Sentenza n. 61/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 7 agosto 1992, depositato in Cancelleria il 13 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero

della sanità, D.G. Servizi Igiene Pubblica, div. VI, prot.

406/AG.2.6/734 del 24 giugno 1992 concernente "Applicazione normativa

sulla utilizzazione e commercio acque minerali naturali", nella parte

in cui si ritiene non più operante l'art. 48 della legge regionale

44/1980, relativa all'approvazione regionale delle etichette, a

seguito dell'entrata in vigore del d. lgs. 105/92 attuativo della

Direttiva 80/777/CEE in materia di utilizzazione e

commercializzazione delle acque minerali ed iscritto al n. 30 del

registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 5 agosto 1992 la Regione Lombardia ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione alla nota del Ministero della Sanità, Dir.gen. Servizi

igiene pubblica, Div. VI, n. 406/AG.2.6/734 del 24 giugno 1992, nella

parte in cui asserisce che, in conseguenza del d.lgs. 25 gennaio

1992, n. 105 - che ha dato attuazione alla Direttiva CEE 15 luglio

1980, n. 777, relativa alla utilizzazione e alla commercializzazione

delle acque minerali naturali, in adempimento della delega conferita

al Governo dalla legge 19 dicembre 1990, n. 428 - deve intendersi non

più operante l'art. 48 della legge regionale 29 aprile 1980, n. 44;

Tale disposizione stabilisce che "le etichette delle acque

minerali saranno approvate dalla giunta regionale ai sensi degli

artt. 10 e 12 del r.d. 28 settembre 1919, n. 1924, dell'art. 40 del

d.m. 20 gennaio 1927 e del d.m. 26 giugno 1977, n. 1643". Secondo la

nota ministeriale impugnata, la caducazione di tutta la normativa

statale previgente, per effetto della nuova disciplina, ha coinvolto

anche le norme regionali ad essa collegate. Pertanto i titolari di

autorizzazione all'utilizzazione di sorgenti di acque minerali non

sono più soggetti alla preventiva approvazione regionale delle

etichette, ma soltanto all'obbligo di preventiva comunicazione ai

competenti organi regionali degli aggiornamenti delle analisi

prescritti dall'art. 11, comma 6, del decreto n. 105 del 1992;

Ad avviso della ricorrente, questa interpretazione contrasta con

gli artt. 117 e 118 della Costituzione, con l'art. 61 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, con l'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n.

62 oltre che con precedenti manifestazioni della medesima autorità

ministeriale, in particolare con la nota del 28 aprile 1992, prot. n.

406/AG.2.6/320, che lasciava impregiudicato il potere regionale di

autorizzazione delle etichette. Essa non è giustificata dalla

lettera del d.lgs. n. 105 del 1992 ed è incongrua sul piano logico-sistematico, atteso che i controlli previsti dall'art. 61 del d.P.R.

n. 616 del 1977 non sono finalizzati soltanto a esigenze stricto

sensu igienico-sanitarie, per le quali la semplice comunicazione dei

risultati delle analisi aggiornate potrebbe forse essere sufficiente,

ma anche alla tutela della denominazione dell'acqua minerale naturale

e del nome della località di utilizzazione, cioè di un interesse di

rilevanza tipicamente locale. Né varrebbe invocare il principio di

eguaglianza, dato che l'autonomia regionale, costituzionalmente

garantita, implica per se stessa differenze di trattamento normativo

da regione a regione per la necessità di adattare la disciplina alle

varie esigenze locali;

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o, in subordine,

l'infondatezza del ricorso;

Il sollevato conflitto sarebbe inammissibile anzitutto perché

tardivo, dato che già la nota ministeriale del 28 aprile 1992, non

impugnata, aveva interpretato il d.lgs. n. 105 come nuova disciplina

caducatrice dell'autorizzazione preventiva delle etichette prevista

dalla normativa precedente; in secondo luogo e soprattutto perché

tra Stato e Regione Lombardia non esiste alcun conflitto di

attribuzione, bensì un conflitto di interpretazioni del ripetuto

decreto, per risolvere il quale lo strumento prescelto dalla Regione

non è appropriato;

Nel merito il ricorso è, secondo l'Avvocatura, palesemente

infondato. L'adeguamento della legislazione nazionale alle direttive

comunitarie ha comportato il mutamento di taluno dei "principi" posti

dalla legislazione previgente, e in particolare l'eliminazione del

requisito di autorizzazione preventiva delle etichette, e

conseguentemente si è verificata l'incompatibilità dell'art. 48

della legge regionale n. 44 del 1980 con la nuova cornice della

sopravvenuta legislazione statale;

La ricorrente ha replicato osservando che la direttiva comunitaria

non ha determinato la totale abrogazione dell'art. 61 del d.P.R. n.

616 del 1977, il quale costituisce tuttora una norma integrativa del

parametro dell'art. 117 della Costituzione, e che la questione

interpretativa sollevata col conflitto di attribuzione è strumentale

a un petitum consistente nella declaratoria di spettanza alla Regione

della competenza autorizzativa delle etichette, arbitrariamente

negata dalla nota impugnata in diretta e immediata violazione della

Costituzione. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzioni

in relazione alla nota del Ministero della Sanità, Direzione

generale Servizi igiene pubblica, Div. VI, n. 406/AG. 2.6/734 del 24

giugno 1992, nella parte in cui afferma che, in conseguenza del

d.lgs. 25 gennaio 1992, n. 105, deve intendersi non più operante

l'art. 48 della legge regionale 29 aprile 1980, n. 44, il quale

assoggetta i titolari di autorizzazione all'utilizzazione di una

sorgente di acqua minerale naturale alla preventiva approvazione

delle etichette da parte della giunta regionale "ai sensi degli artt.

10 e 12 del r.d. 28 settembre 1919, n. 1924, dell'art. 40 del d.m. 20

gennaio 1927 e del d.m. 26 giugno 1977, n. 1643";

2. - Il citato decreto legislativo n. 105, emanato in base alla

prima "legge comunitaria" del 1990, ha dato attuazione alla direttiva

n. 80/777/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1980, in materia di

ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri

sull'utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali

naturali. Caratteristica di questa direttiva, come di quella in

materia di prodotti alimentari, è la separazione della disciplina

relativa all'etichettatura da quella precipuamente ordinata a

finalità di tutela sanitaria. La prima "viene essenzialmente

riguardata con riferimento alla materia del commercio e della

connessa protezione del consumatore, tendendo ad assicurare il

massimo di trasparenza nella vendita dei prodotti" (cfr. sent. n. 401

del 1992). In questo senso il sesto "considerando" della direttiva n.

777 del 1980 richiama le norme generali della direttiva n. 79/112/CEE

del Consiglio, del 18 dicembre 1978, la quale afferma il principio

che "qualsiasi regolamentazione relativa all'etichettatura dei

prodotti alimentari deve essere fondata anzitutto sulla necessità di

informare e tutelare i consumatori";

In conformità della direttiva nel d.lgs. n. 105 del 1992 non è

più prevista la preventiva approvazione dell'etichetta, che nel regime precedente era un elemento dell'atto di autorizzazione a mettere

in vendita un'acqua minerale naturale (art. 5, quarto comma, punto

7°, del r.d. n. 1924 del 1919). L'innovazione era stata sottolineata

dalla circolare ministeriale n. 320 del 28 aprile 1992, ma la Regione

Lombardia ha ritenuto che non ne fosse inciso il suo potere di

approvazione delle etichette sancito dall'art. 48 della legge

regionale n. 44 del 1980. Tale interpretazione è stata contestata

dal Ministero della Sanità con la nota impugnata dalla Regione;

3. - Il ricorso è inammissibile perché tardivo;

La nota impugnata conferma, in termini più elaborati, una

interpretazione del d.lgs. n. 105 del 1992 già chiaramente enunciata

nella precedente circolare ministeriale appena citata, che la Regione

Lombardia non ha tempestivamente provveduto a impugnare. Nell'ottavo

capoverso, punto 1), della circolare - "le nuove norme non prevedono

più la preventiva autorizzazione delle etichette; peraltro, in

occasione dell'aggiornamento delle analisi, è fatto obbligo alle

ditte di trasmettere preventivamente ai competenti organi regionali

le analisi stesse" - il riferimento della funzione autorizzativa, che

si assume decaduta, "ai competenti organi regionali", se non è

sintattico, emerge sicuramente sia dall'analisi logica del periodo,

sia dall'interpretazione logico-sistematicadella proposizione

normativa in esso contenuta: dalla prima, perché la congiunzione

"peraltro" introduce la menzione di un correttivo dell'abolizione

della funzione previsto dall'art. 11, comma 6, del decreto con

riguardo "ai competenti organi regionali'; dalla seconda, perché si

tratta di una funzione trasferita alle regioni in virtù dell'art. 61

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e quindi, alla data della

circolare, non più spettante allo Stato;

Alla stregua dell'interpretazione di cui si controverte la nuova

disciplina statale dell'utilizzazione e della commercializzazione

delle acque minerali naturali non spiega un effetto abrogante

immediato sulla legislazione regionale, ma ha un'efficacia indiretta,

in quanto la soppressione di funzioni previste dalla precedente

normativa (abrogata) priva di contenuto le norme regionali che si

limitavano ad esplicitare l'avvenuto trasferimento di tali funzioni

alla regione. Tale è l'art. 48 della legge n. 44 del 1980 della

Regione Lombardia, che prevede il potere regionale di autorizzazione

delle etichette derivandolo esplicitamente dalle originarie fonti

normative statali;

Resta impregiudicata la questione se la detta funzione possa

essere ripristinata ex novo da un autonomo intervento della

legislazione regionale. Contrariamente a quanto sostiene la

ricorrente, la questione non è toccata dall'atto impugnato. Altro è

dire - come fa la nota ministeriale, cadendo in un fuor d'opera - che

la conservazione nella sola Lombardia dell'approvazione regionale

delle etichette offenderebbe il principio di eguaglianza dei

cittadini, creando una disparità di trattamento tra gli operatori

del settore, e altro è sostenere - ciò che la circolare non fa -

cha una legge regionale autonomamente ricostitutiva di questo

requisito sarebbe preclusa dall'art. 117 della Costituzione perché

violerebbe un principio fondamentale della legislazione dello Stato.