Sentenza n. 61/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 del regio

decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle

professioni di avvocato e procuratore), convertito, con

modificazioni, nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, e dell'art. 82,

terzo comma, del codice di procedura civile, promosso con ordinanza

emessa il 28 ottobre 1994 dal Pretore di Monza nel procedimento

civile vertente tra SO.DI.P. S.p.a. e Studios S.r.l., iscritta al n.

56 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'8 novembre 1995 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione ad atti esecutivi, il

Pretore di Monza, fissata l'udienza di comparizione, rilevava che la

creditrice procedente, Studios S.r.l., si era costituita mediante

deposito di comparsa, nella quale si indicavano come difensori

l'avvocato Catanese, del Foro di Firenze, e l'avvocato Moschettini

del Foro di Milano. La costituzione in giudizio era stata effettuata

da un avvocato del Foro di Firenze, in sostituzione dell'avvocato

Catanese.

Dall'atto di costituzione risultava che il legale rappresentante

della Studios S.r.l. aveva rilasciato la procura ad entrambi gli

avvocati, Catanese e Moschettini, che la domiciliazione era presso il

secondo di essi (l'avvocato Moschettini di Milano) e che la

sottoscrizione era stata effettuata solo dal primo (l'avvocato

Catanese di Firenze).

In udienza il difensore dell'opponente, la SO.DI.P. S.p.a.,

eccepiva la nullità della costituzione della parte avversaria, in

quanto effettuata da un procuratore esercente extra districtum.

Il Pretore adito, con ordinanza del 28 ottobre 1994 (R.O. n. 56 del

1995), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578,

secondo il quale i procuratori legali possono esercitare la

professione esclusivamente nell'ambito del distretto di corte

d'appello in cui è compreso l'ordine circondariale al quale sono

assegnati. In base al consolidato orientamento della Corte di

cassazione, tale delimitazione territoriale è prescritta a pena di

nullità dell'attività processuale.

Il giudice rimettente, dato atto che la Corte costituzionale si è

già pronunciata nel senso dell'infondatezza della questione con le

sentenze n. 54 del 1966 e n. 54 del 1977, ha rilevato che

successivamente a tali pronunce sono intervenute nel nostro

ordinamento importanti novità, introdotte dal diritto comunitario,

che renderebbero necessario un riesame del problema.

In breve, la direttiva CEE del 22 marzo 1977, n. 249, alla quale è

stata data attuazione in Italia con la legge 9 febbraio 1982, n. 31,

consente agli avvocati comunitari di svolgere la professione forense

in Italia, senza limitazioni territoriali. La sola condizione alla

quale deve sottostare l'avvocato comunitario è quella di svolgere le

proprie prestazioni "di concerto" con un avvocato o un procuratore

italiano iscritto all'albo ed abilitato ad esercitare la professione

dinanzi all'autorità giudiziaria adita. Ma, osserva il giudice a

quo, l'obbligo di agire di concerto con un avvocato o un procuratore

italiano abilitato è stato interpretato dalla Corte di giustizia

(sentenze 25 febbraio 1988 e 10 luglio 1991) nel senso che l'avvocato

comunitario deve soltanto eleggere domicilio presso un legale

abilitato a svolgere la professione forense in loco, in modo che

presso di lui possano avere luogo le comunicazioni e le notificazioni

relative al procedimento giurisdizionale.

Di conseguenza, mentre un avvocato o un procuratore di un altro

paese della Comunità europea può esercitare il suo ministero in

Italia in qualsiasi distretto di corte di appello, viceversa i

procuratori italiani possono esercitare il ministero difensivo

soltanto davanti al distretto al cui albo sono iscritti, a pena di

nullità della attività processuale. Tale situazione normativa

darebbe luogo ad una irragionevole discriminazione in danno dei

professionisti italiani, con violazione dell'art. 3 della

Costituzione, in quanto se l'avvocato straniero si ritiene idoneo ad

agire in tutto il territorio senza nocumento né per l'interesse

individuale del cliente ad un corretto svolgimento del diritto di

azione e di difesa, né per l'interesse generale all'ordinato

svolgimento dell'attività processuale, non si vedono ragioni che

giustifichino l'attuale limitazione territoriale dell'attività dei

procuratori italiani.

Il giudice a quo ritiene inoltre che le norme impugnate siano

lesive del diritto al lavoro, tutelato dall'art. 4 della

Costituzione, anche se, nella sentenza n. 54 del 1977, la Corte

costituzionale ha affermato che rientra nella discrezionalità del

legislatore regolare l'esercizio del diritto al lavoro nell'interesse

generale. Ma, secondo l'autorità rimettente, se attualmente il

legislatore ritiene che non sussistono interessi generali che

giustifichino la limitazione territoriale dell'esercizio

dell'attività professionale degli avvocati stranieri, nessuno

specifico interesse potrebbe essere posto a base della limitazione

che persiste in capo ai procuratori italiani.

Quanto alla violazione dell'art. 24 della Costituzione, il Pretore

di Monza ha osservato che gli argomenti addotti dalla Corte

costituzionale a sostegno della infondatezza della medesima

questione, affrontata nelle sentenze n. 54 del 1966 e n. 54 del 1977,

vale a dire l'idoneità della vicinanza del difensore al luogo del

giudizio ad agevolare l'esercizio del diritto di difesa e l'ordinato

svolgimento della giustizia, non appaiono sostenibili alla luce della

più ampia libertà riconosciuta agli avvocati stranieri di

esercitare la professione forense in tutto il territorio italiano.

Il giudice ha concluso con l'osservazione di alcuni cambiamenti di

fatto, che comproverebbero la necessità di eliminare la limitazione

territoriale all'esercizio della professione forense. In particolare

ha sottolineato che: attualmente il difensore intra districtum,

nominato congiuntamente a quello extra districtum, finisce per essere

un difensore meramente fittizio, che si limita a depositare gli atti

scritti dall'altro; che i tempi degli spostamenti sono sensibilmente

diminuiti; che è intervenuta la legalizzazione degli atti trasmessi

via fax. Alla luce di tutti questi cambiamenti, sembrerebbe

sufficiente a soddisfare l'esigenza di celere comunicazione degli

atti processuali imporre ai procuratori non iscritti all'albo del

distretto di corte di appello alla quale afferisce il giudice adito

la sola elezione del domicilio presso un difensore del luogo.

La censura di incostituzionalità, con riferimento ai medesimi

parametri, viene spostata, in via subordinata, per il caso in cui la

Corte costituzionale ritenga ragionevole che il principio di

territorialità possa conservare un valore residuale nel senso della

sua rilevanza come illecito disciplinare, sull'art. 82, terzo comma,

del codice di procedura civile, il quale prevede che, salvi i casi in

cui la legge dispone altrimenti, davanti al pretore, al tribunale e

alla corte d'appello le parti debbono stare in giudizio col ministero

di un procuratore legalmente esercente. La norma appare al giudice

costituzionalmente illegittima se interpretata nel senso che nel

concetto di "procuratore legalmente esercente" rientri anche la

legittimazione territoriale.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Circa

l'asserito contrasto con l'art. 3 della Costituzione, nella memoria

si rileva che le norme impugnate, che apparentemente generano una

discriminazione in danno dei procuratori italiani, sarebbero invece

conformi al principio di ragionevolezza. La situazione degli avvocati

stranieri e quella dei procuratori italiani sarebbero differenti, e

ciò legittimerebbe la soggezione a diversi regimi normativi. In

particolare, mentre gli avvocati stranieri svolgono in Italia la

professione forense solo occasionalmente, o comunque temporaneamente,

viceversa l'attività professionale degli avvocati italiani

presenterebbe un carattere di stabilità, che giustificherebbe le

restrizioni territoriali imposte dalle norme impugnate. A conferma

della ragionevolezza della diversità di trattamento, l'Avvocatura ha

ricordato, oltre alla giurisprudenza comunitaria che ha ritenuto

inapplicabile agli avvocati stranieri la limitazione territoriale

nell'esercizio della professione proprio in ragione della

temporaneità della loro attività, anche il decreto legislativo 27

gennaio 1992, n. 115, di attuazione della direttiva CEE n. 89/48 del

1988, il quale prevede anche per gli avvocati stranieri che

esercitano la professione forense in Italia in regime di stabilimento

l'obbligo di iscrizione all'albo dei procuratori e, di conseguenza,

li sottopone alle medesime restrizioni territoriali valevoli per i

professionisti italiani.

Quanto alle censure sollevate in riferimento agli artt. 4 e 24

della Costituzione, l'Avvocatura si limita a richiamare la

giurisprudenza della Corte costituzionale con la quale analoghe

questioni sono già state dichiarate non fondate. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Monza ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5 del regio decreto-legge 27 novembre 1933,

n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore),

convertito, con modificazioni, nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, il

quale prevede che i procuratori legali possano esercitare la

professione esclusivamente davanti agli uffici giudiziari del

distretto di corte d'appello in cui è compreso l'ordine

circondariale al quale sono assegnati (oltre che davanti al Tribunale

amministrativo regionale competente nel distretto medesimo).

Secondo il rimettente, tale disposizione, nella interpretazione

ormai uniforme della Corte di cassazione, secondo la quale la

sottoscrizione della citazione da parte di procuratore esercente

extra districtum

comporta la nullità insanabile dell'atto, darebbe luogo, in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, ad una irragionevole

discriminazione tra i procuratori italiani, che subiscono la

denunciata limitazione territoriale dell'attività professionale, e

gli avvocati comunitari, che, in base alla direttiva CEE del 22 marzo

1977, n. 249, cui è stata data attuazione in Italia con la legge 9

febbraio 1982, n. 31, sarebbero invece assoggettati all'unica

condizione di svolgere le proprie prestazioni "di concerto" con un

avvocato o un procuratore italiano iscritto all'albo ed abilitato ad

esercitare la professione dinanzi all'autorità giudiziaria adita.

Il giudice a quo ravvisa, inoltre, nella norma impugnata un vulnus

al diritto al lavoro e alla difesa, garantiti, rispettivamente, dagli

artt. 4 e 24 della Costituzione.

In via subordinata, per l'ipotesi in cui la Corte ritenga

ragionevole che il principio della limitazione territoriale

dell'attività professionale dei procuratori legali possa conservare

un valore residuale nel senso della rilevanza sul piano disciplinare

della sua inosservanza, il Pretore rimettente denuncia, in

riferimento ai medesimi parametri costituzionali, l'art. 82, terzo

comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui, nel

prevedere che, salvi i casi in cui la legge dispone altrimenti,

davanti al pretore, al tribunale e alla corte d'appello le parti

debbono stare in giudizio col ministero di un procuratore "legalmente

esercente", fa rientrare nel concetto di "legale esercizio del

ministero" anche la legittimazione territoriale.

2. - Le questioni sono infondate con riferimento a ciascuno dei

denunciati profili di illegittimità.

2.1. - Richiede, anzitutto, una fondamentale precisazione il

presupposto, sul quale il giudice a quo fonda l'asserito contrasto

dell'art. 5 del r.d.l. n. 1578 del 1933 con l'art. 3 della

Costituzione, relativo al differente regime normativo cui sarebbero

sottoposti, da un lato, gli avvocati o i procuratori di un altro

Stato della Comunità europea, liberi di prestare in Italia la

propria attività in qualsiasi distretto di corte d'appello,

dall'altro i procuratori italiani, che a pena di nullità, possono

esercitare il ministero difensivo soltanto davanti al distretto al

cui albo sono iscritti.

Tale presupposto è, infatti, alla luce di un attento esame del

quadro normativo di riferimento, solo parzialmente da condividere.

L'art. 5 del r.d.l. n. 1578 del 1933 (nel testo sostituito

dall'art. 4 della legge 24 luglio 1985, n. 406) stabilisce che "i

procuratori legali possono esercitare la professione davanti a tutti

gli uffici giudiziari del distretto in cui è compreso l'ordine

circondariale presso il quale sono iscritti, nonché davanti al

Tribunale amministrativo regionale competente, nel distretto

medesimo".

La Corte di cassazione ha interpretato tale disposizione, in modo

costante a partire dalla sentenza delle Sezioni unite n. 4641 del

1988, nel senso che il limite territoriale che essa comporta

all'esercizio della professione di procuratore legale determina la

nullità insanabile dell'atto di citazione sottoscritto dal

procuratore extra districtum, salvo che la procura apposta in calce

od a margine dell'atto sia stata conferita anche ad altro procuratore

territorialmente competente e questi si sia poi regolarmente

costituito in giudizio.

2.2. - Giova, qui, sottolineare che la descritta disciplina

normativa non si estende all'attività di avvocato.

La diversità delle funzioni di assistenza e difesa del cliente,

proprie dell'avvocato, e di quelle di rappresentanza della parte in

giudizio e di esercizio dello ius postulandi, prerogativa del

procuratore, comporta l'osservanza delle regole specifiche di

ciascuna delle due attività: sicché per l'avvocato, che non svolga

anche funzioni procuratorie, e quando non vi sia necessità di

rappresentanza in giudizio, ma solo facoltà di avvalersi di

assistenza per la parte abilitata a sottoscrivere l'atto (v., per il

processo amministrativo, art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054),

non opera il cosiddetto principio di localizzazione. Invece, le

modalità di svolgimento della professione di avvocato (distinta da

quella di procuratore, anche se con essa cumulabile) restano regolate

dall'art. 4 del citato r.d.l. n. 1578 del 1933, che, al primo comma,

dispone che "gli avvocati iscritti in un albo possono esercitare la

professione davanti a tutte le corti d'appello, i tribunali e le

preture della Repubblica". Pertanto, il potere di rappresentanza nel

giudizio civile di merito (stare in giudizio con il ministero di un

procuratore legalmente esercente: art. 82, ultimo comma, del codice

di procedura civile) può essere attribuito solo ad un procuratore (o

avvocatoprocuratore) iscritto ad un albo del distretto (cosiddetto

principio della esclusività territoriale della rappresentanza

processuale, non esclusivo del sistema vigente in Italia).

2.3. - La normativa citata rivela, in ogni caso, come osservato da

parte della dottrina, la tendenza ad una gestione "protezionistica"

dell'attività forense, sulla quale, nel tempo, avrebbe profondamente

inciso la disciplina comunitaria. Già il trattato di Roma, nel

quadro generale della liberalizzazione delle professioni, all'art. 3

dispone la eliminazione, tra gli Stati membri, degli ostacoli che

limitano la libertà di circolazione dei capitali, dei servizi e

delle persone, mentre, agli artt. 52-66, regola la libertà di

circolazione dei lavoratori non salariati nel mercato comune,

affermando, per un verso, il diritto dei cittadini di uno Stato

membro di esercitare in modo continuo e permanente la propria

attività indipendente in un altro Stato membro (il cosiddetto

diritto di stabilimento: artt. 52-58), per l'altro, la libertà di

prestazione dei servizi (artt. 59-66), intesa come esercizio

temporaneo ed occasionale di attività non salariata.

Ma la più compiuta definizione di detti concetti è dovuta alla

attività di interpretazione del trattato ad opera della Corte di

giustizia e alle direttive CEE.

Con riferimento alla professione forense, la prima direttiva

emanata dal Consiglio è quella del 22 marzo 1977, n. 249, che

limita, peraltro, il suo intervento, come emerge già dal preambolo,

alla prestazione di servizi da parte degli avvocati, della quale

tende a facilitare l'esercizio effettivo, ed impone di riconoscere

come avvocati in tutti gli Stati membri coloro che sono abilitati ad

esercitare le proprie attività professionali con la denominazione

che la direttiva stessa elenca: per l'Italia, il riferimento è agli

avvocati, con esclusione, quindi, dei procuratori.

Per quanto riguarda, in particolare, le attività relative alla

rappresentanza e difesa in giudizio, o dinanzi alle autorità

pubbliche (distinte da tutte le altre autorità), la direttiva, nel

prescrivere che esse debbano essere esercitate nel rispetto delle

regole professionali dello Stato membro ospitante (fatti salvi gli

obblighi cui sono soggette nello Stato di provenienza) e nelle stesse

condizioni previste per gli avvocati stabiliti nello Stato ospitante,

esclude ogni condizione di residenza o di iscrizione ad

un'organizzazione professionale nello stesso Stato (art. 4).

Quale limite alla liberalizzazione delle attività in questione,

l'art. 5 della direttiva prevede, invece, che i singoli Stati possano

imporre agli avvocati di essere "introdotti", secondo le regole o

consuetudini locali, presso il presidente della giurisdizione ed,

eventualmente, presso il presidente dell'Ordine degli avvocati,

nonché di agire di concerto con un avvocato o con un procuratore o

un avoué che eserciti dinanzi alla giurisdizione adita.

La direttiva sulla libera prestazione di servizi ha ricevuto

attuazione in Italia con la legge 9 febbraio 1982, n. 31 - il cui

campo di applicazione è espressamente limitato all'esercizio delle

attività professionali dell'avvocato con carattere di temporaneità

(art. 2) - che obbliga all'osservanza delle norme vigenti

nell'ordinamento italiano ad eccezione, tra l'altro, di quelle

riguardanti il requisito della iscrizione in un albo degli avvocati

(art. 4), e, all'art. 6, riprende la prescrizione della concertazione

di cui al citato art. 5 della direttiva n. 249 del 1977, anche se non

risulta con sufficiente chiarezza la portata di tale obbligo.

Ma ciò che soprattutto rileva in questa sede è che la

delimitazione territoriale dell'esercizio della professione forense

(esclusa, come si è sottolineato, solo con riferimento alla

prestazione temporanea di servizi), riappare invece in maniera chiara

nel caso di accesso alla professione, cioè di "stabilimento"

dell'avvocato in Italia.

Tale ipotesi è prevista e regolata anche dalla direttiva CEE n.

89/48 del 21 dicembre 1988, relativa ad un sistema generale di

riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano

formazioni professionali di una durata minima di tre anni. Essa

espressamente afferma, nel preambolo, che il sistema generale di

riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore non è destinato

né a modificare le norme professionali, applicabili a chiunque

eserciti una professione in uno Stato membro, né a sottrarre i

migranti all'applicazione di tali norme, e che si limita a prevedere

misure appropriate, volte ad assicurare che il migrante si conformi

alle norme professionali dello Stato membro ospitante.

L'art. 2 della direttiva chiarisce, poi, che essa si applica al

professionista "stabile", cioè a qualunque cittadino di uno Stato

membro che intenda esercitare, come lavoratore autonomo o

subordinato, una professione regolamentata in uno Stato membro

ospitante.

La direttiva in questione è stata attuata con il decreto

legislativo 27 gennaio 1992, n. 115, il cui art. 13 dispone che il

decreto di riconoscimento in Italia dei titoli di formazione

professionale acquisiti nella Comunità europea attribuisce al

beneficiario il diritto di accedere alla professione e di esercitarla

"nel rispetto delle condizioni richieste dalla normativa vigente ai

cittadini italiani, diverse dal possesso della formazione e delle

qualifiche professionali".

Né la situazione ha subito modifiche per effetto della recente

sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 30

novembre 1995 (causa 55/94), la quale ha, anzi, precisato che,

allorché l'accesso ad una attività specifica, o il suo esercizio,

è subordinato, nello Stato membro ospitante, a determinate

condizioni, il cittadino di un altro Stato membro che intende

esercitare tale attività deve, di regola, soddisfarle.

2.4. - L'articolato quadro normativo innanzi descritto dà ragione

della infondatezza della questione sollevata dal Pretore di Monza in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

La presunta discriminazione in danno dei procuratori legali

italiani, dovuta alla limitazione territoriale della loro attività,

in realtà non esiste.

Come già chiarito, la liberalizzazione della professione, voluta

dalla direttiva n. 249 del 1977, si applica in Italia, per espresso

disposto della direttiva stessa e della relativa legge di attuazione,

solo agli iscritti nell'albo degli avvocati, con esclusione dei

procuratori legali, che sono, nel sistema attualmente vigente nel

nostro Paese, gli unici a subire la limitazione di cui si tratta.

Ciò posto, la insussistenza di una discriminazione meritevole di

censura sul piano della legittimità costituzionale si ricava dalla

non omogeneità delle situazioni poste a confronto. Infatti, il solo

caso di esclusione della limitazione territoriale dell'attività

procuratoria - come tale, applicabile anche all'avvocato italiano,

allorché si trovi a svolgere funzioni di quel tipo - è quello di

attività temporanea, in relazione al quale non può validamente

compiersi una operazione di comparazione con lo svolgimento di

attività professionale in Italia, per la diversità delle situazioni

di fatto e di diritto di cui si tratta. Infatti, nella fattispecie

considerata, la comparazione va posta non con l'ipotesi di avvocato

comunitario temporaneamente esercente in Italia (prestazione di

servizi), svincolato dalla territorialità, ma con quella, differente

e che con la prima è in rapporto di reciproca esclusione di avvocato

comunitario stabilmente esercente in Italia in base al c.d. "diritto

di stabilimento", soggetto alla disciplina nazionale che comprende,

tra l'altro, il principio della territorialità e l'obbligo della

iscrizione in apposito albo in Italia.

3. - Le suesposte considerazioni inducono, altresì, ad escludere

la lesione degli altri parametri invocati dal giudice a quo.

Quanto all'art. 4 della Costituzione, questa Corte ne ha già

escluso la violazione ad opera della norma impugnata, affermando che

la garanzia del diritto al lavoro non deve essere intesa nel senso

che non consenta al legislatore ordinario di regolarne l'esercizio

(sentenza n. 54 del 1977).

Anche il presunto vulnus all'art. 24 è stato escluso dalla stessa

sentenza, come già lo era stato dalla sentenza n. 54 del 1966, alla

stregua del rilievo che la limitazione territoriale della competenza

del procuratore legale agevola l'esercizio del diritto ponendo a

disposizione della parte un professionista idoneo a svolgere con la

necessaria tempestività l'attività processuale di competenza,

spesso collegata al rispetto di termini perentori e a rappresentare

al giudice con la necessaria immediatezza ogni esigenza della difesa.

Non ignora la Corte che un vasto movimento d'opinione, che ha

trovato eco, tra l'altro, in numerose proposte legislative, tende ad

innovare tale disciplina, avuto anche riguardo ai progressi

tecnologici nel frattempo intervenuti, che hanno profondamente

modernizzato le comunicazioni e reso, perciò, meno ineludibile la

necessità di un rappresentante intra districtum, salve le esigenze

di elezione di domicilio. Tuttavia, la soluzione di siffatto

problema, come di quello, ad esso in qualche modo collegato, che

coinvolge l'essenza stessa della distinzione professionale tra

avvocati e procuratori, sfugge ad ogni sindacato di legittimità

costituzionale, rientrando nella discrezionalità di scelte

legislative.

4. - Le conclusioni cui la Corte è sin qui pervenuta rendono

superfluo l'esame delle censure in riferimento all'art. 82, terzo

comma, del codice di procedura civile, prive, del resto, di valenza

autonoma.