Sentenza n. 62/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35 della legge

28 febbraio 1986, n. 41 recante "disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)",

promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige, notificato il

27 marzo 1986, depositato in cancelleria il 4 aprile 1986

(successivo) ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1986;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli Avvocati Alessandro Pace per la Regione Trentino-Alto

Adige e l'Avvocato dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso 27 marzo 1986 la Regione Trentino-Alto Adige ha

impugnato l'art. 35 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge

finanziaria 1986), in riferimento agli artt. 104, primo comma, 4, n.

1, 6 e 16 dello Statuto, 3 della Costituzione e 64 del d.P.R. 30

giugno 1951, n. 574.

Nel ricorso si espone che detto articolo, disponendo che sino al

31 dicembre 1987 non si applicano le disposizioni del secondo e terzo

comma dell'art. 38 della legge 7 agosto 1982, n. 526 e del terzo

comma dell'art. 2 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, determina

l'assoggettamento delle "entrate proprie autonome" della Regione

T.A.A. alla disciplina dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119

(come mod. dall'art. 21, n. 4 della legge 11 novembre 1983, n. 638;

35 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 e 3 della legge 20 ottobre

1984, n. 720). Si lamenta che in relazione a ciò le aziende di

credito, le quali detengano disponibilità della Regione in misura

superiore al limite consentito dal citato art. 40 della legge n. 119

del 1981 e successive modificazioni, debbano versarle, secondo

determinate modalità, nel conto aperto alla Regione presso la

Tesoreria dello Stato.

La Regione sostiene che tale normativa lederebbe innanzitutto

l'art. 104, comma primo dello Statuto, in base al quale le

disposizioni del titolo VI, riguardanti la finanza regionale, possono

essere modificate con legge ordinaria solo previo accordo tra Governo

e Regione, mentre tale accordo, per l'emanazione della normativa

impugnata, è mancato, non ostante che essa limiti l'autonomia

contabile, l'autonomia di bilancio e di spesa della Regione, nonché

le corrispondenti competenze legislative in tali materie, garantite

dallo Statuto.

Nel ricorso si sottolinea che per "entrate proprie autonome" si

debbono intendere i tributi propri della Regione e che rispetto ad

essi l'autonomia contabile, di bilancio e di spesa della Regione deve

ritenersi la più ampia, non potendosi ammettere che essa, pur

godendo di un'autonomia impositiva garantitale dallo Statuto, non

abbia poi il potere di gestire e disporre autonomamente dei proventi

dei tributi regionali. Si deduce altresì la violazione della

competenza legislativa e amministrativa della Regione in materia di

ordinamento degli uffici, nonché dell'autonomia

finanziaria, contabile e patrimoniale, ponendosi la normativa

impugnata in contrasto con gli artt. 4, n. 1, 16, 6 dello Statuto e

64 del d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574. Si sostiene che l'art. 35 della

legge n. 41 del 1986 si pone in contrasto con la legge regionale di

contabilità n. 6 del 1970 e che, facendo affluire la quasi totalità

delle entrate regionali autonome alla Tesoreria dello Stato, con

vincoli di prelievo e interessi prestabiliti, lede l'autonomia

regionale di gestione delle entrate. Si sottolinea che, sino

all'emanazione della normativa impugnata, l'art. 40 della legge n.

119 del 1981, non si applicava alla Regione Trentino-Alto Adige,

proprio in ragione della specialità della sua autonomia, che

consente alla Regione di istituire tributi propri - in concreto da

tempo istituiti con leggi regionali - in relazione ai quali non può

trovare giustificazione la pretesa dello Stato di avocarne i proventi

presso la propria Tesoreria.

La normativa impugnata, infine, lederebbe anche l'art. 3 della

Costituzione, per avere lo Stato dapprima previsto per le entrate

autonome della Regione T.A.A. un trattamento differenziato e

preferenziale, mutandolo poi con l'art. 35 della legge n. 41 del 1986

senza alcuna razionale giustificazione.

2. - Per il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituita

l'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate

non fondate.

Nell'atto di costituzione si premette quanto segue.

La legge 30 marzo 1981, n. 119 (art. 40), nell'introdurre un

regime limitativo della gestione delle giacenze di tesoreria,

dispose, con norma applicabile alle regioni a statuto speciale ed

ordinario, che esse non avrebbero potuto mantenere presso i propri

tesorieri un importo complessivamente superiore al 12 per cento

dell'ammontare delle entrate previste dal loro bilancio di competenza

e che l'eccedenza avrebbe dovuto esser versata nel conto intestato a

ciascuna regione presso la tesoreria dello Stato. Previde pure che,

attraverso il medesimo conto, sarebbero stati accreditati alle

regioni le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal

bilancio dello Stato. La norma però non si applicava ai fondi di cui

all'art. 38 dello Statuto della regione siciliana, nonché a quelli

destinati alle altre regioni a statuto speciale ed alle province

autonome di Trento e Bolzano, in base ai rispettivi statuti.

Successivamente la legge 7 agosto 1982, n. 526 (art. 38) previde che

non si dovesse tener conto, al fine di stabilire la base di computo

delle giacenze che potevano essere ritenute presso i tesorieri

regionali, delle somme costituenti entrate proprie della Regione

Trentino-Alto Adige, le quali potevano restare presso i tesorieri

regionali. Tale regime fu mantenuto dalla legge 29 ottobre 1984, n.

720 (art. 2). L'art. 35 della legge n. 41 del 1986, impugnato dalla

Regione Trentino-Alto Adige, ha eliminato l'eccezione al regime

generale in precedenza istituito e mantenuto per la Regione

Trentino-Alto Adige.

Ciò premesso, l'Avvocatura dello Stato deduce che non vi è stata

nessuna violazione da parte del legislatore statale dell'art. 104

dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, poiché la particolare

procedura ivi prevista riguarda l'ipotesi di modificazione delle

norme del titolo VI dello Statuto medesimo con legge ordinaria,

mentre nel caso di specie non vi è stata alcuna modifica di tali

norme, bensì di norme di una precedente legge dello Stato.

Neppure sarebbero violate le altre norme di raffronto, potendosi

legittimamente - secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale

nella sentenza n. 162 del 1982 - applicare il regime previsto

dall'art. 40 della legge n. 119 del 1981 anche alle entrate proprie

regionali, secondo una discrezionalità che il legislatore ha

ritenuto di esercitare in maniera diversa nel tempo.

3. - Con memoria depositata il 7 novembre 1986, la Regione ha

ribadito le proprie tesi, sottolineando che l'art. 38 della legge n.

526 del 1982 ha avuto carattere interpretativo dell'art. 40 della

legge n. 119 del 1981.

Ha inoltre affermato che a norma dell'art. 104 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige "l'intervento del legislatore statale in materia

di finanze della Regione, è subordinato all'emanazione di una legge

rinforzata" dall'accordo tra Stato e Regione, legge che in tal caso

si sostituirebbe alla legge ordinaria la quale, ex art. 119 Cost., è

il normale strumento con il quale lo Stato opera il coordinamento

della propria finanza con quella regionale. Considerato in diritto

4. - La norma impugnata (art. 35 legge 28 febbraio 1986, n. 41)

stabilisce l'inapplicabilità temporanea delle disposizioni

contemplate nel secondo e terzo comma dell'art. 38 legge n. 526 del

1982 e nel terzo comma dell'art. 2 legge 29 ottobre 1984, n. 720 e

determina, tra l'altro, l'assoggettamento delle "entrate proprie

della Regione Trentino-Alto Adige" e delle province autonome di

Trento e Bolzano alla disciplina dell'art. 40 della legge 30 marzo

1981, n. 119, così come modificato dall'art. 21 d.legge 12 settembre

1983, n. 463 (conv. nella legge 11 novembre 1983, n. 638) e dall'art.

3 della legge 20 ottobre 1984, n. 720. Dispone, inoltre, che le

aziende di credito interessate sono obbligate a versare nel conto

aperto dalla Regione presso la tesoreria dello Stato le somme che

superino il 4% (art. 3 legge n. 720 del 1984 cit.) dell'ammontare

delle entrate previste nel bilancio di competenza.

La disposizione impugnata, "riguardando la materia finanziaria",

violerebbe - secondo la censura principale - l'art. 104 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

che consente alla legge ordinaria dello Stato di modificare le norme

del titolo VI (finanza della Regione e delle Province) soltanto su

concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva

competenza, della Regione e delle due Province, mentre nel caso di

specie tale accordo sarebbe mancato non ostante che la norma

impugnata incida sull'autonomia contabile, di bilancio e di spesa

della Regione. È stato inoltre dedotto il contrasto dell'art. 35 su

detto con gli artt. 4, n. 1, 16 e 6 dello Statuto e con l'art. 64 del

d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574 (Norme di attuazione dello Statuto

regionale), giacché la normativa da esso dettata violerebbe la

competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di

ordinamento degli uffici e di contabilità, facendo affluire, in

contrasto con la legislazione regionale, la quasi totalità delle

entrate, ancorché riguardanti i tributi propri regionali, presso la

tesoreria dello Stato. Sarebbe violato, infine, anche l'art. 3 Cost.,

avendo la norma impugnata modificato la precedente disciplina - che

esentava le entrate proprie della Regione Trentino-Alto Adige dal

regime di cui all'art. 40 della legge n. 119 del 1981 - senza alcun

ragionevole motivo.

5. - Va preliminarmente affermato che non appare fondata la

censura di violazione, ad opera dell'art. 35 della legge n. 41 del

1986, degli artt. 4, n. 1 e 16 dello Statuto della Regione

Trentino-Alto Adige, che attribuiscono alla Regione competenze

legislative e amministrative in materia di ordinamento degli uffici,

nonché dell'art. 64 del d.P.R. n. 574 del 1951, che attribuisce alla

Regione analoghe competenze in materia di bilancio. Infatti le norme

sul "regime di tesoreria" non impediscono in alcun modo l'esercizio

delle potestà legislative e amministrative regionali in materia di

organizzazione degli uffici, né esplicano alcuna efficacia nel

procedimento di formazione del bilancio. La puntuale elaborazione di

questo documento contabile si pone unicamente tra i presupposti per

conseguire l'adeguata tempestiva disponibilità da parte dello Stato

delle somme occorrenti alla Regione per provvedere alle esigenze

effettive di spesa. E tale rilievo è sufficiente per dichiarare

infondata anche la censura di violazione dell'art. 64 d.P.R. n. 574

del 1951, che non pone propri precetti, ma dichiara applicabili, in

quanto compatibili, le leggi dello Stato in materia di bilancio e di

rendiconto generale della Regione, fino a quando una legge regionale

non disponga diversamente.

Del tutto inconferente è, poi, l'allegata violazione dell'art. 6

dello Statuto, che riguarda la competenza della Regione in materia di

previdenza e assicurazioni sociali. Né è censurabile la diversa

disciplina data alla materia delle "giacenze" dalla legge impugnata,

rispetto a quella posta dalle leggi n. 526 del 1982 e n. 720 del 1984

sotto il profilo della illogicità e contraddittorietà rispetto alla

precedente normativa che esonerava la Regione dal "sistema di

tesoreria". Infatti la nuova valutazione del legislatore nazionale -

come ha ritenuto la consolidata giurisprudenza di questa Corte (cfr.

da ultimo sent. 1987, n. 60) - deve ritenersi ispirata (eccettuata la

materia delle "entrate proprie") dall'esigenza di regolare i flussi

finanziari e il contenimento della liquidità (secondo apprezzamenti

mutevoli nel tempo, in relazione al mutare della situazione economica

generale), i quali trascendono l'ambito regionale, coinvolgendo

aspetti unitari dell'assetto economico-finanziario della comunità

nazionale (cfr. partic. sent. 19 ottobre 1982, n. 162).

6. - Fondata è, invece, nei limiti che si diranno, la dedotta

violazione dell'art. 104 dello statuto speciale.

È da osservare preliminarmente che il ricordato titolo VI dello

statuto - per le modificazioni del quale l'art. 104 prescrive

l'intervento di una legge "rinforzata" - contiene norme relative alle

entrate tributarie della Regione e delle Province, al controllo delle

relative operazioni di accertamento nonché alla formazione dei

bilanci regionale e provinciale.

L'art. 35 della legge n. 41, ad avviso della Regione, violerebbe

l'autonomia finanziaria regionale, in quanto inciderebbe sul potere

decisorio della Regione circa la destinazione e l'impiego dei

proventi in questione (autonomia contabile) e circa la previsione

delle entrate e dell'erogazione (autonomia di bilancio e di spesa).

La norma contestata, come si è visto, determina l'assoggettamento

alla disciplina dell'art. 40 della legge n. 119 del 1981 delle

"entrate proprie della Regione Trentino-Alto Adige". Nel ricorso non

si identificano tali entrate, ma è chiara l'enunciazione della

pretesa della Regione, di sottrarre al sistema anzidetto tutte le sue

entrate (sul presupposto che esse appartengano alla categoria delle

"entrate proprie").

7. - La valutazione dell'oggetto e del fondamento di siffatta

censura richiede, quindi, una indagine ricostruttiva, preliminare,

alla stregua della quale sia possibile definire la categoria delle

"entrate proprie" della Regione Trentino-Alto Adige.

L'espressione "entrate proprie" non si identifica con l'altra

"tributi propri", contenuta nell'art. 119, secondo comma, Cost.,

anche per la maggiore ampiezza del termine "entrate" rispetto a

quello "tributi". Il contenuto della categoria va definito, invece,

alla stregua della normativa dello statuto speciale della Regione,

che nel titolo VI individua le entrate della Regione e delle Province

autonome. In particolare, l'art. 73 prevede la facoltà della Regione

di istituire con legge "tributi propri in armonia con i principii del

sistema tributario dello Stato", mentre l'art. 72 abilita la Regione

stessa a "stabilire un'imposta di soggiorno, cura e turismo" (cfr.

legge reg. 29 agosto 1976, n. 10).

È da porre in luce l'omogeneità di contenuto delle due norme ora

richiamate: mentre la prima (art. 73 St.) concerne, in linea

generale, la potestà normativa tributaria "propria" della Regione,

che si esprime nella "facoltà" di istituire "suoi" tributi, la

seconda fa riferimento a tale facoltà, concernente un particolare

tributo regionale: l'imposta di soggiorno cura e turismo (art. 72 St.

cit.).

Entrambe le previsioni consentono di distinguere la categoria dei

"tributi propri" dalle altre fattispecie impositive regionali,

conferendo alla categoria stessa rilievo tipologico, chiaramente

desumibile dal primo comma dell'art. 73 St. Questa norma individua

nei "tributi propri" una figura distinta da quelle appartenenti al

sistema tributario dello Stato (con i principii del quale essa si

deve "armonizzare") e da quelle correlate alla sua potestà di

sovrimposizione (il riferimento che la norma fa alla sovraimposta sui

terreni e fabbricati è sintomatico).

Altra entrata della Regione è indicata dall'art. 74 St. nei

proventi dei prestiti interni "emessi" ed "esclusivamente garantiti"

dalla Regione.

La Corte ritiene che ai proventi derivanti dall'esercizio della

potestà, prevista negli artt. 73, primo comma, 72 e 74 dello Statuto

ora ricordati, debba riconoscersi carattere di entrate proprie, in

quanto conseguenti ad atto deliberativo della Regione, fondato su

proprie valutazioni politiche, economiche e finanziarie, nel rispetto

dell'unità del sistema tributario dello Stato.

L'autonoma facoltà di istituzione di tributi da parte della

Regione è poi caratterizzata dalla finalità di provvedere a

peculiari esigenze locali, attraverso il compimento di attività di

promozione e di sviluppo (ad es., turismo: art. 72 St.) o con

l'attuazione di "opere di carattere permanente" (art. 74 St.), capaci

di contribuire al migliore assetto del territorio e al rinsaldamento

della sua struttura.

L'autonomia normativa, che si esprime nella configurazione del

tipo di entrata, si riflette nella peculiarità del fine,

contrassegnato dalla stretta inerenza dei proventi ad esigenze della

comunità regionale. Sì che si assiste ad un costante riferimento

all'ente e alla comunità regionale, che accomuna la fase istitutiva

e quelle successive, quali l'impiego, il regime e la "tenuta" dei

relativi proventi.

Ne deriva che l'art. 35 della legge n. 41 del 1986, assoggettando

alla disciplina dell'art. 40 della legge n. 119 del 1981 anche le

"entrate proprie" così come sopra individuate, non incide su entrate

provenienti dal bilancio dello Stato, e quindi legittimamente

assoggettabili a tale disciplina, secondo quanto ritenuto da questa

Corte (da ultimo con la sentenza n. 60 del 1987). Viceversa, preclude

l'afflusso alla Regione di mezzi finanziari che, secondo il sistema

delineato nel titolo VI dello statuto, deve ritenersi che la Regione

abbia il potere di esigere direttamente (come ha previsto l'art. 24,

primo comma, della legge reg. 13 aprile 1970, n. 6) e di gestire in

piena autonomia. Pertanto la disposizione dell'art. 35 impugnato, non

poteva essere inserita in una legge ordinaria - come invece è

avvenuto - senza il ricorso alla procedura prevista dall'art. 104,

primo comma, dello Statuto.

In quanto riferita alla categoria delle "entrate proprie" come

sopra definita, - alla stregua dello statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige - la pretesa della Regione è, dunque, fondata.