Sentenza n. 612/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge

26 aprile 1982, n. 181, intitolata: "Disposizioni per la formazione

del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria

1982)" promosso con ricorso della Regione Toscana, notificato il 26

maggio 1982, depositato in cancelleria il 1° giugno successivo ed

iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1982;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'avvocato Paolo Barile per la Regione Toscana e l'avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana ha proposto ricorso, notificato il 26

maggio 1982 e depositato il 1° giugno successivo, affinché sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge

26 aprile 1982, n. 181 (intitolata: "Disposizioni per la formazione

del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria

1982" -) per la parte in cui prevede che il controllo sugli atti

delle unità sanitarie locali deve esser esercitato "in unica sede",

in quanto si tratterebbe di una disposizione contrastante con gli

artt. 117, primo comma, e 123 Cost., nonché con l'art. 130, come

integrato dall'art. 56 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e con

l'art. 70 dello Statuto toscano.

La norma impugnata, nel sostituire l'art. 49, primo comma, della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, oltre all'integrazione dell'ordinario

organo di controllo con un rappresentante del Ministero del Tesoro

(in aggiunta al già previsto esperto in materia sanitaria designato

dal Consiglio regionale), dispone che il controllo sugli atti delle

unità sanitarie locali sia esercitato "in unica sede" dai comitati

regionali di controllo sulle province (anziché da quello sui comuni,

com'era previsto in precedenza), a norma dell'art. 55 della legge n.

62 del 1953.

Contro quest'ultima disposizione la ricorrente invoca,

innanzitutto, l'art. 130 Cost., che, a suo dire, riserva alle regioni

la scelta sulle modalità organizzative dell'esercizio dell'attività

di controllo "anche in forma decentrata". Tale previsione

costituzionale, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbe stata

immediatamente svolta dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953,

laddove attribuisce agli statuti regionali il compito di stabilire se

il controllo sugli atti dei comuni debba svolgersi in forma

decentrata. Attraverso tale riserva alla competenza statutaria

sarebbe precluso al legislatore statale stabilire qualsiasi forma di

controllo accentrato sugli atti delle U.S.L., dovendosi considerare

queste ultime come organi dei comuni.

Del resto, osserva ancora la ricorrente, la disciplina appena

illustrata appare perfettamente coerente con la competenza a

regolamentare i propri organi e uffici, attribuita alla regione sia a

livello di autonomia statutaria (art. 123, primo comma, Cost.), sia a

livello di autonomia legislativa (art. 117, primo comma, Cost.)

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, attraverso l'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo

l'infondatezza del ricorso con un duplice ordine di motivazioni.

L'Avvocatura sostiene, innanzitutto, che non si può invocare

l'art. 56 della legge n. 62 del 1953, in quanto, essendo quest'ultimo

l'espressione di una potestà legislativa ordinaria, può ben essere

abrogato da una legge successiva, qual'è, appunto, quella impugnata.

In secondo luogo, la stessa Avvocatura osserva che la norma in

contestazione, accentrando nel capoluogo regionale l'esercizio del

controllo sugli atti delle U.S.L. (a seguito dello spostamento della

relativa competenza dagli organi di controllo sugli atti dei comuni a

quelli sugli atti delle province), è espressione di una competenza

statale, e precisamente quella che attribuisce allo Stato la

disciplina dei modi di costituzione dell'organo di controllo (art.

130 Cost.).

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha proposto

una memoria, con la quale, nel ribadire che il legislatore statale

non può invadere l'autonomia organizzativa delle regioni

relativamente alla definizione del carattere accentrato o decentrato

dell'organo di controllo, ha aggiunto due nuove osservazioni.

Innanzitutto ha ricordato che, secondo la più autorevole dottrina,

è di competenza regionale, per quanto riguarda gli organi di

controllo, tutto ciò che residua dalle modalità di costituzione e

dalle garanzie dell'indipendenza dell'organo. In secondo luogo ha

osservato che la scelta del controllo in unica sede ha determinato

conseguenze del tutto irrazionali, in quanto, fra l'altro, ha

comportato l'accentramento del controllo anche su tutte le funzioni

relative all'assistenza sociale, essendo queste ultime connesse con

quelle sanitarie e svolte, in Toscana, dalle stesse U.S.L. Considerato in diritto

1. - La questione di costituzionalità posta al giudizio di questa

Corte concerne l'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, nella

parte in cui, estendendo la competenza dei comitati per il controllo

sulle province (art. 55, legge 10 febbraio 1953, n. 62) agli atti

delle U.S.L., prevede che tale forma di controllo sia esercitata a

livello regionale "in unica sede". Da parte della Regione Toscana si

dubita della legittimità costituzionale di tale disposizione per

l'asserito contrasto con le seguenti disposizioni:

a) l'art. 130 Cost., come attuato dall'art. 56 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, in quanto attribuisce alle regioni e, più in

particolare, alla loro competenza statutaria la scelta di prevedere

se il controllo sugli atti dei comuni debba esser svolto in forma

accentrata o decentrata nei capoluoghi di provincia;

b) l'art. 123 Cost., che affida la disciplina degli organi

regionali, e quindi anche quella degli organi di controllo, alla

competenza statutaria, la quale, nel suo svolgimento concreto (art.

70, secondo comma, St. Reg. Toscana), ha stabilito che il controllo

sugli atti degli enti locali debba venir esercitato da un organo

suddiviso in sezioni decentrate nei capoluoghi di provincia e dotato

delle competenze stabilite dalla legge regionale;

c) con l'art. 117, primo comma, Cost., che prevede la

competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia

di organi e di uffici regionali.

2. - Nei termini di cui si dirà in motivazione, la questione non

è fondata.

Come è chiaramente stabilito dall'art. 130 Cost. e come questa

Corte ha da tempo riconosciuto (v. sent. n. 40 del 1972), non vi può

esser dubbio che sia riservata alla legge dello Stato la disciplina

relativa al modo di composizione dei comitati regionali di controllo

sugli enti locali minori. In pari tempo, questa stessa Corte ha più

in generale affermato, secondo la precisa sintesi contenuta in una

successiva pronunzia (sent. n. 245 del 1984), che "spetta in prima

linea alle leggi della Repubblica, in attuazione dell'art. 130 Cost.,

la disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali". Ciò

significa, in altre parole, che esiste in materia una ripartizione

delle competenze fra Stato e regioni tale che, mentre al primo è

riservata la regolamentazione degli aspetti fondamentali e dei

principi (vale a dire, oltre alla composizione, le norme più

rilevanti sulla competenza e sulle procedure di controllo), spetta

invece alle regioni la disciplina residuale e, in particolare, quella

relativa al funzionamento dell'organo di controllo.

A differenza di quanto assume la ricorrente, questo quadro

normativo non risulta scalfito o, comunque, modificato in conseguenza

della pur necessaria interrelazione dell'art. 130 Cost. con gli artt.

117, primo comma, e 123, primo comma, Cost., che affidano,

rispettivamente, alla competenza legislativa e a quella statutaria

l'ordinamento degli uffici e degli enti regionali e l'organizzazione

interna della Regione, poiché, come ha ripetutamente affermato

questa Corte, la materia dei controlli non è del tutto assimilabile

alle materie da ultimo menzionate, né, tantomeno, è integralmente

riassorbibile nelle stesse. E per la verità, non può essere

invocata nel senso ora contestato neppure la disposizione contenuta

nell'art. 70 St. Reg. Toscana, poiché quest'ultima, nel disporre che

nei capoluoghi di provincia sono istituite sezioni decentrate

dell'organo regionale di controllo, mentre non stabilisce affatto in

relazione a quali forme di controllo o a quali atti debbano operare

tali sezioni decentrate, nello stesso tempo rinvia la determinazione

delle competenze dell'organo regionale di controllo e delle sue

sezioni decentrate alla legge regionale, la quale, com'è noto, può

disciplinare la materia soltanto nel rispetto dei limiti

costituzionalmente previsti e, in particolare, nel rispetto del

limite dei principi stabiliti sulla materia dalle leggi dello Stato.

3. - Posta a confronto con tale complesso di norme costituzionali,

la disposizione impugnata non appare illegittima.

Nel corretto esercizio della propria competenza, lo Stato ha

attuato l'art. 130 Cost. essenzialmente attraverso gli artt. 55 e 56

della legge 10 febbraio 1953, n. 62, stabilendo, nel primo, le norme

fondamentali sul controllo degli atti delle province e, nel secondo,

quelle relative al controllo sugli atti dei comuni. Soltanto in

quest'ultimo caso, peraltro, la legge statale prevede che gli statuti

regionali possano eventualmente prevedere sezioni distaccate del

medesimo organo di controllo.

Nell'istituire successivamente le Unità Sanitarie Locali, la

legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha previsto, all'art. 49, che il

controllo sugli atti di tali enti dovesse seguire le norme

predisposte dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953, sull'evidente

presupposto che il regime degli atti adottati dalle U.S.L. dovesse

essere assimilato a quello proprio degli atti dei comuni, in quanto

le anzidette Unità sono da considerare "strutture operative" dei

comuni medesimi (oltreché delle comunità montane).

Questa scelta effettuata dal legislatore statale del 1978 è stata

modificata dall'art. 13, quarto comma, della legge 26 aprile 1982, n.

181, che è, appunto, la disposizione oggetto del presente giudizio.

Come appare evidente dal fatto stesso del suo inserimento nella legge

finanziaria del 1982, tale disposizione rientra in un complesso di

norme vòlto a rendere più rigorosa la gestione della spesa pubblica

imputata alle U.S.L.. È in questo quadro che si giustifica, infatti,

tanto l'inserimento di un rappresentante del Ministero del Tesoro nel

Comitato di controllo, quanto l'accentramento in un'unica sede, a

livello regionale, del controllo sugli atti delle U.S.L., a seguito

dell'assimilazione di quest'ultimo a quello previsto per gli atti

delle province (art. 55, legge n. 62 del 1953).

Se, dunque, non appare irragionevole che il legislatore statale,

nella sua discrezionalità politica, preveda una composizione

dell'organo di controllo regionale ritenuta più idonea a combattere

gli eccessi di spesa pubblica nel settore sanitario (v. sent.n. 107,

punto 6, del 1987), allo stesso modo non appare irragionevole che le

regole così stabilite, in attuazione dell'art. 130 Cost., possano

comportare un mutamento dell'organizzazione del controllo medesimo,

diretto a facilitarne lo svolgimento nei modi anzidetti. Sotto questo

profilo, la scelta del legislatore statale relativa all'accentramento

in un'unica sede regionale del controllo sugli atti delle U.S.L.

appare logicamente conseguenziale alle nuove regole previste sulla

composizione dell'organo. E l'una e l'altra, come s'è detto, sono

giustificate dalla politica di contenimento della spesa pubblica nel

settore sanitario, resasi necessaria in un periodo storico di forti

disavanzi nel bilancio statale, che appesantiscono l'economia

generale e le stesse possibilità di sviluppo e di progresso sociale.

4. - Resta il fatto che, finché le U.S.L. sono configurate nel

diritto positivo come "strutture operative" dei comuni e delle

comunità montane, ovvie esigenze di coerenza dovrebbero indurre il

legislatore statale ad assimilare il controllo sugli atti delle

U.S.L. a quello sugli atti dei comuni, con la conseguente

possibilità, garantita dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953, che

le regioni organizzino il relativo controllo in forma decentrata.

Tanto più ciò vale se si tiene conto del fatto che la disciplina

oggetto della presente impugnazione può essere fonte di effetti

irrazionali sotto un duplice profilo. Innanzitutto per il fatto che

l'accentramento in un'unica sede regionale degli atti di esercizio

della gestione sanitaria introduce un criterio di ripartizione delle

competenze nel sistema di controllo degli atti degli enti locali il

quale è eterogeneo rispetto a quello contenuto nella legge n. 62 del

1953 (dipendente, com'è noto, dal livello, provinciale o comunale,

in cui è collocato l'autore dell'atto). Inoltre, per il fatto che,

essendo in Toscana le U.S.L. titolari anche di gran parte delle

funzioni di assistenza sociale, anche gli atti adottati

nell'esercizio di tale funzione finiscono per essere assoggettati,

insieme alle deliberazioni in materia sanitaria, al controllo del

Comitato regionale.

Tuttavia, se esigenze legate a particolari contingenze storiche di

primario interesse nazionale inducono a giustificare il fatto che il

legislatore statale, nel legittimo esercizio delle proprie

competenze, preveda una particolare composizione dell'organo di

controllo; e se da questa previsione discende logicamente che il

controllo stesso possa più efficacemente svolgersi ove sia

esercitato in un'unica sede regionale, non si può certo dubitare

della legittimità costituzionale di una disposizione come quella

impugnata fin tanto che quest'ultima sia funzionale, com'è ora, alla

particolare composizione dell'organo di controllo prescelta per

meglio fronteggiare gli eccessi di spesa pubblica nel settore

sanitario.