Sentenza n. 61/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi del Presidente della

Regione Toscana, notificati il 20 aprile 1977 e il 5 aprile 1978,

depositati in cancelleria il 2 maggio 1977 e il 26 aprile 1978 ed

iscritti ai nn. 9 del registro 1977 e 14 del registro 1978, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dei decreti del Ministro per

il tesoro, di concerto con il Ministro per le finanze, in data 20

novembre 1976 e 11 ottobre 1977, rispettivamente concernenti la

ripartizione per gli anni 1977 e 1978 del fondo comune fra le Regioni

a statuto ordinario.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 1979 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorsi rispettivamente notificati il 20 aprile 1977 ed il 5

aprile 1978, la Regione Toscana ha proposto due consecutivi conflitti

di attribuzione, impugnando i decreti 20 novembre 1976 (pubbl. in G.U.

23 febbraio 1977, n. 50) ed 11 ottobre 1977 (pubbl. in G.U. 7 febbraio

1978, n. 37): mediante i quali il Ministro per il tesoro, di concerto

con il Ministro per le finanze, ha ripartito fra le Regioni a statuto

ordinario - quanto agli anni 1977 e 1978 - il fondo comune di cui agli

artt. 8 della legge n. 281 del 1970 ed 1 della legge n. 356 del 1976.

In effetti, il Ministro competente ha interpretato l'art. 1 della

legge n. 356 del 1976 nel senso che la cifra-base, cui applicare la

percentuale di incremento annuo del complesso delle entrate tributarie

dello Stato, debba essere di norma costituita - per tutto il

quinquennio 1977-1981 - dalla somma che lo stesso Parlamento ha fissato

per l'esercizio finanziario 1976 nella cifra di L. 767.495.200.000:

con la conseguenza che il fondo comune sarebbe sempre rappresentato

dalla risultante di quella cifra-base più la predetta percentuale di

incremento, salva soltanto l'ipotesi - prevista dall'art. 1, quarto

comma - che l'entità del fondo si dimostri più elevata, qualora

calcolata secondo i criteri già stabiliti dall'art. 8 della legge n.

281 del 1970. Constatato perciò che il calcolo del primo tipo

determinava una cifra più alta di quella derivante dal calcolo del

secondo tipo (1.069 miliardi in luogo di 812, per il 1977; 1.413

miliardi in luogo di 977, per il 1978) il Ministro ha senz'altro

stabilito nella prima cifra la consistenza del fondo da ripartire fra

le Regioni a statuto ordinario.

Così facendo, però, il Ministro avrebbe operato in un modo

illegittimo, menomando l'autonomia finanziaria che l'art. 119 Cost.

garantisce alle Regioni, nelle forme e nei modi stabiliti dalle

apposite leggi dello Stato: dal momento che l'art. 1 della legge n. 356

del 1976 dovrebbe applicarsi - secondo la Regione Toscana - nel senso

di maggiorare della predetta percentuale di incremento il fondo comune

calcolato secondo i criteri originari, anziché la cifra-base di 767

miliardi, già fissata per il 1976. Per meglio dire, la ricorrente

afferma che quella cifra-base dovrebbe tenersi presente, negli anni

successivi al 1976, solo nell'ipotesi che l'entità del fondo comune

risulti inferiore a 767 miliardi, per effetto di un decremento dei

relativi introiti tributari. In ogni altro caso, viceversa, è al fondo

stesso che bisognerebbe avere riguardo; sicché per il 1977 la

cifra-base da maggiorare dovrebbe essere di 812 e non di 767 miliardi,

per il 1978 di 977 miliardi, e via discorrendo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, per contro,

l'infondatezza della questione sulla quale si regge la tesi della

ricorrente. In particolar modo, quella lettura priverebbe di

significato l'art. 1, quarto comma, della legge n. 356 del 1976 ("La

consistenza del fondo resta determinata ai sensi del citato art. 8

qualora risulti superiore a quella calcolata ai sensi del comma

precedente"): in quanto all'art. 8 della legge n. 281 del 1970 si

dovrebbe far ricorso - in base a questo comma - nella sola ipotesi di

un incremento del gettito delle imposte di fabbricazione e sul consumo

(già costituenti il fondo comune) ben superiore al complessivo

aumento delle entrate tributarie dello Stato; mentre in ogni altro caso

la cifra- base rimarrebbe fissata in L. 767 miliardi. In linea più

generale, poi, da parte statale si osserva che la ratio dell'art. 1

della legge n. 356 del 1976 consisterebbe nel correlare l'ammontare del

fondo comune alla maggiorazione delle entrate tributarie dello Stato;

non già nel conferire al fondo stesso un ritmo di incremento alquanto

più elevato, come invece si verificherebbe - di fatto - se venisse

accolta l'interpretazione regionale.

In una successiva memoria la Regione Toscana ha per altro

sviluppato i propri assunti: notando in primo luogo che, secondo i

lavori preparatori della nuova legge finanziaria, il fondo comune - e

non la cifra-base di 767 miliardi - doveva venire integrato

proporzionalmente all'incremento del gettito tributario dello Stato; e

sottolineando, in secondo luogo, che solo a questo modo s'intenderebbe

la proposizione iniziale dell'art. 1 della legge stessa, per cui

l'ammontare del fondo istituito dall'art. 8 della prima legge

finanziaria "è commisurato, oltre al gettito annuale delle quote dei

tributi erariali ivi indicati, a una quota del complesso delle entrate

tributarie dello Stato". Quello previsto dall'art. 1, primo comma,

sarebbe dunque il flusso normale del finanziamento delle Regioni a

statuto ordinario. Per converso, terzo e quarto comma, riguarderebbero

- alternativamente - due ipotesi di carattere eccezionale: il terzo

comma, disponendo che la cifra-base da maggiorare sia sempre quella di

767 miliardi (già determinata per il 1976) qualora la consistenza del

fondo comune originariamente inteso scenda al di sotto del livello

stesso; il quarto comma, prevedendo invece che il fondo comune non

debba venire maggiorato affatto, qualora l'entità di esso superi la

cifra-base di 767 miliardi, accresciuta della predetta percentuale di

incremento complessivo delle entrate tributarie dello Stato.

Nella pubblica udienza, entrambe le parti hanno ribadito le

rispettive argomentazioni. Considerato in diritto :

1. - Data l'identità del tema di cui si controverte in ambedue le

ipotesi, fatta soltanto eccezione per i diversi anni di riferimento, i

giudizi sui conflitti sollevati dalla Regione Toscana vanno riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - Assumendo che sarebbe erronea l'interpretazione dell'art. 1

della legge n. 356 del 1976, sulla quale si fondano entrambi i decreti

ministeriali impugnati, e che gli atti stessi risulterebbero dunque

illegittimi, la Toscana rivendica - in sede di ripartizione del fondo

comune fra le Regioni a statuto ordinario - somme maggiori di quelle

che le sono state attribuite dal Ministro competente, quanto agli

esercizi finanziari 1977 e 1978.

Pretese del genere non possono, però, venir fatte rientrare

nell'ambito di quei conflitti fra Regioni e Stato la cui risoluzione

spetta a questa Corte. A dimostrazione dell'inammissibilità dei

ricorsi regionali, valgono infatti le stesse considerazioni che la

Corte ha già svolto, nella sentenza n. 111 del 1976. In quella

decisione si riconosce esplicitamente che "nella esperienza

attuativa... la nozione di conflitto di attribuzione si è estesa anche

ad ipotesi in cui non tanto veniva contestata l'appartenenza del

potere concretamente esercitato, quanto l'esercizio di tale potere,

idoneo a determinare una lesione della sfera di attribuzione del

soggetto ricorrente". Ma anche in quest'ultimo senso - ha precisato la

Corte - "oggetto della decisione è stato pur sempre l'accertamento

della spettanza di una competenza, con l'eventuale conseguente

annullamento dell'atto adottato dal soggetto... riconosciuto

responsabile di invasione o di menomazione della sfera di competenza

propria dell'altro".

Ora, ciò che accomuna la controversia in esame a quella cui si

riferiva la sentenza n. 111 del 1976 consiste appunto nella

circostanza che, in entrambe le ipotesi, non si trattava e non si

tratta di alcuna lesione delle competenze regionali, per sé

considerate. Nel primo dei due casi, oggetto dei ricorsi delle Regioni

interessate era invece "una effettiva e diretta vindicatio rerum",

concernente l'appartenenza di determinati complessi di beni forestali;

nel caso attualmente in questione, del pari, la Corte è chiamata a

giudicare della fondatezza di pretese regionali aventi un contenuto

puramente patrimoniale.

Non si vuole porre in dubbio, a questa stregua, che l'autonomia

finanziaria delle Regioni di diritto comune sia costituzionalmente

garantita, con particolare riferimento ai "tributi propri" ed alle

"quote di tributi erariali" che devono esser loro attribuiti per

l'adempimento delle "funzioni normali" spettanti alle Regioni stesse;

cosicché le illegittime applicazioni dei criteri stabiliti dalle

relative leggi finanziarie dello Stato possono tradursi in una

indiretta violazione dell'art. 119, secondo comma, Cost. E- certo,

però, che i ricorsi della Regione Toscana non hanno di mira - né

direttamente né indirettamente - lesioni o menomazioni di specifiche

attribuzioni regionali; ma tendono unicamente a contestare l'uso che il

Ministro competente ha fatto quanto ad un'attribuzione propria dello

Stato, come quella consistente nel ripartire il cosiddetto fondo

comune, sulla base di norme legislative statali che non conferiscono

alle Amministrazioni regionali nessuna funzione costituzionalmente

tutelata, neppure nel senso di farle concorrere al procedimento

formativo dei decreti ministeriali impugnati.

Ne segue, pertanto, che il proposto conflitto fra Regione e Stato

non rappresenta l'idoneo strumento di tutela giurisdizionale delle

richieste avanzate dalla ricorrente.