Sentenza n. 61/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto del

Ministro del lavoro 31 agosto 1954, concernente la concessione a

determinate categorie di lavoratori del sussidio straordinario di

disoccupazione, promosso con ordinanza emessa il 14 novembre 1961 dal

Tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Malinconico

Lucia e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n.

28 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 65 del 10 marzo 1962.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio dell'Istituto nazionale

della previdenza sociale;

udita nell'udienza pubblica del 6 marzo 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Guido Nardone, per l'I.N.P.S., e il sostituto avvocato

generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento civile pendente avanti al Tribunale

di Lecce tra l'operaia tabacchina Malinconico Lucia e l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, avente ad oggetto la domanda di

concessione, a favore della Malinconico, del sussidio straordinario di

disoccupazione di cui al decreto del Ministro del lavoro 31 agosto

1954, l'istante sollevò questione di legittimità costituzionale del

detto decreto ministeriale in relazione agli artt. 76 e 77 della

Costituzione.

Assumeva al riguardo la Malinconico che il Ministro, col decreto

impugnato, emesso ai sensi dell'art. 36 della legge 29 aprile 1949, n.

264, secondo cui "per determinate località e limitatamente a

particolari categorie professionali, può essere disposta, con decreto

del Ministro del lavoro, di concerto col Ministro del tesoro, la

concessione di sussidi straordinari di disoccupazione ai lavoratori che

si trovino involontariamente disoccupati per mancanza di lavoro" e

posseggano determinati requisiti, pure indicati nella detta

disposizione, aveva violato i limiti della delega legislativa che gli

era stata così attribuita. E ciò perché col provvedimento in esame

si era subordinata la possibilità di godere del sussidio concesso

(alle operaie tabacchine) alla circostanza che le stesse avessero

prestato la loro opera "almeno in due delle tre campagne 1951-52,

1952-53 e 1953-54". Così infatti, mentre veniva ad escludersi il

diritto al sussidio a favore di essa istante, che aveva prestato la

propria opera solo in una delle predette campagne, si poneva in essere

- a suo dire - una violazione della norma di delegazione, la quale non

conferiva al Ministro alcun potere di fissare particolari requisiti per

il godimento del sussidio, oltre quelli tassativamente previsti dal

citato art. 36 della legge n. 264 del 1949, e fra i quali non poteva

annoverarsi quello sopra indicato.

Il Tribunale, con ordinanza 14 novembre 1961, riteneva non

manifestamente infondata e rilevante la questione, nei termini

prospettati dall'attrice, e pertanto rimetteva alla Corte

costituzionale l'esame della legittimità del decreto ministeriale in

discorso che - secondo l'ordinanza - costituirebbe provvedimento avente

forza di legge in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione.

L'ordinanza, notificata 1'8 dicembre 1961 e comunicata ai

Presidenti dei due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 65 del 10 marzo 1962.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito l'I.N.P.S.,

rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Aureli, Mario

Pizzicannella, Guido Nardone e Pierino Pierini, i quali hanno

depositato le proprie deduzioni nella cancelleria il 28 marzo 1962.

2. - La difesa dell'I.N.P.S. contesta anzitutto che il decreto

impugnato possa ritenersi "atto avente forza di legge". Al riguardo

osserva, quanto alla forma, che si tratta di un provvedimento emanato

da un Ministro, mentre le norme con valore di legge sono emanate, ai

sensi dell'art. 87 della Costituzione, dal Presidente della Repubblica.

Quanto alla sostanza, rileva che, escluso evidentemente che possa

trattarsi di un decreto pronunciato per un caso straordinario di

necessità ed urgenza a norma dell'art. 77 della Costituzione,

egualmente devesi escludere che trattisi di atto di legislazione

delegata, giacché emesso nell'esercizio di una potestà strettamente

amministrativa, come quella attribuita dalla legge al Ministro di

determinare discrezionalmente i luoghi e le categorie cui la norma

generale enunciata dall'art. 36 della citata legge n. 264 del 1949, che

prevede la concessione del sussidio straordinario, deve in concreto

applicarsi per il conseguimento dei fini perseguiti dalla legge stessa.

Pertanto, mancherebbe, nella specie, l'oggetto del giudizio di

costituzionalità, cioè la norma avente forza di legge, e comunque

mancherebbe ogni interesse alla pronuncia relativa, trattandosi, in

ogni caso, o di norma venuta meno ex tunc, per non essere state

osservate le forme stabilite nell'ultimo comma dell'art. 77 della

Costituzione o, addirittura, di norma mai esistita, per non essere

stata emanata in relazione all'art. 76 della Costituzione.

Nel merito la difesa osserva che il requisito, di cui si lamenta

l'imposizione, altro non sarebbe che la traduzione, in termini di

prestazione d'opera, del precetto contenuto nel penultimo comma del

citato art. 36 della legge n. 264 del 1949, secondo cui, per ottenere

il sussidio, è necessario che l'originario versamento di cinque

contributi assicurativi aumenti di tanti contributi versati per quante

sono le settimane e i mesi di effettiva occupazione, fino a che non si

raggiunga la misura di contribuzione richiesta per l'indennità

ordinaria di disoccupazione.

L'avere richiesto il requisito della partecipazione alle campagne

di lavoro indicato nel decreto, avrebbe avuto appunto il significato di

precisare l'entità del requisito contributivo occorrente, dato che in

materia di assicurazione contro la disoccupazione è più esatto

riferirsi ai periodi di lavoro prestato, che non ai relativi

contributi, in quanto debbono considerarsi validi, in virtù del

principio dell'automatismo vigente in materia, tutti i contributi

"dovuti", e non già soltanto quelli di cui sia stato effettuato il

versamento.

Conclude, pertanto, la difesa dell'I.N.P.S. chiedendo dichiararsi

la manifesta infondatezza della questione proposta.

3. - Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

la quale ha depositato in cancelleria le proprie deduzioni il 31

dicembre 1961.

Anche l'Avvocatura preliminarmente eccepisce l'inammissibilità

della questione per motivi analoghi a quelli esposti dalla difesa

dell'I.N.P.S., rilevando in particolare che, ai sensi dell'art. 76

della Costituzione, non sarebbero configurabili deleghe legislative se

non al Governo inteso come complesso degli organi che lo compongono, e

non quindi ad un singolo Ministro, e che, comunque, la pretesa

disposizione di delega (art. 36 della citata legge n. 264 del 1949) si

limiterebbe ad attribuire al Ministro poteri di carattere

esclusivamente amministrativo.

Nel merito, l'Avvocatura osserva che mai potrebbe parlarsi di

violazione, da parte del Ministro, dei limiti segnati nel ripetuto art.

36, giacché i requisiti ivi indicati rappresenterebbero solo un minimo

di condizioni richieste per godere del sussidio, minimo che ben

potrebbe essere integrato dal Ministro con altre condizioni, tendenti

ad individuare la categoria dei lavoratori a cui attribuire il

beneficio, il che appunto rientrerebbe nei compiti espressamente dalla

legge assegnati al Ministro.

Conclude, pertanto, l'Avvocatura chiedendo dichiararsi la

inammissibilità della questione e, subordinatamente, respingersi la

stessa perché infondata. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione pregiudiziale di inammissibilità della questione

di legittimità costituzionale proposta a questa Corte, sollevata tanto

dalla difesa dell'I.N.P.S. quanto dall'Avvocatura generale dello Stato,

è da ritenere fondata.

2. - La legge 29 aprile 1949, n. 264, contenente provvedimenti in

materia di avviamento al lavoro e di assistenza ai lavoratori

involontariamente disoccupati, agli artt. da 30 a 44 reca una

disciplina organica dell'assistenza economica dei disoccupati, sia

richiamando le disposizioni dettate al riguardo dal R.D.L. 4 ottobre

1935, n. 1827, sia apportando alle disposizioni medesime alcune

modificazioni, fra cui, appunto, quelle riguardanti il sussidio

straordinario. Questo risponde all'esigenza, economica e sociale, di

estendere la tutela contro la disoccupazione anche alle categorie di

lavoratori che ne restavano escluse in base all'applicazione della

disciplina preesistente, a quei lavoratori cioè che, per non aver

maturato i requisiti richiesti, si trovavano a non aver diritto

all'indennità ordinaria di disoccupazione.

La legge, dopo aver posto il principio generale secondo cui (art.

36, primo comma) per determinate località e limitatamente a

particolari categorie professionali può essere disposta la concessione

di sussidi straordinari di disoccupazione, affida la determinazione

concreta delle località e delle categorie al Ministro del lavoro,

previo concerto col Ministro del tesoro. E dispone altresì che,

nell'ambito delle località e delle categorie professionali per le

quali è fatta la concessione, i singoli lavoratori disoccupati saranno

ammessi a godere della concessione stessa in concorso di particolari

condizioni, espressamente indicate (art. 36, nn. 1 a 5), e consistenti

in un minimo di contributi effettivamente versati ed altri requisiti

personali e familiari particolareggiatamente elencati.

Inoltre, nell'attribuire al Ministro del lavoro la menzionata

facoltà, stabilisce (art. 36, ultimo comma) che la concessione del

sussidio straordinario "è disposta avuto riguardo alle condizioni di

lavoro e delle industrie locali ed ai lavori pubblici da eseguire".

A completamento della disciplina così disposta, la legge fissa la

misura del sussidio e la sua durata massima, nonché le modalità della

relativa corresponsione (art. 39), e i casi in cui questa deve cessare

(art. 41), prevedendo altresì la completa disciplina finanziaria

dell'onere e le sanzioni, penali e amministrative, per le indebite

percezioni (artt. 42-44).

3. - Ciò posto, è da escludere che al decreto emanato dal

Ministro, in esplicazione del suo compito, come innanzi si è

accennato, possa comunque attribuirsi quella "forza di legge", cui si

riferisce l'art. 134 della Costituzione, quando indica gli atti

sottoposti all'esame di questa Corte nei giudizi di legittimità

costituzionale.

A tale conclusione si perviene per considerazioni che attengono

tanto alla forma dell'atto che al suo contenuto.

Quanto alla forma, sia che si faccia riferimento all'art. 76 che

all'art. 77 della Costituzione - articoli che sono tutti e due

richiamati nell'ordinanza di rinvio del Tribunale di Lecce - è da

notare che tanto i decreti-legge che i decreti legislativi delegati

sono adottati non da un singolo Ministro - sia pure di concerto con

altro Ministro - ma dal Governo (articoli citati), previa deliberazione

collegiale del Consiglio dei Ministri (art. 95), e quindi dal Governo

nella sua concreta accezione di organo unitario; e sono emanati, quali

decreti aventi valore di legge, non dal singolo Ministro competente per

materia, ma dal Presidente della Repubblica (art. 87). Inoltre i

decreti-legge, in particolare, debbono essere convertiti in legge,

secondo le forme e i termini stabiliti dall'art. 77.

Quanto al suo contenuto, è da escludere che il decreto impugnato

abbia in sé quel contenuto innovativo del preesistente ordinamento

legislativo che è caratteristico della legge o dell'atto avente,

comunque, forza di legge. Il legislatore, infatti, come innanzi si è

accennato, prevede esso, nella legge del 1949, la serie di ipotesi,

astratte e generali, organicamente collegate, che danno luogo alla

concessione del sussidio straordinario di disoccupazione, ponendo così

in essere una compiuta ed esauriente disciplina della materia: al

Ministro, in sostanza, resta solo affidata la materiale attuazione del

precetto legislativo, che si estrinseca nella scelta delle località e

delle categorie di lavoratori cui applicare il beneficio previsto dalla

legge.