Sentenza n. 63/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della norma contenuta

nell'art. 6 della legge regionale siciliana 1 luglio 1947, n. 4,

promosso con ordinanza emessa il 13 maggio 1960 dalla Corte di appello

di Palermo nel procedimento civile vertente tra Barbera Michelangelo e

Bono Rosario ed altri, iscritta al n. 83 del Registro ordinanze 1960 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 254 del 15

ottobre 1960 e nella Gazzetta Ufficiale della; Regione siciliana n. 49

del 22 ottobre 1960.

Vista la deliberazione di intervento del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1961 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito l'avv. Pietro Virga, per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale oggetto del presente

giudizio è stata proposta di ufficio dalla Corte di appello di Palermo

con ordinanza in data 13 maggio 1960, notificata il 10 agosto detto e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 15 ottobre 1960 e nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 49 del 22 ottobre 1960.

Essa concerne la legittimità costituzionale dell'art. 6 della

legge regionale siciliana 1 luglio 1947, n. 4, recante norme per la

ripartizione dei prodotti cerealicoli e delle leguminose da granella e

da foraggio. Tale art. 6 dispone: "Tutte le eventuali contestazioni

saranno preliminarmente devolute per il tentativo di bonario

componimento a commissioni comunali, che saranno composte da un

rappresentante degli agricoltori, da un rappresentante della

Federazione coltivatori diretti, nominati dal sindaco su terne proposte

dalle organizzazioni interessate, e presiedute dallo stesso sindaco o

da un suo delegato".

A quanto risulta dalla ordinanza, il giudizio principale era stato

promosso davanti al Pretore di Sciacca da alcuni mezzadri i quali

reclamavano dal concedente il pagamento di certe somme, affermando che,

in occasione della ripartizione dei prodotti cerealicoli, era stata

loro attribuita una quota inferiore a quella cui avevano diritto in

base alla legge regionale 1 luglio 1947, n. 4, e a quelle successive di

proroga.

Contro la sentenza del Pretore, pronunciata in veste di giudice del

lavoro, che aveva accolto la maggior parte delle domande degli attori,

il convenuto aveva proposto appello davanti alla Carte di appello di

Palermo, in funzione di Magistratura del lavoro, deducendo due

eccezioni pregiudiziali: di incompetenza per criteri del Pretore e di

improcedibilità della domanda, per non essere stato esperito il

tentativo di conciliazione previsto nell'art. 6 della citata legge del

1947. Una eccezione analoga era stata proposta anche in primo grado, ma

con riferimento alle norme del Cod. proc. civile.

La Corte di appello respinse con sentenza non definitiva la

eccezione di incompetenza; in quanto alla seconda invece, osservò che

si doveva ritenere dubbia la legittimità costituzionale del citato

art. 6, con il quale - si legge nel dispositivo dell'ordinanza - in

materia di ripartizione dei prodotti, si subordina l'esperimento

dell'azione giudiziaria al previo tentativo di conciliazione in sede

sindacale.

Sul punto della rilevanza della questione la Corte ha motivato

osservando che l'art. 3 della legge 26 giugno 1952, n. 16, applicabile

ai rapporti controversi, richiama le norme della precedente legge 12

agosto 1951, n. 43, concernente "la ripartizione dei prodotti

cerealicoli e delle leguminose da granella, nonché dei prodotti dei

fondi a cultura arborea ed arbustiva" e che "non par dubbio che fra le

disposizioni richiamate debba intendersi compresa quella relativa al

tentativo di conciliazione: il rinvio, infatti, è generico e va

riferito, pertanto, a tutte le norme della legge".

Si legge ancora nella ordinanza che "non sembra del pari potersi

dubitare che il tentativo di conciliazione, nel sistema della legge,

costituisca un adempimento necessario per l'esercizio dell'azione

giudiziaria, ed assurga, quindi, alla funzione di un presupposto

processuale, incidendo, in via pregiudiziale, sulla proponibilità

dell'azione stessa e sul potere - dovere del giudice di emettere una

decisione, sia favorevole che sfavorevole, sulle domande. Questa

particolare natura del tentativo di conciliazione fa fondatamente

dubitare della legittimità costituzionale della norma in esame, per la

considerazione che la materia giurisdizionale e quella processuale sono

sottratte alla competenza legislativa della Regione, e sono affidate,

invece, unicamente allo Stato, cui spetta di stabilire l'ordinamento

giurisdizionale uniformemente per tutto il territorio nazionale".

Nel presente giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita soltanto la Regione siciliana, in persona del suo

Presidente, depositando le proprie deduzioni il 24 agosto 1960 e

chiedendo che la Corte voglia dichiarare la questione "irrilevante e

inammissibile, e subordinatamente dichiarare costituzionalmente

legittimo l'art. 6 della legge regionale 1 luglio 1947, n. 4".

La difesa della Regione osserva che con questa legge venne regolata

la ripartizione dei prodotti agricoli per l'annata agraria 1946 - 47,

con norme diverse a seconda che i rapporti fossero stati regolati da

capitolati provinciali di colonia ovvero da patti speciali, usi e

consuetudini. Per evitare contestazioni sull'appartenenza in concreto

del patto al primo o al secondo tipo di tali patti, nonché

sull'accertamento dei patti vigenti, tutte le eventuali contestazioni

per la ripartizione dei prodotti - ferma la competenza delle Sezioni

specializzate agrarie di cui alle leggi anteriori - furono devolute per

un tentativo di amichevole componimento ad una commissione comunale

presieduta dal sindaco, e composta da un rappresentante degli

agricoltori, un rappresentante della Federterra e un rappresentante

della Federazione dei coltivatori diretti.

Tale legge esauriva i suoi effetti con l'annata agraria 1946 - 47.

Per le successive annate provvedevano altre leggi regionali

riproducendo, con alcune modifiche, le disposizioni della precedente

legge. Infine, con legge regionale 26 giugno 1952 (art. 3) si disponeva

che fino all'entrata in vigore della legge sulla riforma dei contratti

agrari, la ripartizione dei prodotti fosse regolata dalla legge

regionale 12 agosto 1951, n. 43.

Dopo aver indicata la successione cronologica di tutte queste leggi

regionali, la difesa della Regione deduce nell'ordine:

1) irrilevanza della questione costituzionale nella controversia

giudiziaria (art. 23, cpv., legge 1953, n. 87), in quanto la norma

applicabile in quella sede non era quella denunziata, ma l'art. 3 della

legge regionale 26 giugno 1952, n. 16. In contrario non varrebbe

obiettare che tale articolo avrebbe prorogato l'efficacia della norma

denunziata; infatti, l'articolo suddetto non richiama la norma

denunziata, ma la legge regionale del 1951, n. 43, che, fra l'altro, ha

modificato le disposizioni della citata legge regionale 1947, n. 4, per

quanto riguarda la composizione della commissione comunale;

2) manifesta infondatezza della questione. Al riguardo si deduce

che, anche a voler ammettere il carattere giurisdizionale (e non

amministrativo) della commissione di conciliazione istituita dalla

legge 1947, n. 4, tale organo sarebbe da considerare una giurisdizione

speciale, che, per essere stata istituita anteriormente all'entrata in

vigore della nuova Costituzione, secondo la giurisprudenza della stessa

Corte costituzionale, sarebbe da ritenere pienamente legittima. Sulla

stessa eccezione di manifesta infondatezza della questione, ma sotto

altro profilo, si sostiene che le commissioni di conciliazione,

nonostante il loro carattere amministrativo, sono funzionalmente

collegate con le "giurisdizioni" speciali agrarie, sulla cui

legittimità costituzionale l'ordinanza di rinvio non solleva

eccezioni. Sicché appare assurdo denunciare, per incostituzionalità,

una fase accessoria, e per giunta amministrativa, di un sistema

pienamente legittimo;

3) inammissibilità dell'ordinanza "per non essere stata indicata,

ai sensi dell'art. 23, primo comma, della legge n. 87 del 1953, la

norma costituzionale di cui si assume la violazione" nell'ordinanza

mancherebbe qualsiasi precisazione in ordine a tale norma e non è

chiaro se si denunci la violazione degli artt. 101, 102, 104 della

Costituzione, ovvero degli artt. 14 e 17 dello Statuto siciliano;

4) insussistenza dell'incostituzionalità della norma denunziata,

in quanto il tentativo di conciliazione non assurge alla funzione di

presupposto processuale. Al riguardo la difesa della Regione deduce che

la (avvenuta) "conciliazione", al pari della transazione, ha natura

negoziale e precisamente va configurata come un negozio di

accertamento; ed il "tentativo" di conciliazione ad opera del giudice

(art. 185 Cod. proc. civ.) e del consulente tecnico (art. 199 Cod.

proc. civ.) ha la duplice funzione di favorire la conciliazione e di

darne atto, ma il relativo verbale di componimento è atto processuale

solo in quanto si inserisce nel procedimento giudiziale; mentre

l'accordo realizzato fra le parti mantiene "il suo carattere di

convenzione privata (Cass. 11 dicembre 1957, n. 4669, Mass. giur. it.

1957, 1057)". Da entrambe tali premesse si trae conferma per negare al

tentativo di conciliazione carattere processuale o di presupposto

processuale del giudizio.

Per quanto, in particolare, riguarda la commissione di cui alla

norma denunziata, si pone in rilievo che il suo carattere non

giurisdizionale, ma amministrativo si ricava anche dalla sua

composizione ("presieduta dal sindaco... e composta da rappresentanti

delle categorie interessate, con assoluta esclusione dei giudici

togati"), e si afferma che, come dimostrano i numerosi esempi offerti

dal diritto amministrativo e tributario, nessuna norma costituzionale

vieta di predisporre una procedura amministrativa per la risoluzione di

questioni che determinino conflitti di interesse in materie

particolarmente rilevanti per l'interesse pubblico.

Con memoria depositata il 25 ottobre 1961 la difesa della Regione

ha insistito nelle proprie conclusioni ed ha ribadito le tesi già

svolte, richiamando alcuni precedenti della giurisprudenza della Corte

sulla ammissibilità della impugnazione autonoma delle leggi di

proroga. Ha poi precisato che la norma denunciata non dispone che si

faccia menzione del tentativo di conciliazione in verbale apposito, né

prevede alcuna nullità nell'ipotesi che tale tentativo non sia stato

esperito. Rileva, infine, che la norma regionale, della cui

legittimità si discute, è analoga a quella contenuta nell'art. 6 del

decreto legislativo luogotenenziale 10 agosto 1945, n. 639, in materia

di controversie agrarie, rispetto alla quale è giurisprudenza costante

della Corte di cassazione che l'omissione del tentativo di

conciliazione non incida sulla potestas decidendi del giudice, né

importi la nullità del procedimento.

Gli stessi argomenti sono stati svolti dalla difesa della Regione

anche all'udienza di discussione della causa. Considerato in diritto :

1. - Le eccezioni pregiudiziali proposte dalla difesa della Regione

siciliana non possono essere accolte. Essa sostiene che la questione di

legittimità costituzionale proposta con l'ordinanza della Corte di

appello di Palermo non è ammissibile, poiché in tale ordinanza non è

contenuta la indicazione delle norme costituzionali che sarebbero state

violate dalla disposizione di legge regionale denunciata come

illegittima. Senonché dal testo dell'ordinanza si desume chiaramente

che la Corte di appello ha proposto la questione di legittimità

costituzionale, oggetto del presente giudizio, in relazione al

principio che esclude ogni competenza legislativa della Regione in

tutta la materia giurisdizionale, per essere tale competenza riservata

esclusivamente allo Stato; mentre la Corte costituzionale ha già avuto

occasione di affermare che, quando dall'ordinanza risulta chiaro il

criterio in base al quale il giudice del processo principale ha

proposto la questione di legittimità costituzionale, questa non può

essere dichiarata inammissibile (sentenza n. 44 dell'8 luglio 1959).

2. - L'altra eccezione pregiudiziale proposta dalla difesa della

Regione siciliana concerne la rilevanza della questione di legittimità

costituzionale della norma contenuta nell'art. 6 della legge regionale

1 luglio 1947, n. 4, rispetto al giudizio principale. Secondo la difesa

della Regione, quella norma non sarebbe stata applicabile in tale sede,

essendo stata sostituita, almeno per quanto concerne la disciplina di

procedimenti del genere, da altre norme, emanate successivamente.

La Corte costituzionale ha riconosciuto e riaffermato più volte il

principio, che la valutazione della rilevanza di una questione di

legittimità costituzionale, proposta in via incidentale, rispetto al

tema del giudizio principale, rientra nella competenza esclusiva del

giudice di questo; e che, quando risulti dal testo dell'ordinanza di

rimessione che tale valutazione è stata compiuta ed è esaurientemente

motivata, non compete alla Corte accertare se la soluzione della

questione sottoposta al suo esame sia o no necessaria ai fini della

decisione della controversia.

Poiché la Corte di appello di Palermo ha ampiamente motivato sul

punto della applicabilità della disposizione dell'art. 6 della legge

regionale 1 luglio 1947, n. 4, al processo pendente davanti ad essa, ed

ha, con questo, osservato puntualmente il precetto risultante dall'art.

23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'eccezione pregiudiziale della

Regione non può trovare accoglimento.

3. - In conformità con la propria costante giurisprudenza,

compete, invece, alla Corte costituzionale risolvere le questioni di

merito proposte dal giudice del processo principale, e anzitutto quelle

concernenti la interpretazione delle norme ordinarie, delle quali è

stata posta in dubbio la legittimità costituzionale; in parti colare,

accertare se nella norma denunciata si debba ravvisare la posizione di

un presupposto processuale di carattere assoluto, e, quindi, tale da

condizionare l'esercizio dell'azione.

Le espressioni contenute nel testo della disposizione, nel quale si

legge che "Tutte le eventuali contestazioni saranno preliminarmente

devolute per il tentativo di equo componimento a commissioni

comunali... ", sono state interpretate dalla Corte di appello di

Palermo nel senso che tale tentativo costituisca un adempimento

preventivo indispensabile per l'esercizio dell'azione giudiziaria; ma,

in verità, non sembra che in quelle parole si possano ravvisare

elementi sufficienti per giustificare una conseguenza così grave.

L'istituto del tentativo di conciliazione della controversia,

anteriore all'inizio del processo e nel corso di questo, mediante gli

uffici di associazioni sindacali o del giudice stesso, ha sempre avuto

notevole diffusione nella materia delle controversie del lavoro,

individuali o anche collettive. La legislazione italiana ne ha

conosciuto numerose figure, fin dalle prime norme dettate per i collegi

dei probiviri e le commissioni arbitrali per l'impiego privato. Quando,

poi, si è introdotta una disciplina generale del processo del lavoro

si è disposto che non potesse essere proposta un'azione fondata

sull'inadempimento di un contratto collettivo, se prima tale

inadempimento non fosse stato denunciato all'associazione sindacale

della categoria, cui apparteneva l'attore, perché questa potesse

interporre i propri uffici per la composizione della controversia, per

il tramite della associazione contrapposta (art. 4 del R.D. 26 febbraio

1928, n. 471).

In un testo successivo si è confermato l'onere della denuncia

della controversia al sindacato, posto a carico dell'attore, e si è

imposto alle associazioni sindacali l'obbligo di tentare la

conciliazione, disponendo che, nel caso di inosservanza dell'onere

suddetto, il giudice di primo grado dovesse dichiarare improponibile la

domanda, su richiesta del convenuto o dell'associazione sindacale, o

anche d'ufficio (artt. 5 e 6 R.D. 21 maggio 1934, n. 1073).

Infine, il Codice di procedura civile del 1942 regolava di nuovo la

materia, estendendo maggiormente l'ambito di applicazione dell'onere

della denuncia (art. 430) e precisando ancor meglio: "La domanda...

può essere proposta soltanto dopo che è pervenuta al denunciante la

copia del processo verbale (di mancata conciliazione) di cui

all'articolo precedente o dopo che sono decorsi quindici giorni dalla

denuncia. Il giudice, se non risulta che sia stata fatta la denuncia a

norma dell'art. 430 o se questa è stata fatta ad una associazione che

non rappresenta la categoria alla quale il denunciante appartiene,

sospende anche d'ufficio il procedimento affinché sia fatta la

denuncia, e fissa all'attore un termine perentorio per riassumere la

causa" (art. 433).

Se il legislatore regionale, che certamente conosceva i precedenti

ora ricordati, e in particolar modo le disposizioni del vigente Codice

di procedura civile, ha evitato di riprodurre ogni menzione delle

conseguenze previste dal legislatore statale per il caso di omissione

della denuncia al sindacato e del tentativo di conciliazione, si può

ritenere che esso non abbia voluto regolare l'istituto come un

presupposto processuale, indispensabile per l'esercizio della azione. A

giudizio della Corte l'art. 6 della legge regionale 1 luglio 1947

contiene soltanto la previsione della istituzione di commissioni

comunali di conciliazione, a disposizione di tutte le parti in ogni

Comune della Regione, onde facilitare i tentativi di componimento

bonario delle controversie.

Il fatto che in tale disposizione si usi l'avverbio

"preliminarmente" non sembra di per sé argomento decisivo per

concludere nel senso della improponibilità della domanda giudiziale,

ove nessuna delle parti abbia sollecitato l'intervento della

commissione comunale; una conseguenza di tanto rilievo avrebbe dovuto

essere disposta espressamente, e con formula molto più chiara dal

legislatore.

L'accoglimento di questa interpretazione rende superfluo indugiare

nell'esame degli altri argornenti esposti dalla difesa della Regione,

poiché, fra l'altro, nessuno potrebbe seriamente pensare a riconoscere

carattere giurisdizionale alle commissioni comunali previste dalla

norma di cui si discute, così che non serve rilevare che esse

sarebbero state istituite anteriormente all'entrata in vigore della

Costituzione della Repubblica.

L'interpretazione stessa sembra sufficiente a giustificare la

conclusione che non è fondata la questione di legittimità

costituzionale sottoposta al giudizio della Corte.