Sentenza n. 610/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6 del

decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, convertito, con

modificazioni, in legge 26 gennaio 1982, n. 12, concernente: "Blocco

degli organici delle Unità sanitarie locali", promossi con ricorsi

delle Regioni Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi) e Sicilia e delle

Province di Trento e Bolzano, notificati il 18 gennaio, il 22, il 26

e il 25 febbraio 1982, depositati in cancelleria il 25 gennaio, il 27

febbraio, il 5 e il 6 marzo successivi ed iscritti ai nn. 5, 14, 19,

20 e 22 del registro ricorsi 1982.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Emilia-Romagna,

Giuseppe La Loggia per la Regione Sicilia e Sergio Panunzio per le

Province di Trento e Bolzano e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio e depositato il 25

gennaio 1982 (Reg. ric. n. 5/1982) la Regione Emilia-Romagna ha

impugnato gli artt. 1 e 6 del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678,

recante "Blocco degli organici delle unità sanitarie locali",

chiedendo che ne venga dichiarata la illegittimità costituzionale

per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., anche in riferimento

all'art. 3 Cost., nonché in riferimento alla legge 28 dicembre 1978,

n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale.

La ricorrente rileva peraltro che alcune disposizioni dell'art. 1

del decreto-legge impugnato valgono "fino all'entrata in vigore della

legge di approvazione del piano sanitario nazionale e delle

successive leggi regionali di approvazione dei piani sanitari

regionali", sicché potrebbero non essere applicabili, quindi, nelle

Regioni che abbiano già approvato come l'Emilia-Romagna - il piano

sanitario regionale. Qualora però si ritenga che i piani regionali

debbano seguire l'entrata in vigore del piano sanitario nazionale, e

che quindi sino a che quest'ultimo non sia approvato le norme in

discorso debbano trovare applicazione in tutte le Regioni, essa

ricorrente ha interesse a far valere l'illegittimità di tutte le

disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981.

1.1. - La Regione Emilia-Romagna osserva che l'art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981 costituisce la riproduzione, con poche aggiunte

e modifiche, di disposizioni di altri decreti-legge succedutisi nel

tempo (art. 5, d.l. n. 538 del 1981; art. 1, d.l. n. 400 del 1981;

art. 1 del d.l. n. 247 del 1981), tutti decaduti per mancata

conversione. Il nucleo fondamentale delle disposizioni, e spesso

anche i dettagli, sono identici, quanto al blocco degli organici, sin

dal decreto-legge n. 247 del 1981 e, per il blocco delle assunzioni,

dal decreto-legge n. 538 del 1981.

Lamenta in proposito la ricorrente che, mediante il ricorso alla

prassi della "reiterazione" dei decreti-legge ora convertiti dalle

Camere ed, in particolare, con il disporre all'art. 6 del decreto-legge denunciato circa la permanenza e la validità degli atti e

provvedimenti adottati e dell'efficacia dei rapporti giuridici

derivanti dall'applicazione dei decreti-legge non convertiti, il

Governo - regolando così quella materia riservata espressamente alle

Camere dall'art. 77, terzo comma, Cost. - altera non solo l'ordine

delle competenze degli organi costituzionali dello Stato ma, quando

il decreto convertito e reiterato incide - come avviene nella specie

- sulle competenze e sull'attività delle Regioni, l'ordine delle

competenze e dei rapporti fra Stato e Regioni.

Nella specie, tale reiterazione presenta connotati di particolare

gravità, poiché, avendo ad oggetto disposizioni di immediata

applicazione, viene di fatto ad eludere la stessa provvisorietà del

decreto-legge.

Inoltre, l'illegittimità è aggravata dalla previsione, da parte

dell'art. 6 del decreto-legge, della conservazione di validità degli

atti adottati in base ai decreti non convertiti, e della permanenza

dell'efficacia dei rapporti derivanti dall'applicazione degli stessi:

e ciò nonostante l'illegittimità dei decreti medesimi, affetti

dagli stessi vizi di cui è portatore il decreto impugnato.

1.2. - La Regione Emilia-Romagna impugna i commi primo e quarto

dell'art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981, che dispongono il

"blocco" degli organici delle u.s.l., in quanto non contengono

principi fondamentali, ma dettano disposizioni puntuali, "destinate a

sovrapporsi a quelle della legge regionale di approvazione del piano

sanitario, al piano stesso ed alle direttive emanate dalla Regione

per la sua attuazione", violando così le competenze regionali a

programmare il servizio sanitario.

Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge dispone infatti che,

sino all'approvazione del piano sanitario nazionale "e delle

successive leggi di approvazione dei piani sanitari regionali", le

Regioni, entro trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto,

"fissano le piante organiche provvisorie delle u.s.l. nei limiti del

complessivo numero dei dipendenti in servizio alla data del 30 aprile

1981... e dei posti di cui alle lettere a), b) e c) del secondo

comma".

Ad avviso della Regione, dettando norme rigide in materia di

organici anche per Regioni dotate - come la deducente di piano

sanitario, il decreto-legge n. 678 del 1981 viene a svuotare di

significato e di operatività tanto il piano che le direttive emanate

in attuazione di esso.

La competenza della Regione a disciplinare le piante organiche

anche provvisorie delle u.s.l. emerge infatti dal sistema disegnato

dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio

sanitario nazionale, la quale affida ad esse il compito di "unificare

l'organizzazione sanitaria su base territoriale adeguando la

normativa alle esigenze delle singole situazioni regionali (art. 11,

secondo comma), di dettare norme per l'organizzazione, la gestione ed

il funzionamento delle u.s.l.", e di emanare il regolamento organico

del personale e le piante organiche dei diversi presidi e servizi

(art. 15), mentre l'approvazione delle singole piante organiche è

rimessa alle assemblee generali delle rispettive u.s.l., su proposta

dei comitati di gestione (art. 15, ottavo comma).

Per converso, al piano sanitario nazionale, come definito dall'art.

53 della legge n. 833 del 1978, viene conferito solo il compito di

stabilire i criteri e gli indirizzi ai quali deve riferirsi la

legislazione regionale per l'organizzazione dei servizi e per gli

organici dal personale, mentre alla legge delegata statale è

attribuito (art. 47, terzo comma) solo il compito di disciplinare lo

stato giuridico del personale delle u.s.l.

Il decreto impugnato, secondo la ricorrente, solo apparentemente

affida alla Regione la fissazione delle piante organiche provvisorie

delle u.s.l.: in realtà si tratta di una mera funzione di

accertamento, in quanto essa è vincolata, nel fissare gli organici,

ai limiti posti dall'art. 1, primo e secondo comma, del decreto

impugnato.

1.3. - Viene quindi censurata dalla Regione Emilia-Romagna la

disposizione contenuta nel comma quarto dell'art. 1, che attribuisce

al Ministro della sanità il potere di autorizzare, in deroga al

blocco degli organici, l'ampliamento degli stessi, su richiesta delle

Regioni e sentito il Consiglio sanitario nazionale, nei casi di

attivazione e completamento di nuove strutture ambulatoriali ed

ospedaliere.

Ad avviso della ricorrente, viene così sovvertito l'ordine delle

competenze costituzionalmente sancito e definito nella legge n. 833

del 1978, in quanto la potestà attribuita al Ministro non rientra

nelle funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività

amministrative delle Regioni, poiché si traduce non in direttive ed

atti generali, ma in provvedimenti puntuali indirizzati direttamente

all'unità sanitaria locale.

Tale potestà, in forza della quale il Ministro viene a disporre

discrezionalmente l'attivazione di nuove strutture, interferisce

peraltro nei compiti regionali di ripartizione del fondo sanitario

tra le u.s.l., come previsto dall'art. 51 della legge n. 833 del

1978.

La disposizione impugnata, poi, non fissa un termine preciso alla

competenza autorizzativa del Ministro, ma ne subordina la cessazione

all'entrata in vigore del piano sanitario nazionale, evento "rimesso

totalmente all'arbitrio degli organi centrali".

1.4. - La Regione lamenta altresì la illegittimità e

l'irrazionalità delle eccezioni al suindicato potere di

autorizzazione in deroga attribuito al Ministro introdotte dai commi

quinto, sesto e settimo dell'art. 1 del decreto-legge.

L'ampliamento delle piante organiche delle u.s.l., può infatti, in

taluni casi, essere disposto direttamente o autorizzato dalla

regione, ma la disciplina derogatoria dettata dai commi menzionati

è, ad avviso della ricorrente, confusa e contraddittoria.

In particolare vengono denunciate:

a) la violazione dell'autonomia regionale realizzata con la

determinazione, ad opera dei commi quinto e sesto dell'art. 2,

dell'organo regionale competente a provvedere sugli ampliamenti di

organico;

b) la disparità di trattamento fra le Regioni, censurabile anche

alla luce del principio dettato dall'art. 3 Cost., determinata

dall'eccezione introdotta dal settimo comma, per le unità sanitarie

locali "delle zone dichiarate terremotate della Campania e della

Basilicata", pur non ricollegandosi gli ampliamenti di organico -

volti a far fronte ad esigenze di carattere permanente - alla

particolarità di tali zone.

1.5. - Viene ancora denunciata la norma contenuta nei commi secondo

e quarto dell'art. 1, la quale, ponendo il divieto di coprire i posti

vacanti delle piante organiche provvisorie sino all'emanazione del

decreto ministeriale sulle norme concorsuali previsto dall'art. 12

del d.P.R. n. 781 del 1979, introduce, accanto al "blocco degli

organici", il "blocco delle assunzioni" nelle u.s.l.

Ad avviso della ricorrente, tale misura invade il campo che la

Costituzione riserva "all'autonomia legislativa, programmatoria ed

amministrativa della Regione in ordine all'organizzazione ed alla

gestione del servizio sanitario, sotto il profilo della provvista del

personale necessario e previsto dalle piante organiche, con

conseguente vanificazione delle disposizioni contenute nel piano

sanitario regionale e delle direttive emanate per la sua attuazione.

L'attribuzione al Ministro della sanità della competenza ad

autorizzare la copertura di posti vacanti, disposta dal comma quarto,

all'esito di una complessa procedura, è funzione che esula dalle

competenze statali, perché attiene non già alla programmazione ed

all'organizzazione del servizio sanitario, quanto piuttosto alla

gestione ordinaria del servizio, esplicandosi in provvedimenti

puntuali e discrezionali diretti alle singole u.s.l.

Quanto alle deroghe alla competenza ministeriale introdotte dai

commi quinto, sesto e settimo dell'art. 1, vengono formulati rilievi

analoghi a quelli svolti a proposito del blocco degli organici in

ordine all'ingiustificata disparità di trattamento fra Regioni.

Un'ulteriore censura della regione investe poi il comma undicesimo

dell'art. 1, il quale dispone il divieto di copertura dei posti

comunque vacanti "fino alla fissazione delle piante organiche

provvisorie di cui al primo comma" e salvo autorizzazione

ministeriale (o regionale, per le zone terremotate). Secondo la

ricorrente, si attua così un indiscriminato blocco delle assunzioni,

si attribuisce al Ministro una competenza che ad esso non spetta e si

introducono disparità di trattamento tra le Regioni colpite dal

terremoto e le altre.

1.6. - Viene quindi sollevata questione di costituzionalità della

norma contenuta nell'ultima parte del primo comma dell'art. 1, la

quale pone il divieto di affidare consulenze professionali, sotto

qualsiasi forma, a personale estraneo alle u.s.l.", con talune

eccezioni.

Premesso che il testo legislativo appare per taluni versi oscuro,

la Regione osserva che si tratta di disposizioni di stretto

dettaglio, come tali estranee all'ambito di principi fondamentali la

cui determinazione è rimessa al legislatore statale.

1.7. - Una ulteriore denuncia di illegittimità costituzionale

investe le disposizioni dettate ai commi nono e decimo dell'art. 1.

Osserva la regione che, mentre la norma relativa al divieto di

stipulazione di accordi integrativi, da parte delle Regioni o delle

u.s.l., che prevedano erogazioni economiche aggiuntive a quelle

previste dai contratti nazionali di categoria, è una ripetizione del

divieto già posto dall'art. 47, decimo comma, della legge n. 833 del

1978, l'ulteriore divieto di accordi che trattino "materie o istituti

non espressamente demandati a tali sedi da contratti collettivi

nazionali di lavoro delle categorie", frappone, per la genericità

della sua formulazione, un ostacolo alla trattativa sindacale in sede

locale su materie estranee a quelle di competenza degli accordi

nazionali, e di conseguenza è lesivo della competenza regionale a

disciplinare tali materie.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

concludendo per il rigetto del ricorso.

In primo luogo, viene eccepita la inammissibilità della prima

questione sollevata, relativa alla reiterazione del decreto-legge, in

quanto il precetto contenuto nell'art. 77 Cost. non è posto a tutela

della sfera di autonomia regionale, ma è piuttosto diretto a

delimitare i confini tra i poteri del Governo e del Parlamento in

sede di decretazione di urgenza.

La questione, ad avviso dell'Avvocatura, è comunque infondata.

Nell'adozione di un decreto-legge ripetitivo di altro decaduto per

mancata conversione, il Governo interpreta, sotto la sua

responsabilità, il silenzio del Parlamento, escludendo che esso

abbia significato di assenso o dissenso rispetto alla normativa

provvisoria adottata e considerandolo solo come effetto della

concreta impossibilità di osservare il termine stabilito dall'art.

77 Cost.

Del pari inammissibile - o, in subordine, infondata - è poi

ritenuta la censura concernente l'art. 6 del decreto-legge.

2.1. - Anche le censure formulate nei confronti delle disposizioni

relative al cosiddetto blocco degli organici sono, ad avviso

dell'Avvocatura, infondate.

Il rapporto tra piano sanitario nazionale e piano sanitario

regionale è delineato dalla legge n. 833 del 1978 e dal d.P.R. n.

761 del 1979. Il decreto-legge impugnato è, secondo l'Avvocatura,

perfettamente in linea con la legge n. 833 del 1978, laddove (art.

53, lett. c e g) individua nel piano nazionale ed in quelli regionali

gli strumenti di pianificazione, specificandone le interrelazioni,

nonché con il d.P.R. n. 761 del 1979, che subordina (art. 6)

l'adozione delle piante organiche delle u.s.l. alla predisposizione

degli idonei supporti pianificatori.

A parte la natura transitoria della normativa dettata dal decreto

impugnato in attesa dell'approvazione del piano sanitario nazionale,

la determinazione di un limite per le piante organiche da approvarsi

dalle Regioni non costituisce disposizione di dettaglio, ma

presupposto per l'esercizio del potere regionale, che si manifesta

nella valutazione realistica dei fabbisogni dei servizi delle singole

u.s.l. locali, nonché nella perequata distribuzione del personale

disponibile. La normativa, osserva l'Avvocatura, rientra perciò nei

poteri di indirizzo, la cui spettanza allo Stato è stata confermata

dagli artt. 53 e 55 legge n. 833 del 1978 e 6 del d.P.R. n. 761 del

1979.

Per le stesse ragioni non sono censurabili - prosegue l'Avvocatura

- l'attribuzione al Ministro del potere di autorizzare l'ampliamento

delle piante organiche nonché le deroghe a tale attribuzione per le

zone terremotate.

2.2. - In ordine al blocco delle assunzioni, le censure mosse al

decreto dalla ricorrente sono, ad avviso dell'Avvocatura, infondate,

in quanto la normativa sulla copertura dei posti vacanti delle piante

organiche provvisorie ha natura transitoria e provvisoria, anche

rispetto alle altre disposizioni del decreto n. 538, in quanto il

divieto, rispetto a quello posto per l'ampliamento delle piante

organiche, è ancora più limitato, avendo efficacia solo fino

all'emanazione del decreto ministeriale sulla disciplina dei

concorsi, e non sino all'entrata in vigore del piano sanitario

nazionale. Si è così precisato il disposto, anch'esso transitorio,

già contenuto nell'art. 71 del d.P.R. n. 78 del 1979 per il quale,

sino all'emanazione del decreto ministeriale, i posti vacanti

potevano essere ricoperti solo per riconosciute inderogabili esigenze

assistenziali.

2.3. - Quanto al divieto, posto dai commi nono e decimo dell'art. 1

del decreto impugnato, esso è diretto a puntualizzare, in rapporto

ad iniziative assunte a livello regionale, che non possono essere

raggiunti accordi integrativi anche per le materie che, pur

rientrando comunque nella specifica competenza della contrattazione

nazionale, non siano state espressamente delegate agli accordi

integrativi.

3. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 1982 (R. Ric. n. 14 del

1982), la Regione Sicilia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge 26 gennaio 1982, n. 12, recante

"Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 26 novembre

1981, n. 678 concernente il blocco degli organici delle unità

sanitarie locali", nonché del decreto-legge convertito, per

violazione dell'art. 115 Cost. e degli artt. 14, lett. o), 17 e 43

dello Statuto della Regione Siciliana, nonché dell'art. 80, comma

secondo, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, che, come legge di

grande riforma, ha precisato un principio di ordine costituzionale.

La legge denunciata, ad avviso della ricorrente, lede le competenze

regionali, in quanto attiene a materia di organizzazione, non

costituendo quanto disposto principio valido a condizionare la

potestà regionale ex art. 14, lett. o), né quella ex art. 17, lett.

b) e c) dello Statuto, nelle seguenti parti: a) in quanto all'art. 1

pone sullo stesso piano, senza alcuna differenza, le regioni a

Statuto speciale e le Regioni ordinarie, in violazione dell'art. 115

Cost.; b) in quanto, con il medesimo art. 1, fissa un termine per la

formazione delle piante organiche delle u.s.l., ponendo altresì il

divieto di affidare consulenze professionali a personale esterno; c)

per il potere, riconosciuto dall'art. 1, quarto comma, al Ministro

della sanità, di autorizzare l'ampliamento delle piante organiche e

le coperture dei posti per le nuove strutture ambulatoriali e

ospedaliere; d) in quanto l'art. 2, comma decimo, pone l'obbligo

della preventiva autorizzazione ministeriale per la copertura dei

posti comunque vacanti, fino alla fissazione delle piante organiche.

La legge impugnata è in chiara discordanza, rileva la ricorrente,

con la legge n. 833 del 1978, istitutiva del servizio sanitario,

quanto al ruolo affidato alla Regione.

Osserva in particolare la Regione Sicilia che, a norma degli artt.

65, 66 e 67 della legge 833 del 1978, nei ruoli regionali confluisce

personale appartenente ad amministrazioni ed enti diversi, e di ciò

è prescritto che la Regione tenga conto; in materia di trasferimento

di funzioni, di personale e di beni, va in ogni caso osservata la

procedura prevista dall'art. 43 dello Statuto regionale, con il quale

peraltro non contrasta l'art. 80 della legge n. 833 del 1978.

La parificazione tra Regioni a Statuto speciale e Regioni

ordinarie, operata dall'art. 2 della legge impugnata, non è

conciliabile, alla luce dell'art. 14 dello Statuto circa i limiti

della legislazione regionale, con il sistema costituzionale e con la

stessa legge di riforma del sistema sanitario. Non può peraltro

sostenersi - soggiunge la ricorrente - che l'art. 2 della legge n. 12

del 1982 abbia abrogato l'art. 80 della legge n. 833 del 1978, in

quanto le norme contenute in quest'ultimo articolo hanno valore

generale per tutta la materia di cui alla legge di riforma ed hanno

carattere permanente in quanto esplicitano, nel sistema della

specifica riforma, un principio di ordine costituzionale.

Ne consegue quindi la incostituzionalità della normativa contenuta

nei commi dal primo al quinto, nonché nei commi ottavo, undicesimo e

dodicesimo dell'art. 1 della legge.

2.5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

concludendo per il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

Ad avviso dell'Avvocatura, l'ordine delle competenze stabilito

dalla legge n. 833 del 1978 e dal d.P.R. n. 761 del 1978 non è stato

violato dal decreto-legge n. 878 del 1981 e dalla relativa legge di

conversione in quanto, tra l'altro, la disciplina emanata,

espressamente definita transitoria e provvisoria, da valere sino

all'approvazione del piano sanitario nazionale ed alla successiva

approvazione dei piani regionali, costituisce "stralcio, che riguarda

in modo specifico le piante organiche, del primo piano sanitario

nazionale" non approvato nei termini previsti dall'art. 54 della

legge n. 833 del 1978.

In ordine al ritenuto contrasto della norma denunciata con le norme

statutarie invocate nel ricorso, l'Avvocatura rileva l'inesattezza

del richiamo, operato dalla ricorrente, all'art. 14, lett. a), dello

Statuto, in materia di regime degli enti locali e delle

circoscrizioni relative. Le norme riguardanti lo stato giuridico ed

economico del personale sanitario appartengono alla materia

sanitaria, attribuita dall'art. 17 dello Statuto alla competenza

della Regione.

Tale competenza incontra perciò il limite costituito dai principi

ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato,

limite che "riserva al Parlamento nazionale l'adozione dello

strumento pianificatorio da valere per l'intero territorio della

Repubblica".

3. - Con distinti ricorsi di analogo tenore (R.Ric. nn. 19 e 20 del

1982), notificati il 26 febbraio 1982 e depositati il 5 marzo 1982,

la Provincia Autonoma di Trento e la Provincia Autonoma di Bolzano

hanno impugnato l'art. 1 della suddetta legge 26 gennaio 1982, n. 12,

nella parte in cui converte in legge, con modificazioni, il quarto e

l'undicesimo comma dell'art. 1 del decreto-legge 26 novembre 1981, n.

678, in materia di blocco degli organici delle u.s.l., denunciandone

l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 9, n. 10, e

dell'art. 16 - nonché, per la sola Provincia di Bolzano, dell'art.

8, n. 1 - dello Statuto speciale di autonomia approvato con il d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670, in relazione anche alle norme di attuazione

di cui ai d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e 26 gennaio 1980, n. 197,

nonché, per la sola Provincia di Bolzano, alla legge provinciale 2

gennaio 1981, n. 1.

Premettono le ricorrenti che lo Statuto speciale del Trentino-Alto

Adige attribuisce, all'art. 4, n. 7, la competenza esclusiva in

materia di enti sanitari ed ospedalieri alla Regione, che con legge

ha già disciplinato l'ordinamento delle u.s.l.; che lo stesso

Statuto, agli artt. 9, nn. 10 e 16, attribuisce alla competenza

concorrente della Provincia la materia dell'assistenza sanitaria ed

ospedaliera; che spetta altresì alla Provincia di Bolzano la

competenza esclusiva in materia di personale dipendente, a norma

dell'art. 8, n. 1, dello Statuto. In tale materia - ad avviso delle

ricorrenti - è indubbiamente compresa la disciplina del personale

sanitario, dettata, tanto dalla provincia di Trento che da quella di

Bolzano, con proprie leggi.

Le competenze statali in materia sono circoscritte, a norma

dell'art. 3, n. 9, del d.P.R. n. 474 del 1975, agli esami di

idoneità professionale dei medici, sicché la competenza attribuita

al Ministro della sanità dalle disposizioni impugnate circa

l'autorizzazione alla copertura dei posti vacanti ed agli ampliamenti

degli organici delle u.s.l. appare alle Province ricorrenti in

contrasto con le norme costituzionali.

Il blocco degli organici delle u.s.l., poi, soggiungono le

ricorrenti, non può riguardare le Province di Trento e di Bolzano

che, con proprie leggi, hanno istituito i ruoli nominativi

provinciali.

3.1. - È intervenuto nei due giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo sia dichiarata l'infondatezza delle questioni.

Rileva in primo luogo l'Avvocatura che non appaiono chiari i

riferimenti, operati nei ricorsi, ai commi undicesimo e nono

dell'art. 1 della legge in esame, in quanto le disposizioni ivi

racchiuse hanno contenuto diverso da quanto sostenuto dalle

ricorrenti.

Deduce quindi l'inconferenza dei richiami alle leggi provinciali

approvate in materia dalle Province ricorrenti in quanto, a norma

dell'art. 55 della legge n. 833 del 1978, i piani regionali non

possono che essere successivi al piano sanitario nazionale cui devono

uniformarsi.

Osserva infine che il servizio sanitario nazionale costituisce

materia ben diversa dall'ordinamento dei servizi sanitari ed

ospedalieri, per i quali le Province autonome rivendicano l'esclusiva

competenza. Esso è stato assunto dallo Stato, quale fine primario

per la tutela di un bene fondamentale dell'intera collettività

nazionale ed allo Stato spetta il potere di dettarne le linee

fondamentali organizzative ed esecutive, nonché di decidere sulle

sue concrete forme organizzative.

4. - Con successivo ricorso notificato il 25 febbraio 1982 e

depositato il 6 marzo 1982 (Reg. ric. n. 22/1982) la Regione Emilia-Romagna ha denunciato l'illegittimità costituzionale:

a) dell'art. 2 del decreto-legge n. 678 del 1981 come convertito,

con modificazioni, nella legge 26 gennaio 1982, n. 12, nonché

dell'art. 2 di detta legge, nella parte in cui dispone la conversione

in legge, con modificazioni, dell'art. 2 del decreto-legge n. 678 del

1981, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119, nonché all'art. 3

Cost., anche in riferimento alla legge 28 dicembre 1978, n. 833;

b) dell'art. 2 della legge n. 12 del 1982 nella parte in cui

dispone la conservazione della validità degli atti e provvedimenti

adottati, e dell'efficacia dei rapporti giuridici derivanti

dall'applicazione degli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 400 del

1981, dell'art. 5 del decreto-legge n. 538 del 1981, nonché,

indirettamente, dell'art. 1 del decreto-legge n. 247 del 1981, in

riferimento agli artt. 117, 118 e 119, nonché all'art. 3 Cost.,

anche in riferimento alla legge n. 833 del 1978.

In primo luogo la Regione chiede sia dichiarata l'illegittimità

delle disposizioni del decreto-legge convertito dalla legge n. 12 del

1982 per i motivi posti alla base del ricorso di cui al precedente n.

1.

Nei confronti delle disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge n.

678 del 1981 modificate in sede di conversione, permangono, ad avviso

della ricorrente, le ragioni di illegittimità già addotte nei

confronti del testo originario del decreto; ciò vale per

l'ampliamento del termine entro cui le Regioni debbono fissare le

piante organiche provvisorie delle u.s.l. (art. 2 comma primo); per

l'ampliamento delle piante organiche provvisorie anche ai "posti

vacanti delle piante organiche già approvate (art. 1, primo comma),

in ordine alle quali non muta il carattere vincolato del potere

attribuito alle Regioni; per il termine iniziale del divieto di

affidare consulenze professionali (art. 1, primo comma); per il

riferimento ad esigenze di assistenza "sanitaria", oltre che

ospedaliera (art. 1, quarto comma), in tema di autorizzazione

ministeriale per la copertura dei posti e l'ampliamento degli

organici, e per l'introduzione del silenzio-accoglimento sulle

richieste delle Regioni al Ministro.

Le modifiche così introdotte, ad avviso della regione, non

superano, a parte l'ultima, il semplice dettaglio.

Parimenti di dettaglio appaiono alla ricorrente le modifiche

introdotte al quinto, sesto e settimo comma dell'art. 1, relativi

alla contestualità della delibera regionale di copertura dei posti

nuovi a quella per l'ampliamento degli organici, circa le competenze

dell'organo regionale e l'estensione della deroga alla competenza

ministeriale per le zone terremotate. Analoghe considerazioni vengono

svolte per il richiamo all'art. 71 del d.P.R. n. 761 del 1979

introdotto nell'ottavo comma dell'art. 1 della legge denunciata, per

la menzione delle Province autonome introdotta all'undicesimo comma

dell'art. 1, nonché per le disposizioni contenute nel comma

dodicesimo dell'art. 1, il primo dei commi aggiunti al decreto.

A seguito dell'emanazione del decreto del Ministro della sanità 30

gennaio 1982, contenente le nuove norme sui concorsi previste

dall'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979, è venuta meno, secondo la

ricorrente, l'operatività dell'ottavo comma del decreto-legge n. 678

del 1981; restano invece ferme le censure di illegittimità già

avanzate nei confronti dei commi secondo e quarto dell'art. 1 del

decreto-legge con il ricorso n. 5 del 1982.

Viene infine denunciata l'illegittimità dell'art. 2 della legge n.

12 del 1982 nella parte in cui dispone la conservazione degli effetti

degli atti e dei provvedimenti adottati e dei rapporti giuridici

derivanti dai decreti-legge reiterati, disposizioni già contenute

nell'art. 6 del decreto-legge n. 678 del 1981 già censurato.

4.2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che,

ribadendo le argomentazioni già svolte nel precedente giudizio

promosso dalla Regione Emilia-Romagna (e riportate sub n. 2) ha

chiesto il rigetto del ricorso.

5. - Nell'imminenza della camera di consiglio, fissata per il 25

novembre 1987, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria

per entrambi i giudizi (Reg. ric. nn. 5 e 22 del 1982) promossi,

deducendo in primo luogo che, a seguito dell'introduzione della

disciplina dettata in tema di assunzioni nelle u.s.l. dall'art. 9,

commi terzo e quarto, della legge n. 130 del 1983, dall'art. 19 della

legge n. 730 del 1983, dall'art. 7 della legge n. 877 del 1984,

dall'art. 6 della legge n. 41 del 1986, dall'art. 8, comma

dodicesimo, della legge n. 910 del 1986, è venuta meno la materia

del contendere in ordine al blocco delle assunzioni nelle u.s.l.

Considerazioni analoghe, per quel che attiene al divieto di accordi

integrativi, vengono svolte a seguito del sopravvenire della legge n.

93 del 1983.

Non appaiono invece superati i profili di incostituzionalità

rilevati nelle disposizioni relative al blocco degli organici delle

u.s.l., non innovate nella sostanza dagli artt. 12 e 5 della legge n.

207 del 1985.

Né può ritenersi, soggiunge la Regione, che la legge n. 595 del

1985 sia qualificabile come legge di approvazione del piano sanitario

nazionale, in quanto essa rinvia ad un successivo atto non

legislativo per l'approvazione del piano (art. 13, commi quarto e

quinto, in relazione all'art. 1).

Resta poi in vigore la disposizione relativa al potere,

riconosciuto al Ministro della sanità, di derogare al blocco degli

organici, che costituisce, ad avviso della ricorrente, l'aspetto più

rilevante della controversia. A conforto dei motivi e base dei

ricorsi viene richiamata la giurisprudenza recente di questa Corte in

materia di sanità, e segnatamente le sentt. n. 307 del 1983, n. 219

del 1984, n. 245 del 1984, n. 177 del 1986, n. 64 del 1987.

6. - Ha altresì depositato memoria, nell'imminenza della camera di

consiglio fissata per il 25 novembre 1987, la provincia Autonoma di

Bolzano (ric. n. 20 del 1982), contestando che la materia

disciplinata dalle disposizioni impugnate sia, come sostenuto

dall'Avvocatura, "ben diversa dall'ordinamento dei servizi sanitari e

ospedalieri".

Richiama, in proposito, l'affermazione contenuta nella sentenza n.

307 del 1983 (n. 19 della motivazione in diritto) di questa Corte.

Contesta altresì il carattere "provvisorio" della disciplina in

materia di blocco degli organici, in quanto priva di un limite

temporale definito.

Ribadisce infine la illegittimità delle disposizioni relative al

potere di deroga al blocco riconosciuto al Ministro della sanità,

alla luce della legislazione sopravvenuta e, specialmente, della

recente giurisprudenza di questa Corte.

7. - La Corte disponeva la riunione dei giudizi rubricati ai nn. 5,

14, 19, 20 e 22 del 1982 del registro ricorsi. Considerato in diritto

1. - I ricorsi in epigrafe sollevano in via principale questioni

di legittimità costituzionale identiche o connesse, tutte

concernenti norme contenute in disposizioni del decreto-legge 26

novembre 1981, n. 678 (ricorso della Regione Emilia-Romagna R. Ric.

n. 5 del 1982, ricorso della Regione Sicilia R.Ric. n. 14 del 1982) e

della legge di conversione con modificazioni 26 gennaio 1982, n. 12

(ricorso della Regione Emilia-Romagna R.Ric. n. 22 del 1982, ricorso

della Regione Sicilia R.Ric. n. 14 del 1982, ricorso della Provincia

di Trento R.Ric. n. 19 del 1982, ricorso della Provincia di Bolzano

R.Ric. n. 20 del 1982). I relativi giudizi possono pertanto essere

riuniti e decisi con un'unica sentenza.

La Regione Emilia Romagna condiziona i propri ricorsi

all'eventualità che alcune disposizioni del decreto-legge n. 678 del

1981, come convertito con la legge n. 12 del 1982 - destinate a

valere fino all'approvazione dei piani regionali - siano interpretate

nel senso della loro applicabilità a quelle Regioni che, come essa

ricorrente, avessero già in precedenza approvato il proprio piano

sanitario regionale.

Tale interpretazione non può peraltro essere adottata perché,

come la stessa ricorrente riconosce, le disposizioni in parola fanno

riferimento ai piani sanitari regionali successivi nel tempo al piano

sanitario nazionale (ai cui contenuti e indirizzi i primi devono

uniformarsi secondo l'art. 55, comma secondo, della legge 23 dicembre

1978, n. 833 sul servizio sanitario), piano sanitario non ancora

approvato.

Sotto questo profilo nulla osta all'esame dei detti ricorsi.

3. - Le norme censurate dai ricorsi suindicati possono essere

raggruppate, e così i ricorsi che le censurano, a seconda

dell'oggetto.

L'art. 1, comma primo, del decreto-legge n. 678 introduce un regime

transitorio degli organici delle unità sanitarie locali (blocco

degli organici) da valere fino all'entrata in vigore della legge di

approvazione del piano sanitario locale e delle successive leggi di

approvazione dei piani sanitari regionali, stabilendo che, entro

trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, le regioni

e le province autonome fissano piante organiche provvisorie entro

certi limiti numerici (numero complessivo di dipendenti in servizio

alla data del 30 aprile 1981 e delle vacanze determinatesi dalla

stessa data per determinate cause o già in corso di copertura

concorsuale o per le quali siano stati conferiti dati incarichi: cfr.

lettere a, b e c del comma secondo).

Lo stesso comma primo dell'art. 1, nell'ultima parte, vieta di

affidare, dalla data di entrata in vigore del decreto, consulenze

professionali, sotto qualsiasi forma, a personale estraneo alle

unità sanitarie locali, fatta eccezione per le prestazioni non

continuative di opera professionale, escluse peraltro quelle a

carattere sanitario. Tale norma rientra nella disciplina del blocco

degli organici, dovendosi ritenere strumentale al fine di prevenire

alterazioni del rapporto fra piante organiche e personale comunque

occupato.

Nella disciplina del "blocco degli organici" rientra anche il

comma quarto dell'art. 1, nella parte in cui prevede che

l'ampliamento delle piante organiche provvisorie come sopra

determinate possa avvenire eccezionalmente (in relazione ad

indilazionabili esigenze) solo se le Regioni siano a ciò autorizzate

dal Ministro della sanità.

Ancora nella disciplina del blocco degli organici rientrano i

commi quinto, sesto e settimo dell'art. 1, nella parte in cui

rispettivamente ammettono senz'altro l'ampliamento delle piante

organiche ad opera delle Regioni per strutture e servizi aventi una

particolare finalizzazione, e, per tali servizi, anche le consulenze

professionali; provvedono analogamente per date strutture di unità

sanitarie locali nel cui territorio siano localizzati centri

nucleari, stabilendo in tal caso la competenza della Giunta regionale

e particolari regole di finanziamento; provvedono analogamente per le

unità sanitarie locali delle zone dichiarate terremotate della

Campania e della Basilicata con date disposizioni di legge.

L'art. 1, comma secondo, del decreto-legge n. 678 introduce un

regime transitorio delle assunzioni di personale dipendente per la

copertura dei posti vacanti delle piante organiche provvisorie come

sopra determinate (blocco delle assunzioni), vietando tale copertura

(non così quella delle vacanze pur conteggiate secondo il comma

primo per la fissazione delle dette piante organiche provvisorie di

cui alle lettere a, b, c,) fino all'emanazione del decreto previsto

dall'art. 12 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, per la

regolamentazione dei concorsi.

Rientra nella disciplina del "blocco delle assunzioni" anche il

comma quarto dell'art. 1, nella parte in cui prevede che la copertura

dei detti posti vacanti e di quelli risultanti dall'ampliamento in

via eccezionale delle piante organiche provvisorie possa avvenire

(tranne che per le vacanze di cui alle lettere a, b, c, del comma

secondo) solo se le Regioni siano a ciò autorizzate dal Ministro

della sanità.

Ed ancora rientra nella disciplina del "blocco delle assunzioni"

il comma undicesimo dell'art. 1, il quale prevede che le vacanze di

strutture, servizi e presidi da trasferire alle unità sanitarie

possa avvenire, fino alla fissazione delle piante organiche

provvisorie di tali unità (di cui all'art. 1, comma primo), solo se

le Regioni siano a ciò autorizzate dal Ministro della sanità.

Ed ancora rientrano nella disciplina del blocco delle assunzioni i

commi quinto, sesto e settimo, nella parte in cui ammettono

senz'altro la copertura delle vacanze ad opera delle regioni nei

casi, alle condizioni, e con le modalità ivi rispettivamente

indicate.

I commi nono e decimo dell'art. 1 vietano, a pena di nullità, la

stipulazione di "accordi integrativi" da parte delle Regioni o delle

unità sanitarie locali per erogazioni economiche aggiuntive a favore

del personale in vista della definitiva e uniforme disciplina del

trattamento economico del personale stesso mediante contratto

collettivo nazionale unico (come previsto dall'art. 47 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 e successivamente dalla legge 29 marzo 1983, n.

93).

Così individuate le tre normative di salvaguardia oggetto del

decreto-legge n. 678 del 1981 e della legge di conversione n. 12 del

1982, delle quali le prime due sono reciprocamente in qualche modo

collegate, ma tuttavia reciprocamente distinguibili, è agevole

notare che:

a) contro la normativa sul "blocco degli organici" si appuntano

le censure prospettate con tutti i ricorsi: quelle prospettate dalle

Province autonome di Trento e di Bolzano limitatamente, o con

particolare riguardo, alla norma che prevede che l'ampliamento delle

piante organiche provvisorie è subordinato ad autorizzazione del

Ministro della sanità (art. 1, comma quarto in parte qua);

b) contro la normativa sul "blocco delle assunzioni" parimenti

si appuntano le censure prospettate con tutti i ricorsi: quelle

prospettate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano

limitatamente o con particolare riguardo alle norme che prevedono che

è subordinata ad autorizzazione del Ministro della sanità la

copertura dei posti vacanti delle piante organiche provvisorie e di

quelli risultanti dall'ampliamento di tali piante (art. 1, comma

quarto, in parte qua) e la copertura delle vacanze di strutture,

servizi e presidi da trasferire alle unità sanitarie locali (art. 1,

comma undicesimo);

c) contro la normativa sul "divieto di accordi integrativi" si

appuntano le sole censure prospettate con i ricorsi della Regione

Emilia Romagna;

4. - Per quanto concerne le questioni come sopra sollevate in

ordine alla normativa sul "blocco delle assunzioni" e alla normativa

sul "divieto di accordi integrativi", deve riternersi (come ha

riconosciuto con la sua memoria defensionale la Regione Emilia

Romagna) cessata la materia del contendere.

Quanto alla prima delle due normative, da un canto, è stato

emanato in data 31 gennaio 1982 il decreto ministeriale previsto

dall'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979, fino alla cui emanazione il

blocco doveva operare ai sensi dell'impugnato art. 1, comma secondo,

dall'altro sono sopravvenute normative (contenute nelle leggi

finanziarie) le quali hanno ribadito il blocco delle assunzioni, ma

anno per anno, cioè per un tempo determinato, e, a partire dall'anno

1986, hanno attribuito alle regioni il potere di derogare al blocco.

In particolare, con il comma terzo dell'art. 9 della legge 26 aprile

1983, n. 130 (legge finanziaria 1983) è stato ribadito, per l'anno

1983, ed anzi esteso all'intero pubblico impiego, il "blocco delle

assunzioni" (la norma non è stata ritenuta illegittima da questa

Corte con la sentenza n. 307 del 1983, che ha invece dichiarato

illegittimo il comma quarto, riguardante l'autorizzazione del

Presidente del Consiglio dei ministri a derogare al blocco); con

l'art. 19 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria

1984) è stato provveduto analogamente, per l'anno 1984 e con alcune

eccezioni (rispetto alla detta legge questa Corte, con la sentenza n.

245 del 1984, ha adottato una linea analoga a quella osservata con la

precedente sentenza n. 307 del 1983); con l'art. 7 (particolarmente

con il comma quinto) della legge 22 dicembre 1984, n. 887, è stato

ribadito per il 1985 il blocco delle assunzioni, lasciandosi alle

Regioni (comma quarto) di provvedere sulle deroghe; con il comma

decimo dell'art. 6 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge

finanziaria 1986), è stato ribadito per il 1986 il blocco delle

assunzioni, mentre con il comma diciannovesimo il potere di derogare

al blocco è stato attribuito alle Regioni; con il comma dodicesimo

dell'art. 8 della legge 22 dicembre 1986, n. 910 (legge finanziaria

del 1987) è stato provveduto analogamente per l'anno 1987.

Quanto alla seconda delle due normative, la quale si colloca in un

indirizzo volto alla uniformazione del trattamento economico dei

dipendenti delle unità sanitarie locali, è sopravvenuta la legge

quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983, che (art. 9 in relazione

all'art. 6) ha definitivamente consacrato, sia pure con modifiche, il

sistema, previsto dall'art. 47, commi settimo e ottavo, della legge

n. 833 del 1978, della contrattazione unica a livello nazionale per

il trattamento economico (ed economico normativo) dei detti

dipendenti.

Non può ritenersi, invece, cessata la materia del contendere in

ordine alle questioni di legittimità costituzionale della disciplina

concernente il "blocco degli organici" (comma primo, e, in parte qua,

quarto, quinto, sesto e settimo).

Non è sopravvenuta infatti una disciplina che abbia globalmente

regolato la materia delle piante organiche (il decreto-legge 8

febbraio 1988, n. 27, convertito nella legge 8 aprile 1988, n. 109,

riguarda le sole piante organiche degli ospedali).

Occorre dunque passare all'esame delle dette questioni, così come

sollevate dalle ricorrenti.

5. - Sia pure nei limiti delle questioni attinenti alla

legittimità costituzionale della normativa sul blocco degli organici

come sopra individuata, va esaminata preliminarmente la censura

formulata dalla Regione Emilia Romagna contro l'art. 1 del

decreto-legge n. 678 del 1981 per aver sostanzialmente riprodotto nel

proprio contenuto, e quindi "reiterato", ben tre decreti-legge già

presentati (ognuno dei quali, a partire dal secondo, "riproduttivo"

del contenuto di quelli precedenti) e non convertiti.

La cennata reiterazione sarebbe, secondo la ricorrente, in

violazione dell'art. 77 Cost., perché volta ad eludere da un lato le

conseguenze ostative del difetto del presupposto della necessità e

urgenza - difetto "certificato" dalla mancata conversione - e

dall'altro il requisito della provvisorietà della forza di legge, e

quindi in violazione dell'ordine delle competenze costituzionali,

violazioni che la regione sarebbe legittimata a far valere sia per la

sua qualità di soggetto costituzionale, sia per la connessione della

detta violazione con quella, perpetrata dalle norme recate dal

decreto-legge, delle norme costituzionali sulle competenze regionali,

e protratta indefinitamente dalla reiterazione denunciata.

La violazione sarebbe aggravata, sotto entrambi gli aspetti, dal

recupero, operato dall'art. 6 del decreto-legge, della "validità

degli atti e dei provvedimenti adottati" e "dell'efficacia dei

rapporti giuridici derivanti dall'applicazione dei decreti-legge

precedenti non convertiti".

Analoghe censure la regione Emilia Romagna rivolge alla legge n.

12 del 1982 per aver convertito l'art. 1 del decreto-legge n. 678 del

1981 malgrado i vizi come sopra denunciati e in particolare per

avere, attraverso l'espediente formale, costituito dalla soppressione

dell'art. 6 del decreto-legge e dalla sua sostituzione con altra

disposizione (l'art. 2 della stessa legge) avente identico contenuto,

ma presentata come espressione autonoma del potere legislativo,

ribadito il disposto recupero della validità degli atti posti in

essere e dell'efficacia dei rapporti sorti sulla base dei precedenti

decreti-legge non convertiti.

Questa Corte ha costantemente ritenuto (cfr. da ultimo sentenze

nn. 307 del 1983, 151 del 1986, ed anche la recente sentenza n. 302

del 1988) che la Regione, stante la finalità del giudizio di

impugnazione in via principale contro leggi statali o atti statali

aventi forza di legge, come delineata dall'art. 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, può servirsi di tale strumento

per lamentare non già la violazione di qualsiasi norma

costituzionale, ma solo la violazione delle norme costituzionali che

riguardino la sua sfera di competenza e quindi la lesione diretta, ad

opera della legge impugnata, delle competenze ad essa regione

costituzionalmente garantite.

Ora non è questa l'ipotesi che qui si verifica, ipotesi in cui la

ricorrente, lamentando la violazione dell'art. 77 Cost., per

l'asserita elusione delle conseguenze del difetto di necessità e di

urgenza - fra l'altro ingiustificatamente ritenuto desumibile dalla

mancata conversione - e della provvisorietà della forza di legge

riconosciuta al decreto-legge, prospetta un abuso dei poteri del

Governo che interesserebbe i rapporti fra questo e il Parlamento e

che comunque sarebbe irrilevante di fronte all'intervenuta

conversione in legge.

Egualmente deve ritenersi della dedotta invasione dei poteri del

Parlamento da parte del decreto-legge mediante la previsione del

recupero della validità degli atti e dell'efficacia dei rapporti

derivanti dall'applicazione dei precedenti decreti-legge di analogo

contenuto non convertiti, previsione superata dalla legge di

conversione con il far propria - incensurabilmente perché

nell'esercizio dei poteri spettanti al Parlamento - la previsione.

Né giova alla ricorrente addurre la connessione fra le dedotte

violazioni delle regole costituzionali in materia di decreti-legge e

le pur lamentate lesioni ad opera del decreto-legge e della legge di

conversione impugnati di proprie specifiche competenze. Non è

chiarito, infatti, come, in ipotesi, tali lesioni siano suscettive di

essere riferite, anziché al contenuto degli atti impugnati, alle

denunciate violazioni delle regole costituzionali in tema di

decreti-legge, e, quindi, come sia configurabile quella diretta

influenza di tali violazioni sulla competenza regionale, che sola

avrebbe, eventualmente, potuto condurre a diversa conclusione (cfr.

la citata sentenza n. 302 del 1988).

6. - Secondo la Regione Emilia-Romagna (cfr. tanto il ricorso

contro il decreto-legge n. 678, quanto quello contro la legge di

conversione), la impugnata disciplina del blocco degli organici (art.

1, comma primo e comma quarto in parte qua del decreto-legge)

limiterebbe illegittimamente e in realtà vanificherebbe, anche per

il carattere puntuale delle previsioni, la potestà legislativa e

amministrativa in materia di programmazione e di organizzazione del

servizio sanitario, e segnatamente di disciplina e di formazione

degli organici delle unità sanitarie locali, come riconosciute ad

essa regione - in attuazione dei precetti costituzionali di cui agli

artt. 117, 118, 119 - da particolari disposizioni (artt. 11, comma

secondo, lettere b e c, 15, comma nono, n. 4) e in generale del

sistema (arg. artt. 13, 53) della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

sulla riforma sanitaria, e da essa regione esercitate, fra l'altro,

con l'approvazione del piano sanitario regionale.

La violazione dell'autonomia ad essa regione così

costituzionalmente garantita sarebbe perpetrata anche mediante la

previsione della necessità dell'autorizzazione del Ministro della

sanità per ampliamenti (peraltro eccezionali) delle piante organiche

provvisorie, ed anzi sarebbe aggravata dalle deroghe poste alla detta

necessità senza razionale giustificazione e quindi in violazione del

principio di eguaglianza (art. 3), oltre che con disposizioni

singolari e talora estese fino all'individuazione dell'organo

regionale competente a provvedere sull'ampliamento (commi quinto,

sesto e settimo dell'art. 1).

L'art. 1, comma primo, nella parte concernente il divieto di

conferimento di consulenze, urterebbe contro l'autonomia regionale

per il carattere dettagliato del suo contenuto.

Analoghe censure rivolge alla stessa normativa - e particolarmente

ai commi dal primo al quinto, all'ottavo, all'undicesimo, al

dodicesimo (da ritenere peraltro indicato erroneamente) dell'art. 1

del decreto-legge n. 678 come convertito in legge - la Regione

Sicilia, la quale lamenta la violazione delle sue competenze ex artt.

14, lett. o), e 17 lettere b) e c), dello Statuto e la violazione

dello stesso art. 80 della legge n. 833 del 1978 sulla riforma

sanitaria, dal quale si desumerebbe l'illegittimità di una

disciplina della materia che sia uniforme per le regioni a Statuto

ordinario e per quelle a Statuto speciale, e che non faccia salva

l'applicazione della speciale procedura stabilita dall'art. 43 dello

Statuto.

Le province di Trento e di Bolzano, infine, contestata

l'applicabilità nei loro confronti della disciplina del blocco e

della stessa previsione di piante organiche provvisorie per avere

esse regolato con proprie leggi la materia e istituito piante

organiche definitive, rivolgono le proprie censure contro la

previsione della necessità dell'autorizzazione del Ministro della

sanità per ampliamenti (peraltro eccezionali) delle piante organiche

provvisorie (commi quarto e undicesimo dell'art. 1 del decreto-legge

n. 678 come convertito; il comma nono viene indicato nei due ricorsi

per evidente errore materiale, come si desume dalle memorie

difensive, che precisano l'oggetto dell'impugnazione), lamentando la

violazione delle proprie competenze ex artt. 9, n. 10, e 16 dello

Statuto in relazione anche alle norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo

1975, n. 474 e 26 gennaio 1980, n. 197).

7. - Non vi è dubbio che la disciplina del blocco degli organici

- vale a dire, come già osservato, l'imposizione alle Regioni di

procedere entro un dato termine alla determinazione delle piante

organiche provvisorie delle Unità sanitarie locali, ed entro limiti

segnati dalla situazione occupazionale (numero complessivo dei

dipendenti e di determinate categorie di posti vacanti) a certe date

di riferimento - costituisca compressione di competenze delle regioni

e delle province autonome quali ad esse garantite, a seconda dei

casi, dagli statuti di autonomia speciale (cfr. per la Sicilia,

l'art. 17, lett. c; per le province autonome di Trento e di Bolzano,

l'art. 8, n. 10), e dagli artt. 117 e 118 Cost., e quali ad esse

riconosciute dalla stessa legge di riforma del servizio sanitario n.

833 del 1978. Per quanto concerne questa legge, non può seguirsi

infatti la tesi delle province autonome di Trento e di Bolzano che il

blocco degli organici sia ad esse inapplicabile (se non lo fosse non

lo sarebbero neppure le norme che prevedono l'autorizzazione

ministeriale per le deroghe al blocco). Né può seguirsi la tesi

della regione Sicilia che l'art. 80 della legge n. 833 del 1978, nel

far salve le diverse e maggiori competenze delle regioni a statuto

speciale e delle province autonome in materia, renda ad esse

inapplicabile la legge stessa o sancisca l'inapplicabilità ad esse

di qualsiasi disciplina statale dettata anche per le regioni a

Statuto ordinario.

Per quanto concerne, invece, il riconoscimento da parte della

detta legge n. 833 del 1978 delle competenze costituzionalmente

garantite alle regioni, è da ricordare che anche secondo la legge

stessa alle regioni - oltre che esercitare specifiche funzioni

amministrative - è consentito legiferare in materia di assistenza

sanitaria e ospedaliera (art. 11), e in materia di organizzazione,

gestione e funzionamento delle Unità sanitarie locali e dei relativi

servizi (art. 15, particolarmente comma nono);

La compressione delle competenze regionali e provinciali appare,

peraltro, giustificata, anche rispetto alle autonomie speciali che

qui vengono in gioco, ove si tenga conto che la disciplina impugnata

costituisce, come è stato già osservato, una misura normativa di

salvaguardia dell'assetto definitivo degli organici delle USL (vale a

dire dell'adozione delle piante organiche definitive). Assetto che è

ragionevolmente differito fino alla pianificazione sanitaria, prima

di tutto quella nazionale, ai cui "criteri e indirizzi" "deve

riferirsi la legislazione regionale per la organizzazione dei servizi

fondamentali" e "per gli organici del personale addetto al servizio

sanitario nazionale" (art. 53 lett. e della legge n. 833 del 1978) ed

ai cui obbiettivi deve commisurarsi l'idoneità dell'assetto in

parola. Cosicché la misura normativa di salvaguardia, sebbene

transitoria - come è coerente alla sua finalità - viene ad

inserirsi nell'attuazione della riforma sanitaria per un aspetto

essenziale della medesima, qual è l'elemento personale

dell'organizzazione del servizio sanitario, onde trae legittimazione

- tanto più in relazione alle esigenze unitarie ripetutamente

espresse dalla legge n. 833 del 1978, e del resto coessenziali alla

detta riforma - la disciplina uniforme con essa misura introdotta.

Se, d'altra parte, secondo un'ottica pur adottata da questa Corte

(sent. n. 307 del 1983), si ha riguardo alla durata della

compressione, non può non darsi atto che la misura normativa è

temporanea (cioè, come si è visto, volta a instaurare un regime

transitorio nella materia) anche se il termine di valenza non è

fissato direttamente, ma collegato a un evento (l'emanazione del

piano sanitario nazionale e dei successivi piani sanitari regionali),

di cui non si indica né si stabilisce la data. Si tratta, peraltro,

di un evento considerato come certo relativamente all' an e, almeno

secondo una ragionevole previsione, come prossimo relativamente al

quando, siccome costituente fase necessaria dell'attuazione, già in

corso, della riforma sanitaria, già introdotta con la legge n. 833

del 1978: il che rende non decisiva ex se la protratta mancata

emanazione del piano sanitario nazionale verificatasi nella realtà.

Soltanto sotto il profilo della irragionevolezza della previsione

si potrebbe, infatti (almeno in un giudizio, come il presente, di

impugnazione in via principale da promuovere entro un dato termine),

far carico alla legge impugnata del modo in cui si svolsero nella

realtà gli eventi da essa previsti. Ciò almeno fino a che non si

ravvisi una strutturale inadeguatezza del nostro sistema ad una

conveniente tempestività di interventi ulteriori (legislativi o no),

sicché una disciplina che li assuma come termine di riferimento

della propria durata, debba, ciononostante, ritenersi (non

temporanea, ma) a durata indefinita.

Da quanto detto segue la non fondatezza delle censure concernenti

la disciplina del "blocco degli organici" in generale.

8. - A diversa conclusione si deve, invece, pervenire per quanto

concerne la previsione, da parte del comma quarto dell'art. 1 del

decreto-legge n. 678, della possibilità di eccezionali ampliamenti

delle piante organiche (soltanto) su autorizzazione del Ministro

della sanità.

Tale previsione non è utilmente censurabile per ciò, che

l'ampliamento è disposto solo in "relazione a indilazionabili

esigenze di assistenza ospedaliera" e "limitatamente all'attivazione

e al completamento di nuove strutture ambulatoriali e ospedaliere":

è coerente, infatti, con la disciplina del blocco in generale, e non

è in sé irragionevole, la previsione di eccezioni al blocco stesso

solo per esigenze indilazionabili in dati settori e per il

perseguimento di date finalità specifiche.

Essa è invece utilmente censurabile per aver riservato il

definitivo apprezzamento delle dette esigenze indilazionabili al

Ministro della sanità - il quale lo compie, sia pure sentito il

Consiglio superiore della sanità, nel rilasciare la chiesta

autorizzazione - anziché alle stesse regioni. Sono queste, infatti,

sulla base della sovraordinazione ad esse conferita rispetto alle

unità sanitarie locali nel quadro della organizzazione della riforma

sanitaria disegnato dalla legge n. 833 del 1978 (cfr. le norme di

questa sopra richiamate), legittimate a valutare le "indilazionabili

esigenze", suscettive ovviamente di emergere a livello locale, cui è

subordinato l'ampliamento delle piante organiche provvisorie (cfr.

anche l'art. 11, lett. b, della detta legge, che demanda alle Regioni

di adeguare la normativa in materia "alle esigenze delle singole

situazioni regionali").

L'ulteriore compressione delle competenze regionali derivante

dall'aver riservato tale valutazione a un potere centrale non è

giustificata né dal carattere strumentale del blocco degli organici

rispetto all'attuazione delle riforma sanitaria, né da esigenze di

indirizzo e coordinamento a questa connesse.

Va dunque (anche nell'ottica adottata da questa Corte con la

sentenza n. 307 del 1983, e ancora con la sentenza n. 345 del 1984 a

proposito dell'analoga norma in tema di deroga al blocco delle

assunzioni) dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma

impugnata.

Da tale pronuncia restano assorbite le questioni di legittimità

costituzionale dell'art. 1, commi quinto, sesto e settimo per la

parte concernente l'ampliamento delle piante organiche provvisorie

come sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., della

Regione Emilia-Romagna con i ricorsi in epigrafe.