Sentenza n. 63/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto del

Presidente della Repubblica del 28 dicembre 1952, n. 4205, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale del 24 gennaio 1953, supplemento ordinario n.

4, promosso con ordinanza della Corte di appello di Napoli in data 28

giugno 1956, emessa nella causa civile tra Farina Giuseppe e la Sezione

speciale dell'Opera Nazionale Combattenti per la riforma fondiaria

nella Campania, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

220 del 1 settembre 1956 ed iscritta al n. 252 del Registro ordinanze

1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita, nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957, la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avvocato Aldo Sandulli ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Francesco Agrò.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 28 giugno 1956 la Corte d'appello di Napoli disponeva

la trasmissione a questa Corte degli atti del giudizio promosso da

Farina Giuseppe contro la Sezione speciale dell'Opera Nazionale

Combattenti per la riforma fondiaria nella Campania, perché, previa

dichiarazione di illegittimità del decreto del Presidente della

Repubblica 28 dicembre 1952, n. 4205, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale 24 gennaio 1953, con il quale era stata disposta

l'espropriazione, fosse ordinato il rilascio dei terreni occupati, o,

in subordine, fosse pronunciata condanna al risarcimento dei danni.

Con detta ordinanza la Corte d'appello di Napoli ha ritenuto che,

nella specie, ricorresse l'ipotesi prevista dall'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87, per la trasmissione degli atti alla Corte

costituzionale, osservando (nel presupposto che i decreti di

espropriazione abbiano valore di legge) che le questioni di

legittimità costituzionale, sollevate nel giudizio, non erano fine a

sé stesse e non esaurivano la materia del contendere, ma avevano

invece carattere incidentale in funzione della domanda proposta per la

lesione del diritto soggettivo di proprietà e per ottenere il

risarcimento del danno.

Ha ritenuto quindi la rilevanza e la non manifesta infondatezza

delle seguenti questioni:

1) se gli artt. 5 della legge 12 maggio 1950, n. 230, e 1 della

legge 21 ottobre 1950, n. 841, delegando al Governo il potere di

adottare i provvedimenti indicati nei detti articoli, abbiano violato

le disposizioni degli artt. 76 e 113 della Costituzione;

2) se il decreto di espropriazione 28 dicembre 1952, n. 4205, abbia

violato l'art. 3 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione, per avere espropriato terreni di

proprietà del Farina, senza che si fosse preventivamente elaborato il

programma per la trasformazione fondiaria dei terreni del Salernitano.

L'ordinanza ritualmente notificata alle parti in causa e al

Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicata ai Presidenti della

Camera dei Deputati e del Senato, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale il 1 settembre 1956.

Davanti a questa Corte si sono costituiti, depositando le

deduzioni, il Farina con procura in calce alle stesse, il 27 luglio

1956, e la Sezione speciale dell'Opera Nazionale Combattenti, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, depositando le deduzioni, pure il

27 luglio 1956.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, con atto 28 luglio 1956, aderendo

alle conclusioni prese nell'interesse della Sezione speciale dell'Opera

Nazionale Combattenti.

La difesa del Farina quanto alla prima questione, nelle deduzioni,

osserva che l'art. 5 della legge 12 maggio 1950, n. 230, e l'art. 1

della legge 21 ottobre 1950, n. 841, sono in contrasto con le

disposizioni degli artt. 76 e 77 della Costituzione e violano l'art.

113 della Costituzione stessa, in quanto il Parlamento può delegare al

Governo la potestà di emanare decreti aventi forza di legge, soltanto

per l'esercizio della funzione legislativa, non già in ordine ad una

attività meramente esecutiva, nell'ambito rigorosamente delimitato dal

legislatore.

Nel merito sostiene che i programmi di trasformazione fondiaria e

agraria, cui si riferisce l'art. 3 della legge stralcio n. 841 del

1950, costituiscono il presupposto necessario affinché si possa

procedere ai singoli provvedimenti di espropriazione, essendo

nell'intento del legislatore che gli scorpori siano realizzati in

funzione di un piano organico ed unitario.

Conclude quindi perché sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale del decreto di espropriazione sopra ricordato.

L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni, eccepisce

preliminarmente la mancanza del presupposto necessario per proporre

davanti a questa Corte la questione di legittimità costituzionale,

perché il provvedimento di espropriazione sarebbe stato impugnato come

oggetto diretto e immediato dell'azione intentata dal Farina, e non

già in via incidentale, come questione pregiudiziale rispetto alla

definizione del giudizio di merito.

Contesta poi che il decreto di espropriazione, emanato in base

all'art. 4 della legge n. 841, abbia natura giuridica di atto

amministrativo. E, per quanto riguarda la dedotta illegittimità per la

mancata compilazione dei piani di trasformazione fondiaria o agraria,

precedentemente all'espropriazione, osserva:

1) che, essendo il decreto di esproprio un atto avente forza di

legge, non può avere rilevanza, per la sua legittimità, la

sussistenza o meno del piano, che sarebbe un atto interno;

2) che, comunque, in base alla stessa formulazione dell'articolo 3

della legge n. 841 del 1950, la compilazione dei programmi di

trasformazione fondiaria o agraria, non è in alcun modo collegata al

procedimento di espropriazione; sì che la norma conterrebbe un onere

degli Enti verso lo Stato, ma non una condizione per la legittimità

dell'esproprio;

3) che, anche ammettendo tale collegamento, la legge non pone alcun

termine per la preparazione del piano; se cioè debba essere compilato

prima, durante o dopo l'espropriazione;

4) che, d'altra parte, la legge stralcio non poteva condizionare

l'espropriazione alla compilazione del piano sia per ragioni pratiche

(come ad esempio l'identificazione dei terreni) sia perché il

conseguimento dei fini che si propone la legge non può essere

sottoposto ad alcuna condizione.

L'Avvocatura conclude quindi, in via principale, perché siano

dichiarate improponibili, o, comunque, inammissibili le questioni di

legittimità costituzionale; e, in via subordinata, perché le

questioni stesse siano dichiarate non fondate.

La difesa del Farina e l'Avvocatura dello Stato, nelle memorie

depositate il 14 marzo 1957, illustrano le tesi prospettate nelle

deduzioni e insistono nelle conclusioni già enunciate. Considerato in diritto :

L'Avvocatura dello Stato deduce preliminarmente l'inammissibilità

della questione di legittimità costituzionale, perché la impugnazione

del decreto di esproprio sarebbe stata proposta come oggetto principale

del giudizio di merito e non già in via incidentale, quale presupposto

necessario per la definizione del giudizio medesimo. Tale eccezione è

da ritenersi infondata anche nell'attuale giudizio. Essa è stata

respinta con la sentenza n. 59, in pari data, alla quale pertanto basta

fare riferimento per la decisione e per la motivazione.

È da tener presente inoltre che, pure con precedente sentenza

della stessa data (n. 60) questa Corte ha già esaminata la questione

circa la natura giuridica dei decreti di espropriazione, emanati dal

Presidente della Repubblica, in base agli art. 5 della legge n. 230 del

12 maggio 1950 e 1 della legge n. 841 del 21 ottobre 1950; ed ha

ritenuto che debbano qualificarsi come leggi delegate. Pure tale

decisione e le ragioni addotte per sorreggerla devono essere ora

confermate.

La questione di legittimità costituzionale relativa all'eccesso di

delega, nei termini in cui è stata sollevata nell'ordinanza della

Corte di appello di Napoli, consiste nell'esaminare se il decreto di

espropriazione del Presidente della Repubblica, in data 28 dicembre

1952, n. 4205, abbia violato l'art. 3 della legge 21 ottobre 1950, n.

841, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, per avere

espropriato quota della proprietà terriera appartenente al Farina,

senza che l'Ente avesse preventivamente provveduto alla preparazione

dei programmi di trasformazione fondiaria o agraria nei territori del

Salernitano, ritenuti suscettibili di tale trasformazione.

La difesa del Farina, nelle deduzioni e nella memoria, osserva in

proposito che la predisposizione dei programmi è stata richiesta dalla

citata norma della legge n. 841 del 1950, nell'intento che la riforma

fondiaria dovesse attuarsi con un sistema armonico, così da rendere

possibile la coordinazione degli scorpori, con riguardo alla situazione

dei terreni e alle varie opere da eseguire; con la conseguenza quindi

che la compilazione dei detti programmi dovesse precedere le

espropriazioni. Si fa notare altresì, a riprova di tale assunto, che

l'art. 3, nella collocazione sistematica delle norme della legge del 21

ottobre 1950, n. 841, segue l'art. 2, che si riferisce all'istituzione

degli Enti di riforma, e precede l'art. 4, che si riferisce appunto

alle espropriazioni. Donde, l'illegittimità costituzionale del decreto

del Presidente della Repubblica, che ha disposto lo scorporo senza che

fosse osservato il citato art. 3.

La tesi, peraltro, non può ritenersi fondata.

Non è dubbio che gli enti incaricati di attuare la trasformazione

fondiaria o agraria, secondo le norme della legge 12 maggio 1950, n.

230 (cosiddetta legge Sila) e della legge 21 ottobre 1950, n. 841

(cosiddetta legge stralcio), siano tenuti, per la ragione stessa della

loro istituzione, a preparare i piani necessari per effettuare

l'anzidetta trasformazione. In questo senso dispongono appunto l'art.

10, ultimo comma, della legge n. 230 riguardo all'Opera per la

valorizzazione della Sila, e l'art. 3 della legge n. 841, riguardo agli

enti istituiti a norma del precedente art. 2. Ed è pure chiaro che la

mancanza di tali programmi non avrebbe consentito di attuare la riforma

in modo rispondente alle finalità di interesse generale, cui tendono

le disposizioni delle leggi anzidette. Da ciò peraltro non deriva,

come conseguenza logicamente necessaria, che la preparazione dei

programmi dovesse precedere gli atti di esproprio da emanarsi nei

confronti dei vari proprietari e costituisse quindi presupposto per la

legittimità costituzionale, degli atti stessi.

La procedura di espropriazione, ai fini delle leggi di riforma, è

delineata negli artt. 3, 4, 5 e 7 della legge n. 230 del 1950. Essa

comprende i piani particolareggiati da depositarsi negli uffici

comunali, affinché gli interessati possano chiedere la rettifica di

eventuali errori materiali e che devono essere poi approvati dai

decreti di scorporo con la determinazione dell'indennità. Non diverso

è il sistema della legge n. 841, che, nell'art. 1, richiama le norme

della legge n. 230, in quanto non modificate. Tale procedura prescinde

quindi dai programmi che, per l'art. 3 della legge, devono essere

preparati dagli enti per tutti i territori suscettibili di riforma, la

determinazione dei quali è devoluta al Governo, che vi provvede con

decreti aventi valore di legge ordinaria, per delegazione concessa dal

secondo comma dell'art. 1 della legge n. 841. Questi programmi,

secondo la disposizione anzidetta, hanno portata generale e trascendono

perciò i limiti dei singoli procedimenti di esproprio, la cui

legittimità, nell'interesse dei proprietari, è condizionata alla

osservanza di termini perentori. Non risulta invece da alcuna

disposizione, e neppure dall'art. 9 come si dirà in seguito, che, al

rispetto di tali termini, gli Enti siano tenuti anche per l'adempimento

di quanto disposto dall'art. 3. Si desume pertanto che si tratta non di

obbligo dell'Ente nei rapporti con i singoli proprietari, bensì di

onere posto a carico degli enti di riforma nei confronti dello Stato,

che, a mezzo del Ministero per l'agricoltura e le foreste, ai sensi

dell'ultimo comma dell'art. 2 della legge n. 841, esercita la vigilanza

su detti enti e ne coordina le funzioni e i compiti ai fini

dell'attuazione della legge.

La necessità quindi dell'esistenza dei programmi anzidetti per la

razionale e coordinata esecuzione della riforma fondiaria o agraria,

non è argomento sufficiente per ritenere che essi costituiscano anche

il presupposto per legittimare i decreti di espropriazione. E neppure

si può trarre argomento (a favore della tesi sostenuta dal Farina) né

dal testo dell'art. 3, che parla in senso generico di esecuzione dei

piani stessi nei terreni sottoposti a procedimento di scorporo, né

dalla collocazione di tale articolo fra le norme contenute nella legge

n. 841 più volte ricordata.

D'altra parte l'assunto del Farina non trova conferma nell'art. 9

della ricordata legge n. 841, il quale si riferisce, in particolare,

alla facoltà del proprietario di eseguire opere di trasformazione nel

terzo residuo della zona espropriata. L'esercizio di tale facoltà

infatti è subordinata (primo comma di detto articolo) alla

presentazione della domanda, da parte del proprietario stesso con il

piano dei lavori, entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del

piano di esproprio, per essere autorizzato ad eseguire, su tutti i

terreni del terzo residuo, le opere di trasformazione prevedute

dall'Ente. Ma, mentre per il compimento di tali opere si stabilisce il

termine di due anni, decorrenti dalla data di autorizzazione, nessun

termine invece è posto all'Ente per l'autorizzazione stessa. Dal che

si può dedurre che, se questa, come del resto è ovvio, presuppone

l'esistenza di un piano generale di trasformazione, la compilazione di

esso tuttavia non è soggetta ad alcun limite di tempo nei rapporti col

proprietario, e tanto meno quindi se ne può arguire che debba

precedere il procedimento di esproprio. Del pari, nel secondo comma

dello stesso art. 9, si fissa il termine massimo di quattro anni per

l'esecuzione delle altre opere imposte come obbligatorie, e si

stabilisce altresì che i lavori devono essere iniziati immediatamente

dopo l'approvazione del piano di trasformazione, ma nulla si dice in

ordine al tempo in cui tale piano deve essere compiuto.

Inoltre, posto che l'art. 8 della stessa legge dispone la immediata

espropriazione dei due terzi dei terreni e lascia al proprietario il

terzo residuo, affinché possa eseguirvi le opere previste nel

programma preparato dall'Ente, ciò offre ulteriore argomento per

ritenere che il procedimento di esproprio e la preparazione del

programma stesso costituiscono due attività dell'Ente espropriante che

si svolgono su piani diversi, pur convergendo all'unica finalità di

attuare la legge di riforma.

Le osservazioni esposte pertanto inducono a concludere che anche

se, nel caso in esame, come si rileva nell'ordinanza della Corte di

appello, la Sezione speciale dell'Opera Nazionale Combattenti non ha

documentato di avere predisposto il programma organico per la

trasformazione fondiaria dei territori del Salernitano, ciò non

costituisce motivo di illegittimità costituzionale del decreto

presidenziale del 28 dicembre 1952, col quale fu espropriata quota

della proprietà terriera appartenente al Farina.