Sentenza n. 628/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo e

quarto comma, 2 e 8 della legge 29 marzo 1985, n. 113, recante:

"Aggiornamento della disciplina del collocamento al lavoro e del

rapporto di lavoro dei centralinisti non vedenti", promosso con

ricorso della Regione Toscana, notificato il 2 maggio 1985,

depositato in cancelleria il 10 maggio successivo ed iscritto al n.

21 del registro ricorsi 1985.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi l'avv. Fabio Corenzoni per la Regione Toscana e l'avv. dello

Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 29 aprile 1985 (Reg. Ric. n. 21/85), la

Regione Toscana ha promosso in via principale la questione di

legittimità degli artt. 1, 2 e 8 della legge 29 marzo 1985, n. 113,

sull'aggiornamento della disciplina del collocamento al lavoro dei

centralinisti non vedenti, già regolato dalla legge 14 luglio 1957,

n. 594 (Norme sul collocamento obbligatorio dei centralinisti

telefonici ciechi).

Ad avviso della ricorrente, le norme denunciate violano diversi

precetti costituzionali. In particolare:

a) il regime introdotto dall'art. 2, primo comma, prevedendo

che "i privi della vista che frequentano corsi professionali per

centralinisti telefonici ciechi, istituiti secondo la disciplina di

cui alla legge 21 dicembre 1978, n. 845, conseguono l'abilitazione

professionale a seguito di un esame effettuato dalle commissioni di

cui al successivo settimo comma", viola l'art. 3 Cost., in quanto

discrimina fra i corsi effettuati in scuole statali o autorizzate, il

cui compimento conduce all'automatica iscrizione nell'albo

professionale, e i corsi istituiti a norma della legge 845 del 1978

(legge- quadro sulla formazione professionale), il cui compimento

porta a tale iscrizione solo qualora venga effettuato un esame, che,

ai sensi della normativa di cui alla legge 594 del 1957, era in ogni

caso richiesto per l'iscrizione all'albo.

b) Ove l'esame in questione venisse considerato come esame di

Stato, e perciò necessario per tutti coloro che intendano ottenere

l'abilitazione, la diversificazione accennata violerebbe anche l'art.

33, 5° comma, Cost., la censura investirebbe altresì l'art. 1,

quarto comma, della legge in questione - il quale consente di evitare

l'esame anche in altri casi - richiedendosi, in definitiva, l'esame

stesso solo per i corsi istituiti dalla Regione.

c) L'art. 2 della legge n. 113/85, al settimo e all'ottavo

comma, che attribuiscono ad un ufficio periferico dello Stato -

l'ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione -

l'istituzione della commissione giudicatrice dell'esame a conclusione

dei corsi professionali, e ne disciplinano dettagliatamente la

composizione, viola l'art. 117 Cost., invadendo la sfera di

attribuzioni regionali, in contrasto anche con l'art. 14 della legge

n. 845/78, secondo cui le prove finali vengono svolte di fronte a

commissioni esaminatrici composte nei modi previsti dalle leggi

regionali. Le norme impugnate si discostano dai principi posti dalla

legge-quadro sulla formazione professionale anche per quanto riguarda

la partecipazione alle predette commissioni delle organizzazioni

sindacali dei lavoratori e datori di lavoro, cui è fatto riferimento

nella legge 845 - come, del resto, anche nell'art. 2 della legge

594/57 - e che, invece, non è prevista dalla legge n. 113/85.

d) I successivi commi nono, decimo, undicesimo e dodicesimo

dell'art. 2 pongono altre norme di dettaglio con riferimento alle

commissioni d'esame, e si pongono, pertanto, anch'essi in contrasto

con l'art. 117 Cost.

e) In riferimento allo stesso art. 117 Cost., vengono

denunciate anche le norme di cui al quarto e sesto comma dell'art. 2,

legge 113/85, che prevedono, rispettivamente, che, nell'ambito dei

piani regionali di istruzione professionale, le Regioni "stabiliscono

gli specifici programmi dei corsi per centralinisti telefonici non

vedenti", e che esse "debbono altresì svolgere periodici corsi di

aggiornamento in rapporto allo sviluppo tecnologico nel settore della

telefonia". Si tratta di una regolazione di competenze attribuite

alle Regioni, oltre che dall'art. 117 Cost., dal d.P.R. n. 616/1977 e

dalla legge n. 845/1978.

f) Illegittima per violazione degli artt. 119 e 81, quarto

comma, Cost., come costantemente interpretato dalla Corte

costituzionale, è, infine, la norma di cui all'art. 8 della legge n.

113/85, secondo cui "le trasformazioni tecniche dei centralini

finalizzate alla possibilità di impiego dei non vedenti e la

fornitura di strumenti adeguati all'espletamento delle mansioni di

centralinista telefonico sono a carico della Regione competente per

territorio, la quale provvede direttamente o mediante rimborso al

datore di lavoro interessato". Si tratta di un nuovo onere posto a

carico delle Regioni - in base all'art. 1 della legge 594 del 1957, i

costi indicati erano sostenuti dalla Unione Italiana Ciechi - senza

che siano indicati i mezzi con i quali farvi fronte.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, che ha

concluso per la infondatezza della questione sollevata.

Nessun contrasto è ipotizzabile, ad avviso della difesa

dell'autorità intervenuta, tra l'art. 2, secondo comma, della legge

113/85 e l'art. 3 Cost. La lamentata discriminazione tra i corsi

effettuati in scuole statali o autorizzate e quelli istituiti dalle

Regioni, che avrebbe operato la norma in questione, altro non è che

la riproduzione di una diversificazione già contenuta nella

legislazione previgente. L'art. 1 della legge 3 giugno 1971, n. 397,

che aveva già modificato la legge 14 luglio 1957, n. 594, stabiliva

che i minorati della vista, abilitati alla funzione di centralinista

telefonico a seguito di un corso svolto presso scuole statali o

autorizzate per ciechi sono iscritti all'albo nazionale per

centralinisti telefonici ciechi dietro presentazione del diploma

rilasciato dalla scuola, senza sottoporsi all'esame presso la

commissione prevista dall'art. 2 della legge n. 594/57, e che era,

invece, necessario per l'iscrizione all'albo dei ciechi abilitati a

seguito di corsi professionali per disoccupati (che, in seguito al

trasferimento alle Regioni delle funzioni in materia di formazione

professionale, sono divenuti corsi professionali regionali).

Tale differenziazione trova giustificazione nel fatto che i corsi

svolti nelle scuole statali hanno una disciplina diversa rispetto a

quelli regionali, con maggiori garanzie di abilitare centralinisti

qualificati, tali da poter essere imposti ai datori di lavoro.

Infatti, i primi, a differenza degli altri, hanno durata almeno

biennale, svolgono un programma più vasto e completo, sono aperti

solo a giovani che siano in possesso della licenza della scuola

dell'obbligo.

Né è fondata, si rileva, la censura di illegittimità della

norma di cui all'art. 2, secondo comma, della legge n. 113/85 in

relazione all'art. 33 Cost.

Invero, un'attenta lettura della disposizione in esame chiarisce

che l'esame da essa previsto non è l'esame di Stato necessario per

tutti coloro che intendono chiedere l'abilitazione, ma è una prova

richiesta solo per l'iscrizione nell'albo professionale nazionale dei

centralinisti telefonici privi della vista allo scopo di usufruire

della disciplina del collocamento obbligatorio prevista dalla stessa

legge n. 113/85. Non risulta, pertanto, modificata la disciplina

relativa al conseguimento degli attestati professionali per fini

diversi da quello indicato, con l'ulteriore conseguenza della piena

legittimità della norma anche in relazione all'art. 117 Cost.

Anche l'attribuzione ad un ufficio periferico dello Stato del

compito di istituire la commissione d'esame - attribuzione ritenuta

dalla ricorrente invasiva della sfera di competenze regionali - non

determina alcuna indebita esorbitanza dai poteri statali, in quanto

la commissione di cui all'art. 2, comma settimo e successivi, della

legge n. 113/85, ha il solo compito di conferire l'abilitazione

professionale ai fini della iscrizione all'albo, mentre nessuna

modifica è stata apportata alla disciplina degli esami previsti a

conclusione dei corsi professionali regionali.

Quanto, infine, alla denunciata illegittimità dell'art. 8 della

legge n. 113/85 in relazione all'art. 81, quarto comma, Cost.,

l'Avvocatura Generale dello Stato rileva che il costo della

trasformazione dei centralini telefonici non costituisce un nuovo

onere imposto alle Regioni senza la previsione di idonea copertura

finanziaria. Esso, inizialmente, era posto a carico della Unione

Italiana Ciechi a norma dell'art. 1 della legge 14 luglio 1957, n.

594, come modificato dalla legge n. 778 del 1960. Allorché, in

attuazione del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il predetto Ente, con

d.P.R. 23 dicembre 1978, ha perduto la personalità giuridica di

diritto pubblico, le funzioni relative alla trasformazione dei

centralini sono state attribuite alle Regioni (art. 4). Pertanto,

l'art. 8 della legge n. 113/85 si è limitato a confermare un onere

già esistente a carico delle Regioni, e ciò giustifica la omessa

indicazione della relativa copertura finanziaria.

In prossimità della trattazione della causa, la Regione Toscana

ha fatto pervenire una memoria, nella quale ribadisce le conclusioni

di cui al ricorso, replicando alle argomentazioni addotte

dall'Avvocatura Generale dello Stato a sostegno della tesi della

legittimità delle norme impugnate.

In particolare, ad avviso della ricorrente, la discriminazione

operata dall'art. 2 della legge n. 113/85 tra i corsi per

centralinisti non vedenti effettuati in scuole statali o autorizzate

- che portano all'automatica iscrizione nell'albo professionale - e

quelli effettuati a norma della legge n. 845/78 dalle Regioni - per i

quali è previsto un esame terminale - non trova legittimazione nella

circostanza che l'espletamento dell'esame sia richiesto al solo fine

del collocamento obbligatorio e che ad ogni altro effetto conservi

pieno valore l'attestazione rilasciata al termine del corso

professionale.

L'art. 117 Cost., che trasferisce alle Regioni le competenze

amministrative in materia di istruzione artigiana e professionale,

non contiene limitazioni con riferimento alla peculiare finalità del

collocamento obbligatorio, e, se è vero che l'art. 7 del d.P.R. n.

10/1972 riservava allo Stato le funzioni in ordine "alla disciplina

dell'attribuzione delle qualifiche professionali ai fini del

collocamento", è pur vero che il successivo d.P.R. n. 616/1977,

all'art. 35, definisce le funzioni amministrative relative alla

materia dell'istruzione artigiana e professionale, trasferite alle

Regioni, come quelle concernenti i servizi e le attività destinate

alla formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione e

all'orientamento professionale "per qualsiasi attività e per

qualsiasi finalità" con esclusione di quelle previste dalla seconda

parte dell'art. 35, tra cui, però, non c'è la tenuta degli albi per

il collocamento.

D'altra parte, la legge 845/78, legge-quadro in materia di

formazione professionale, che pure ricollega la relativa disciplina

alle finalità del collocamento, non stabilisce alcuna

differenziazione tra i corsi statali e quelli regionali.

Inconferente appare, poi, alla Regione Toscana il rilievo,

formulato dall'Avvocatura Generale dello Stato, secondo cui la legge

n. 113/85 ha mantenuto ferma la disciplina del 1971: inconferente, in

quanto la legge n. 113/85 è intervenuta solo successivamente al

trasferimento delle competenze dello Stato alle Regioni avvenuto con

il d.P.R. n. 10/1972 prima, e con il d.P.R. 616/1977 dopo e

successivamente all'esercizio da parte dello Stato delle funzioni di

indirizzo e coordinamento, avvenuto con la legge 845/1978. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana contesta la legittimità costituzionale:

a) dell'art. 2 della legge 29 marzo 1985, n. 113 (Aggiornamento

della disciplina del collocamento al lavoro e del rapporto di lavoro

dei centralinisti non vedenti) nella parte in cui (primo comma)

diversifica i corsi per centralinisti telefonici non vedenti

effettuati presso le scuole statali o autorizzate, il cui compimento

comporta l'automatica iscrizione nel relativo albo professionale, dai

corsi professionali istituiti dalle Regioni a norma della legge 845

del 1978, ai quali consegue l'iscrizione nell'albo solo dopo

l'espletamento di un esame finale che, in ogni caso, era richiesto

per l'iscrizione all'albo dalla legge n. 594 del 1957;

b) dello stesso art. 2 nella parte in cui (quinto e sesto

comma) dispone che le Regioni, nell'ambito dei piani regionali di

istruzione professionale, stabiliscono gli specifici programmi dei

corsi per centralinisti telefonici non vedenti e debbono svolgere

corsi periodici di aggiornamento in rapporto allo sviluppo

tecnologico del settore della telefonia; ed, infine, nella parte in

cui (settimo e ottavo comma) prevede l'istituzione della commissione

per l'esame terminale dei corsi professionali programmati dalle

Regioni con provvedimento dell'ufficio regionale del lavoro e della

massima occupazione e ne regola, poi, la composizione;

d) dell'art. 8, che pone a carico delle Regioni le

trasformazioni tecniche dei centralini, finalizzate alla possibilità

di impiego dei non vedenti e la fornitura di strumenti adeguati

all'espletamento delle mansioni di centralinista telefonico, oneri

che prima erano a carico della Unione Italiana Ciechi.

Risulterebbero violati gli artt. 3, primo comma, Cost., per la

disparità di trattamento operata per i due tipi di corsi, quelli

effettuati nelle scuole statali o autorizzate e quelli professionali;

l'art. 33 Cost., ove l'esame di abilitazione venga considerato esame

di Stato, mentre in alcuni casi (art. 1, quarto comma) detto esame è

vietato; l'art. 117 Cost., in quanto risultano regolate competenze

spettanti alle Regioni in base al d.P.R. n. 616 del 1977 e alla

legge-quadro n. 845 del 1978, cui fa rinvio lo stesso art. 2, secondo

comma; l'art. 119 e 81, quarto comma, Cost., non trovando le suddette

spese adeguata copertura nel bilancio delle Regioni.

2. - Le questioni non sono fondate.

La protezione dei non vedenti è iniziata con la legge n. 594 del

1957, sancendo, salve alcune eccezioni, l'obbligo, a carico dei

datori di lavoro privati, delle pubbliche amministrazioni, degli enti

pubblici e delle aziende statali, dell'assunzione degli abilitati

alla funzione di centralinista, subordinatamente, oltre che alla

esibizione del relativo certificato medico, al conseguimento di un

diploma attestante l'idoneità alla funzione rilasciato da una scuola

autorizzata o a seguito della frequenza di apposito corso promosso o

riconosciuto dal Ministero del Lavoro.

La legge è stata oggetto di critiche sopratutto perché tutta la

disciplina delle parti più qualificanti era accentrata presso il

Ministero del Lavoro.

Le successive leggi (n. 778 del 1960; n. 155 del 1965; n. 482 del

1968; n. 397 del 1971) hanno dettato una disciplina più incisiva del

collocamento dei non vedenti e hanno regolato, in modo più preciso e

pressante, l'obbligo di costituzione del rapporto di lavoro.

La legge n. 113 del 1985, sempre ai fini del collocamento

obbligatorio, che è di competenza statale e trascende la competenza

regionale, contiene una nuova e completa disciplina in sostituzione

di quella precedente. Sancisce un opportuno decentramento, dal

Ministero del Lavoro alle Regioni, e rende ancora più incisivo

l'obbligo delle assunzioni e più rapido l'avviamento.

Sono trasferiti a livello regionale l'albo professionale, che è

tenuto e curato dagli uffici regionali del lavoro, e le prove per

l'abilitazione alle mansioni di centralinista.

Per l'occupazione occorre, oltre il certificato attestante

l'infermità, rilasciato dalla U.S.L., un diploma di centralinista

telefonico, tranne che per coloro che già svolgono, da almeno sei

mesi, le relative mansioni, per i quali occorre un attestato del

datore di lavoro in ordine a tale svolgimento.

L'art. 2 della legge recepisce, salvo l'incardinazione a livello

regionale, il precedente sistema codificato dalla legge n. 397 del

1981. Occorreva, allora, o l'abilitazione a seguito della frequenza

di un corso svolto presso le scuole statali o autorizzate per ciechi

o la frequenza di un corso professionale per disoccupati, istituito

presso il Ministero del Lavoro.

I privi di vista che frequentano i corsi professionali per

centralinisti telefonici ciechi, istituiti secondo la disciplina

della legge n. 845 del 1978, conseguono l'abilitazione professionale

ai fini della iscrizione a seguito di un esame effettuato dalle

commissioni di cui al settimo comma. La disciplina relativa al

conseguimento dell'attestato di cui alla legge n. 845 del 1978 (art.

14) non è affatto modificata per fini diversi da quelli della

disciplina del collocamento obbligatorio dei centralinisti ciechi.

Altri sono i corsi professionali organizzati dalla Regione ai sensi

della legge n. 845 del 1978 per la formazione professionale e la

elevazione professionale, finalizzati alla diffusione delle

conoscenze teoriche e pratiche, necessarie per svolgere ruoli

professionali e rivolti all'inserimento, alla qualificazione e alla

riqualificazione, alla specializzazione, all'aggiornamento e al

perfezionamento dei lavoratori: essi sono aperti a tutti i cittadini

che abbiano assolto l'obbligo scolastico o ne siano stati prosciolti,

e sono finalizzati anche alla formazione dei soggetti portatori di

menomazioni fisiche o sensoriali che non risultino atti a frequentare

corsi normali.

Ora, in base alla legge n. 113 del 1985, mentre il diploma

rilasciato dalle scuole statali o autorizzate per ciechi abilita il

privo di vista alla diretta iscrizione all'albo professionale, la

frequenza di corsi professionali per centralinisti telefonici ciechi,

organizzati nel quadro della formazione professionale, non legittima

il cieco a chiedere l'iscrizione diretta all'albo ma solo a

presentare domanda all'Ufficio regionale del lavoro per potere essere

ammesso all'esame di abilitazione che sostanzialmente sostituisce la

prova teorico-pratica di abilitazione.

In sintonia con la nuova organizzazione distribuita su basi

regionali, le commissioni di esame per l'abilitazione dei

centralinisti ciechi sono costituite con provvedimento del direttore

dell'Ufficio provinciale del lavoro.

Le altre norme riguardano l'assunzione al lavoro e il rapporto che

si instaura.

L'art. 8, al fine di favorire le trasformazioni tecniche dei

centralini, finalizzate alle possibilità di impiego dei non vedenti,

pone i relativi oneri a carico della Regione, che può utilizzare, a

tal fine, anche le somme riscosse a titolo di sanzione (art. 10,

quarto comma).

Il differente trattamento stabilito dalla legge n. 113, che

conferma quello già effettuato dalla legge n. 397 del 1971, trova la

razionale e ragionevole giustificazione nel fatto che i corsi svolti

nelle scuole statali o autorizzate hanno una disciplina

sostanzialmente diversa dai corsi professionali regionali, con

garanzie di gran lunga maggiori in ordine all'abilitazione dei

centralinisti non vedenti, tali da potere essere imposti

obbligatoriamente ai datori di lavoro senza alcuna altra verifica

della loro idoneità professionale.

Detti corsi, per l'ammissione ai quali è richiesto il possesso

del diploma della scuola dell'obbligo, hanno una durata biennale e

svolgono un programma più completo di quelli regionali i quali hanno

una durata inferiore all'anno scolastico e sono aperti a persone di

qualsiasi età, anche prive di licenza della scuola dell'obbligo.

L'esame previsto dall'art. 2 non è esame di Stato ma solo un

esame per la iscrizione all'albo professionale nazionale dei

centralinisti ciechi per usufruire del collocamento obbligatorio

disciplinato dalla legge n. 113 del 1985.

La commissione di esame, disciplinata dall'art. 2, settimo comma e

successivi, ha esclusivamente la funzione di svolgere compiti ad essa

assegnati dal secondo comma e, cioè, l'attribuzione

dell'abilitazione professionale ai soli fini dell'iscrizione all'albo

professionale, il che non implica alcuna modificazione né della

disciplina degli esami previsti a conclusione dei corsi regionali

professionali né del valore degli attestati rilasciati dopo il

superamento degli esami.

Nessun onere finanziario è addossato alle Regioni senza copertura

finanziaria. L'onere a carico della Regione già esisteva

precedentemente alla legge in esame. Esso era inizialmente posto a

carico dell'Unione Italiana Ciechi (legge n. 597 del 1957, modif.

dalla legge n. 778 del 1960). Successivamente l'Unione Italiana

Ciechi ha perduto la personalità giuridica di diritto pubblico

(d.P.R. 23 dicembre 1978). Le funzioni relative alla trasformazione

dei centralini sono state attribuite alle Regioni (art. 4) e alle

Regioni è passata la sovvenzione data dallo Stato con il patrimonio

mobiliare ed immobiliare (art. 6).

L'art. 7 del detto d.P.R. ha disposto che, in applicazione

dell'art. 120 del d.P.R. n. 616 del 1977, i contributi dello Stato

concessi alla U.I.C. con legge 6 ottobre 1975, n. 522, per la parte

concernente le attrezzature per facilitare l'avviamento al lavoro,

sono interamente attribuiti alle Regioni e l'ammontare complessivo

delle spese sostenute dall'U.I.C. per l'assolvimento delle funzioni

trasferite ed attribuite alle Regioni è determinato dall'art. 8

dello stesso d.P.R.

Le due discipline coesistono ed hanno campo e sfera di attuazione

diversi: l'una opera sul piano nazionale e l'altra sul piano

regionale. L'una diretta al conseguimento di titoli idonei alla

iscrizione all'albo nazionale professionale di centralinisti e

l'altra concernente l'attestato in base al quale gli uffici di

collocamento assegnano le qualifiche valide ai fini dell'avviamento

al lavoro e dell'inquadramento sindacale (art. 14) o i titoli per

l'ammissione ai pubblici concorsi.