Sentenza n. 61/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, secondo

comma, della legge della Regione Piemonte riapprovata il 6 luglio

1993 dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Ricerca, uso e

tutela delle acque sotterranee" promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 26 luglio 1993, depositato

in cancelleria il 5 agosto successivo ed iscritto al n. 32 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 luglio 1993, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 13, secondo comma, della legge della Regione

Piemonte riapprovata dal Consiglio regionale il 6 luglio 1993,

(Ricerca, uso e tutela delle acque sotterranee), per violazione degli

artt. 5, 114, 117 e 128 della Costituzione, nonché delle norme

interposte contenute nell'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

negli artt. 3, 5, 12, 14, 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183

e nella legge 8 giugno 1990, n. 142.

Secondo il ricorso, la norma impugnata porrebbe in essere una

illegittima compressione dell'autonomia comunale, là dove

attribuisce alla Giunta regionale il potere di stabilire, ai fini

della protezione delle aree da riservare alle esigenze idropotabili,

in relazione a quanto previsto dagli artt. 7 e 9 del d.P.R. 236 del

1988, vincoli e limitazioni d'uso del territorio che "costituiscono

ad ogni effetto variante agli strumenti urbanistici locali".

Tutte le "destinazioni" del territorio previste da tali strumenti

sarebbero infatti modificabili dalla Giunta regionale sentiti gli

enti locali, ma senza il concorso nel procedimento di deliberazioni

(ad esempio di "adozione") dei Consigli comunali interessati (art. 32

secondo comma, lettera b della legge n. 142 del 1990). A questo

proposito, si rammenta che la Corte costituzionale ha ravvisato una

"compressione illegittima dell'autonomia comunale", ogni qualvolta

poteri decisionali, attribuiti agli organi comunali da leggi statali

recanti principi, sono "trasformati in semplici poteri consultivi e

di proposta", mentre la Regione "assume in proprio una competenza di

natura provvedimentale" (sentenza n. 157 del 1990), anche perché

dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990 "non può trarsi

l'attribuzione alla Regione del potere di disporre del contenuto e

dell'estensione delle funzioni dei Comuni, per di più senza tenere

conto del modo in cui esse si atteggiano nella legislazione statale

già vigente" (sentenza n. 212 del 1991).

In secondo luogo - osserva sempre il ricorrente - l'utilizzazione

delle acque per esigenze idropotabili si inquadra nel più vasto

ambito delle attività per la difesa del suolo, disciplinate dalla

legge n. 183 del 1989. In particolare, poiché il bacino del fiume Po

è qualificato "di rilievo nazionale", il potere attribuito dalla

norma impugnata alla Giunta di una delle più Regioni interessate non

appare compatibile con "l'ordinamento coordinato delle molteplici

funzioni finalizzate alla difesa del suolo e riferite non soltanto al

territorio (art. 17, primo comma, della legge n. 183 del 1989)".

2. - La Regione Piemonte si è costituita nel giudizio, chiedendo

il rigetto del ricorso.

Riguardo alla prima censura, la resistente rileva: a) che il

potere della Regione di individuare caso per caso le aree di

salvaguardia, con effetti, ove necessario, anche sugli strumenti

urbanistici vigenti, discende direttamente dalle disposizioni del

d.P.R. n. 236 del 1988, norma speciale che attribuisce alla Regione

una funzione propria, in nome dell'interesse alla tutela della salute

pubblica e al miglioramento delle condizioni di vita; b) che il

superamento degli strumenti urbanistici, disposto dall'art. 13,

secondo comma della legge regionale, giustificato dalla prevalenza

dell'interesse tutelato rispetto a quello proprio della materia

urbanistica, non comporta lesione dell'autonomia comunale che risulta

già compressa per espressa volontà del legislatore statale; c) che

la giurisprudenza costituzionale invocata nel gravame (sentenze n.

157 del 1990 e n. 212 del 1991) non risulta pertinente al caso in

esame, riferendosi alla diversa fattispecie di un procedimento

speciale in deroga alla ordinaria disciplina urbanistica, mentre qui

si tratta di una competenza afferente ad un interesse diverso

(ambientale e sanitario), sovraordinato al potere comunale di assetto

del territorio; d) che la stessa Corte costituzionale, con sentenza

n. 499 del 1988, si è pronunciata a favore di una legge regionale

che imponeva ai Comuni di adottare varianti ai propri piani

regolatori, ai fini di salvaguardia delle risorse estrattive.

Quanto alla seconda censura, relativa alla compatibilità fra i

poteri attribuiti alla Giunta regionale e le previsioni della legge

n. 183 del 1989, recante norme per il riassetto organizzativo e

funzionale della difesa del suolo, la Regione Piemonte deduce: a) che

i poteri dell'Autorità di bacino si limitano all'adozione del piano

di cui agli artt. 17 e 18 della legge, ma non incidono sul riparto

delle competenze previsto dalle vigenti disposizioni; b) che le

disposizioni del piano hanno carattere immediatamente vincolante per

le amministrazioni e gli enti pubblici, solo se dichiarate di tale

efficacia dal piano stesso; c) che, d'altra parte, il piano di bacino

del fiume Po non è stato ancora adottato, sicché non si possono

ritenere paralizzate, nel frattempo, le funzioni assegnate alle

Regioni dalla normativa vigente. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 13,

secondo comma, della legge della Regione Piemonte riapprovata il 6

luglio 1993, nella parte in cui dispone che, ai fini della protezione

delle aree da riservare al soddisfacimento delle esigenze

idropotabili, "la Giunta definisce, sentiti gli enti locali

territorialmente competenti, i vincoli e le limitazioni d'uso del

territorio, a norma dell'art. 7 del d.P.R. n. 236 del 1988",

precisando che "tali vincoli e limitazioni costituiscono ad ogni

effetto variante agli strumenti urbanistici locali".

2. - Prima di passare al merito dell'impugnativa, conviene

accennare brevemente al quadro normativo nel quale si colloca la

disposizione denunciata, tenendo conto del rinvio da essa fatto al

d.P.R. n. 236 del 1988. Quest'ultimo provvedimento, nel dare

attuazione alla Direttiva C.E.E. n. 80/778, concernente la qualità

delle acque destinate al consumo umano, ha previsto aree di

salvaguardia delle risorse idriche, suddistinte in zone di tutela

assoluta, zone di rispetto e zone di protezione (art. 4),

specificando, nel contempo, che, in queste ultime zone, possono

essere adottate misure relative alla destinazione del territorio

interessato, limitazioni per gli insediamenti, civili, produttivi,

turistici, agroforestali e zootecnici (art. 7). Ai sensi del

successivo art. 9, spetta alla Regione l'individuazione delle aree di

salvaguardia e la disciplina delle attività e destinazioni

ammissibili, fatte salve le previsioni di cui agli artt. 4, 5, 6, e 7

dello stesso d.P.R. n. 236.

Dal canto suo, la Regione Piemonte, con la legge della quale fa

parte la norma impugnata, ha inteso, come risulta dall'art. 1,

disciplinare e coordinare "l'organizzazione e l'esecuzione delle

funzioni avute in delega dallo Stato, a norma dell'art. 90 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, riguardanti la ricerca, l'estrazione e

l'utilizzazione delle acque sotterranee, escluse le acque termali,

minerali e radioattive o comunque regolate da leggi speciali".

Nell'ambito dell'articolata disciplina recata dalla legge in

questione si colloca l'art. 13 che, regolando, per l'appunto,

l'esercizio delle competenze affidate dall'art. 9 del d.P.R. n. 236,

abilita la Giunta regionale a definire i vincoli e le limitazioni

d'uso del territorio, a norma dell'art. 7 del menzionato decreto, sia

pure sentiti gli enti locali, ma stabilendo che "tali vincoli e

limitazioni costituiscono ad ogni effetto variante agli strumenti

urbanistici locali".

3. - Avverso quest'ultima disposizione si rivolgono le doglianze

del Presidente del Consiglio, che - lamentando la violazione degli

artt. 5, 114, 117 e 128 della Costituzione, e delle norme interposte

contenute nell'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, negli artt.

3, 5, 12, 14, 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183 e nella

legge 8 giugno 1990, n. 142 - prospetta, fondamentalmente, due motivi

di censura, attinenti: a) l'uno, alla lesione delle competenze degli

enti locali in materia urbanistica, a causa del mutamento delle

destinazioni del territorio così come già previste dagli strumenti

urbanistici, senza il concorso nel procedimento di deliberazioni dei

Consigli comunali interessati; b) l'altro, alla non compatibilità

del separato potere a valenza territoriale ed urbanistica, attribuito

dalla norma impugnata alla Giunta regionale, con le norme sulla

difesa del suolo di cui alla già citata legge n. 183 del 1989.

4. - Il primo motivo di ricorso è fondato.

Come la Corte ha già avuto occasione di affermare, l'ordine delle

competenze fra Regioni e Comuni in materia urbanistica è quello da

tempo delineato dalla legislazione statale in materia. Tale ordine,

fatto salvo dall'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non è

suscettibile di modifica da parte della legge regionale, senza che ne

risulti leso l'art. 128 della Costituzione, che, nel predetto art. 2,

riceve attuazione per quanto si riferisce alla salvaguardia delle

funzioni già spettanti ai Comuni in base alla precedente

legislazione (sentenza n. 157 del 1990).

La norma impugnata - nell'attribuire all'atto con il quale la

Giunta regionale individua le zone di protezione delle risorse

idriche, l'effetto di incidere immediatamente sugli strumenti

urbanistici dell'ente locale, senza necessità di ulteriori,

autonomi, interventi deliberativi dell'organo comunale - comporta la

sottrazione al Consiglio comunale delle competenze ad esso spettanti

nella specifica materia delle varianti (art. 10, ultimo comma e art.

16, ultimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150), estendendo,

nel contempo, l'ambito delle attribuzioni di carattere più generale

che, in detta materia, risultano spettare alla Regione, in base agli

artt. 80 e segg. del già citato d.P.R. n. 616 del 1977. Obietta la

difesa della resistente che il richiamo fatto dal ricorso alle

precedenti pronunzie di questa Corte non sarebbe pertinente, in

quanto queste si riferirebbero a casi di procedimenti speciali

circoscritti nell'ambito della materia urbanistica, mentre qui la

Giunta regionale agirebbe per la tutela di interessi d'altro tipo,

che si collocano in un livello superiore rispetto a quello comunale.

Senonché, la circostanza che la Giunta, nello stabilire i vincoli e

le limitazioni di cui all'art. 7 del d.P.R. n. 236 del 1988, agisca

in via primaria per la tutela di interessi diversi da quello

urbanistico non sembra al Collegio argomento decisivo per legittimare

la configurazione di poteri provvedimentali, quali quelli previsti

nella norma denunciata, le cui modalità di esercizio abbiano,

comunque, l'effetto di comprimere le competenze costituzionalmente

spettanti all'ente locale, sia pure nella differente materia dell'uso

del territorio.

Può soggiungersi che la lesione delle competenze affidate al

Comune, mediante il declassamento del suo potere deliberativo a mera

competenza consultiva, appare ancor più grave, ove si consideri che

la Regione opera nei limiti di una materia ad essa delegata, quale è

da considerare quella dell'art. 9 del d.P.R. n. 236 del 1988.

5. - La Regione Piemonte, nel resistere al ricorso, deduce,

ulteriormente, che in realtà le competenze dell'ente locale

risulterebbero già compresse dalla legge statale, e cioè dal d.P.R.

n. 236 del 1988, nell'autorizzare la Regione ad apporre vincoli e

limiti attinenti al perseguimento di un interesse ambientale e

sanitario da ritenere, comunque, sovraordinato al potere comunale di

assetto del territorio.

La Corte ritiene, invece, che l'art. 9 del d.P.R. n. 236 del 1988,

nell'affidare alla Regione la determinazione di detti vincoli, lasci

alla discrezionalità del legislatore regionale l'individuazione dei

modelli procedimentali nell'ambito dei quali convogliare i vari

interessi e le varie competenze che vengono in rilievo.

Come si è già avuto occasione di affermare, proprio in una delle

sentenze richiamate dalla Regione resistente, la convergenza sul

territorio di rilevanti e diversificati interessi, affidati a

specifiche competenze, mentre giustifica l'ampliarsi dell'istanza

partecipativa o di intesa o di locale subordinazione o più

semplicemente di coordinamento, esige che venga assicurato

"l'armonico confluire" degli interessi stessi (sentenza 21 aprile

1988, n. 499). Resta perciò ferma, a garanzia del principio

autonomistico previsto dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, la

necessità che il procedimento che incide sull'approvazione ovvero

sulla modifica degli strumenti urbanistici si articoli in maniera

tale da assicurare la sostanziale partecipazione, allo stesso, degli

enti il cui assetto territoriale è determinato proprio dagli

strumenti in questione (sentenza 26 ottobre 1988, n. 1010).

Quanto, poi, al modo in cui gli interessi concorrenti nella

specifica materia siano da armonizzare, non è questo problema che

sia venuto a riguardare la sola Regione Piemonte, come è dato

desumere dalla legislazione regionale esistente in materia, che offre

una casistica nella quale si rinvengono diversificate soluzioni, non

esclusa quella di una fase di adozione della variante demandata al

Consiglio comunale, accompagnata, per il caso di inottemperanza entro

un certo termine, dall'esercizio di poteri sostitutivi da parte della

Regione. Va da sé, comunque, che non spetta alla Corte fornire

indicazioni, in quanto la ricerca dei modi attraverso i quali il

coinvolgimento dei diversi interessi può essere realizzato non può

che rimettersi alla discrezionalità del legislatore regionale, nei

limiti, ovviamente, del principio di ragionevolezza.

6. - A seguito dell'accoglimento del ricorso per le considerazioni

sopra svolte, è da ritenere assorbito l'altro motivo di gravame,

attinente, secondo il ricorrente, alla illegittima configurazione di

un separato potere a valenza territoriale, che non terrebbe conto

delle molteplici funzioni finalizzate alla difesa del suolo, giusta

le previsioni dell'art. 17, primo comma, della legge n. 183 del 1989.