorni l'eletto non rassegni le dimissioni dalla seconda, e proibisce a

quest'ultimo di partecipare alle sedute del Consiglio durante la

pendenza del termine assegnato per l'opzione.

La disposizione, come chiaramente risulta dalla motivazione

dell'ordinanza di rimessione, è denunziata per la sola parte che

riguarda il divieto di cumulo dell'ufficio di consigliere comunale con

l'ufficio di senatore o di deputato.

2. - In linea di principio è da ritenere che nell'attribuzione di

potestà legislativa sull'ordinamento di un ente sia compresa la

competenza a dettar norme in tema di incompatibilità, giacché

all'ordinamento si riferisce - secondo quanto la Corte (cfr. sentenza

n. 13 del 1961) ebbe ad affermare ad altro proposito - ogni disciplina

che attenga al funzionamento dell'ente: e tale è senza dubbio quella

relativa al divieto del contemporaneo esercizio di due funzioni che

possano fra loro in qualche modo interferire con la conseguente lesione

degli interessi pubblici a tutela dei quali l'incompatibilità viene

sancita. E pertanto - a prescindere dal più ampio problema se alla

Regione Trentino-Alto Adige sia attribuita, ed in quali limiti,

potestà legislativa in tema di elezioni comunali - la statuizione di

casi di incompatibilità con l'ufficio di consigliere comunale rientra

nella materia dell'"ordinamento dei comuni", devoluta alla Regione ai

sensi dell'art. 5, n. 1, della legge costituzionale 26 febbraio 1948,

n. 5.

Ciò posto, è tuttavia da esaminare - ovviamente in via

pregiudiziale rispetto all'esame dei limiti che la potestà regionale

incontra nei principi stabiliti dalle leggi dello Stato - se la

specifica incompatibilità introdotta dalla norma denunziata non sia

sottratta alla competenza regionale dalle disposizioni costituzionali

(art. 51 e art. 65: quest'ultimo per evidente errore materiale indicato

nell'ordinanza come art. 56), delle quali il giudice a quo prospetta

la violazione.

3. - L'art. 51 della Costituzione, a garanzia di un fondamentale

principio di democrazia, stabilisce che tutti i cittadini possono

accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di

eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.

La difesa della Regione sostiene che il precetto contenuto nella

citata disposizione sarebbe stato richiamato a torto dall'ordinanza di

rimessione, e ciò perché la statuizione di cause di incompatibilità

in nessun modo riguarderebbe la regolamentazione dell'accesso alla

carica di consigliere comunale.

Tale tesi non può essere seguita. Se è vero, infatti, che

l'incompatibilità, a differenza dell'ineleggibilità, non incide sul

rapporto di elettorato né spiega alcuna influenza sulla validità

dell'elezione, ciò non significa che la sua disciplina non debba

conformarsi alla norma contenuta nell'art. 51 della Costituzione,

giacché per una evidente ragione logica non si può ritenere che la

Costituzione abbia voluto imporre l'osservanza del principio di

eguaglianza nel momento elettorale e lasciare poi all'arbitrio del

legislatore la regolamentazione dei casi di decadenza dalla carica

conseguita attraverso le elezioni. L'art. 51 in verità non ha altro

significato che quello di ribadire con particolare vigore quel

principio che già in forza dell'art. 3 deve informare l'intero

ordinamento in tutte le sue manifestazioni, e perciò la norma non può

non riguardare ogni vicenda relativa alla preposizione del cittadino ad

una carica elettiva.

Risulta evidente a questo punto che al fine della delimitazione

della competenza dello Stato e della competenza della Regione la

riserva di legge disposta dall'art. 51 deve essere valutata in

relazione al precetto sostantivo contenuto nella norma costituzionale:

si deve, cioè, necessariamente concludere - conformemente a quanto

già risulta dalla sentenza n. 105 del 1957 - che la riserva è da

riferirsi alla legge statale tutte le volte in cui il riconoscimento di

una potestà legislativa alla Regione, consentendo un regime

differenziato per situazioni eguali, metterebbe in pericolo

l'eguaglianza di tutti i cittadini. E tanto è a dirsi del caso

oggetto del presente giudizio. Stabilire infatti se possa sussistere

incompatibilità tra le funzioni di membro del Parlamento e le funzioni

di consigliere comunale (e, cioè, di componente dell'organo

rappresentativo di un ente che non è peculiare dell'ordinamento

regionale, ma appartiene all'ordinamento generale) non può che

rientrare, anche per i comuni siti nel territorio della Regione, nella

competenza esclusiva dello Stato, perché ammettere una potestà

regionale in materia significa - come la disposizione in esame dimostra

- compromettere quel fondamentale principio di eguaglianza che l'art.

51 della Costituzione vuol salvaguardare e consentire la violazione

dell'unità dello Stato che specialmente in tema di diritti politici è

esigenza fondamentale dello stesso regime democratico (cfr. sentenza n.

26 del 1965).

4. - La norma impugnata è illegittima anche perché solo allo

Stato spetta la competenza a stabilire casi di incompatibilità con

l'ufficio di deputato o di senatore.

La difesa della Regione non contesta che la riserva disposta

dall'art. 65 della Costituzione sia una riserva di legge dello Stato,

ma assume che la fattispecie disciplinata dalla legge regionale non

corrisponderebbe a quella regolata dalla norma costituzionale: si fa

osservare, infatti, che mentre l'art. 65 della Costituzione si

riferisce ai casi di incompatibilità con la carica di senatore o di

deputato, l'art. 8 della legge regionale 19 settembre 1963, n. 28,

attiene invece all'incompatibilità con la carica di consigliere

comunale.

È certamente esatto che per stabilire in quale direzione operi

l'incompatibilità occorre aver riguardo all'ufficio rispetto al quale

essa è preordinata; ed è del pari non contestabile che nel caso in

esame il legislatore regionale ha voluto esclusivamente tutelare

l'interesse ad un corretto esercizio delle funzioni connesse alla

carica di consigliere comunale. Queste considerazioni non sono

tuttavia decisive, perché in ogni caso la statuizione di una

incompatibilità presuppone logicamente la posizione di un divieto di

cumulo di due uffici ed implica, di conseguenza, una incidenza anche se

indiretta, sulla disciplina dell'uno e dell'altro. L'art. 65 della

Costituzione è da intendersi perciò nel senso che non è consentito

che una fonte diversa dalla legge statale possa comunque vietare il

cumulo di due cariche, delle quali una sia quella di membro del

Parlamento: la legge regionale impugnata, elevando l'ufficio di

deputato e di senatore a causa di incompatibilità con quello di

consigliere comunale, finisce inevitabilmente con l'introdurre un

effetto che si ricollega al primo e ciò facendo viola l'esclusiva

competenza dello Stato. Né giova rilevare che l'opzione concessa

dalla legge rimette in definitiva alla libera scelta dell'interessato

la conservazione dell'una o dell'altra carica: va infatti considerato

che in una disciplina siffatta non entra in gioco solo l'interesse e la

posizione del singolo ma anche l'interesse dell'organo alla sua

composisizione, e deve essere osservato che, ove il deputato o il

senatore opti per la carica di consigliere comunale, le sue dimissioni

trovano il loro motivo unico e determinante nel precetto imposto dalla

Regione. Il che conferma che la legge in esame viene a spiegare

effetti in una materia che, estranea alla competenza regionale, non

può essere disciplinata che dalla legge dello Stato.