Sentenza n. 63/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Friuli-Venezia Giulia, notificato l'8 settembre 1972, depositato in

cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 23 del registro

conflitti 1972, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

dell'ordinanza 18 febbraio 1972, con la quale la Corte dei conti ha

disposto l'acquisizione di alcuni conti consuntivi della Provincia di

Trieste.

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1973 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito l'avv. Gaspare Pacia, per la Regione Friuli- Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto :

La Corte dei conti sezione I giurisdizionale, con ordinanza emessa

il 18 febbraio 1972 nel giudizio sui conti consuntivi della Provincia

di Trieste resi dal Tesoriere per gli esercizi 1970 e precedenti,

giudizio istituito a norma degli artt. 45 del t.u. 12 luglio 1934, n.

1214, sull'ordinamento della Corte e 27 e 42 del Regolamento di

procedura 13 agosto 1933, n. 1038; ritenuta la necessità di acquisire

i conti con la relativa documentazione ai sensi e per gli effetti di

cui agli articoli 309 e 310 del t.u. della legge comunale e provinciale

approvata con r.d. 3 marzo 1934, n. 383, per i quali non fosse già

intervenuta decisione passata in giudicato, nonché di acquisire il

provvedimento del locale Consiglio di prefettura sull'ultimo conto da

esso esaminato, e ravvisata altresì l'opportunità di acquisire i

risultati del controllo effettuato dal Prefetto sugli atti deliberativi

della Provincia relativi ai predetti esercizi, non esaminati

dall'organo regionale di controllo, ciò al fine di evidenziare

eventuali irregolarità ai sensi e per gli effetti degli artt. 251

segg. t.u. della legge comunale e provinciale, oltre ai conti per i

quali fosse stato concluso il preliminare procedimento amministrativo,

giacenti presso l'ufficio di Prefettura, disponeva la comunicazione

della ordinanza stessa all'organo della Regione, competente al

controllo sulla Provincia di Trieste anche ai fini di evidenziare

fattispecie di responsabilità emerse eventualmente in esito al

controllo di sua competenza, ed ordinava al Presidente della Giunta

provinciale di Trieste di depositare entro il termine di dieci mesi

dalla notifica dell'ordinanza medesima ( 13 luglio 1972), i conti e i

documenti predetti, ed al Prefetto di presentare, nello stesso termine,

gli altri atti e documenti richiesti.

Con ricorso notificato l'8 settembre 1972 il Presidente pro-tempore

della Regione Friuli-Venezia Giulia rappresentato e difeso dall'avv.

Gaspare Pacia, previa delibera 1 settembre 1972 della Giunta regionale,

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri pro-tempore, in relazione alla menzionata

ordinanza della Corte dei conti, chiedendo dichiararsi che spetta alla

Regione pronunciarsi in via definitiva sui conti consuntivi della

Provincia di Trieste, quando non siano emersi specifici vizi od

irregolarità in sede di controllo amministrativo, e conseguentemente

annullarsi l'ordinanza de qua, nella parte in cui contiene

l'intimazione a presentare i conti consuntivi della Provincia suddetta.

La difesa della Regione afferma nel ricorso che, anteriormente alla

sentenza n. 55 del 1966 della Corte costituzionale, con cui fu

dichiarata l'illegittimità costituzionale dei Consigli di prefettura

quali organi di giurisdizione sui conti degli enti locali, i Consigli

stessi esercitavano congiuntamente sui conti in questione funzioni di

controllo e funzioni giurisdizionali, nel senso che avrebbero attuato

ordinariamente un procedimento di controllo meramente amministrativo

dei conti che avrebbe esaurito ogni adempimento ai fini del riscontro,

ed avrebbe dato luogo solo eventualmente al procedimento

giurisdizionale, nel caso che fossero emerse irregolarità o

illeggittimità. In tale situazione sarebbe entrato in funzione

l'organo regionale di controllo sugli atti delle Provincie, cioè il

Comitato centrale con sede in Udine, istituito con legge regionale 2

marzo 1966, n. 3, a seguito del trasferimento alla Regione delle

funzioni di controllo sugli atti degli enti locali, effettuato con il

d.P.R. 26 giugno 1965, n. 960.

Il detto organo, secondo la Regione, sarebbe subentrato al

Consiglio di prefettura per quanto riguarda l'esercizio delle descritte

funzioni amministrative di controllo sui conti degli enti locali ed

essendo tale trasferimento espressamente previsto dall'art. 1 della

citata legge n. 960 del 1965, che avrebbe così dissociato le funzioni

amministrative da quelle di controllo, già unificate nel Consiglio di

prefettura, il Comitato centrale avrebbe assunto il potere di approvare

in via amministrativa il conto consuntivo della Provincia in difetto di

irregolarità, o di promuovere, in caso contrario, il giudizio di

contabilità avanti al giudice competente.

Ed in effetti, avvalendosi di tali suoi poteri, il Comitato

centrale avrebbe esaminato e riscontrato esenti da vizi i conti

consuntivi non più assoggettati al controllo del cessato Consiglio di

prefettura a partire dall'esercizio relativo al 1963.

L'instaurazione necessaria del giudizio da parte della Corte dei

conti, cioè indipendentemente dalla così avvenuta approvazione in

sede amministrativa, e l'intimazione contenuta nell'ordinanza,

invaderebbe la sfera di competenza amministrativa della Regione

Friuli-Venezia Giulia, rendendo privo di significato il riscontro

definitivo di regolarità effettuato dall'organo locale competente, in

violazione degli artt. 8 in relazione all'art. 5, n. 4, e 60 dello

Statuto regionale, e 1 del d.P.R. 26 giugno 1965, n. 960 (norme di

attuazione).

Ma, prosegue la difesa della Regione, anche a voler ammettere che

il giudizio contabile già di competenza dei cessati Consigli di

prefettura avesse carattere necessario, e non subordinato alla

eventuale constatazione di vizi in sede di controllo amministrativo,

non per questo ne deriverebbe che il vuoto legislativo formatosi per il

venir meno dei Consigli stessi debba essere attualmente colmato con la

giurisdizione necessaria della Corte dei conti.

Invero tale giurisdizione sarebbe incompatibile con l'avvenuta

attribuzione alla Regione della funzione di controllo sui conti

consuntivi degli enti locali avvenuta per effetto del citato d.P.R. n.

960 del 1965, norme di attuazione a livello costituzionale, e quindi

sopraordinata alle norme concernenti la giurisdizione necessaria sui

conti.

E la difesa della Regione prospetta, de iure condendo,

l'opportunità di introdurre un sistema "più rispettoso" della

autonomia regionale, similmente a quello adottato per il Comune di

Roma, con il d.l. luog. 17 novembre 1944, n. 426, che prevede appunto

il giudizio della Corte dei conti solo in via eventuale su ricorso da

parte degli interessati, del sindaco, nonché di qualsiasi

contribuente, contro il decreto che approva il conto consuntivo del

detto ente.

Con una memoria illustrativa depositata nei termini la difesa della

Regione svolge ampiamente le tesi esposte nel ricorso e, attraverso un

esame delle varie norme succedutesi al riguardo, torna a porre in

evidenza le ragioni per cui dovrebbe escludersi il carattere di

necessarietà del giudizio di contabilità sui consuntivi degli enti

locali.

Afferma inoltre che tali conti si identificherebbero con i

rendiconti generali degli enti, e ne trae la conseguenza che ciò

escluderebbe la necessarietà del giudizio contabile, la quale

riguarderebbe i rapporti contabili fra agenti ed enti, ma non il

rendiconto generale, nei cui confronti sarebbe previsto solo un

controllo amministrativo, tutt'al più rivestito da mere forme

giurisdizionali, come nell'ipotesi tipica della parificazione del

rendiconto generale dello Stato.

Insiste poi nell'affermare che il controllo di legittimità sugli

atti degli enti locali è affidato alla Regione dall'art. 130 Cost.,

per cui l'istaurazione di un ulteriore controllo sotto forma di

giudizio necessario non troverebbe giustificazione e sarebbe invasivo

della sfera di competenza regionale. Ed a conferma di ciò richiama

espressamente le disposizioni concernenti l'ordinamento amministrativo

degli enti locali nella Regione siciliana (d.l. Pres. Reg. sic. 29

ottobre 1955, n. 6) e quelle regolanti l'approvazione dei conti

consuntivi degli enti locali nella Regione Trentito-Alto Adige (l. reg.

1 gennaio 1954, n. 11), che avrebbero sancito il carattere eventuale

del giudizio di contabilità in esame, senza che al riguardo sia stata

sollevata alcuna censura di illegittimità. Considerato in diritto :

1. - Secondo l'assunto della Regione Friuli-Venezia Giulia,

contenuto nell'atto con cui il conflitto di attribuzione è stato

sollevato, l'ordinanza della Sezione giurisdizionale della Corte dei

conti, emessa nel giudizio sui conti consuntivi della Provincia di

Trieste resi dal tesoriere provinciale con l'ordine al Presidente della

Giunta provinciale di depositare, presso la Corte, detti conti per gli

esercizi 1970 e precedenti, sarebbe invasivo della competenza della

Regione, spettando esclusivamente ad essa le funzioni di controllo

sugli atti degli enti locali, secondo gli artt. 5 n. 4, 8, 60 dello

Statuto speciale:

ciò in quanto la Regione, per effetto dell'art. 1, secondo comma,

delle norme di attuazione del predetto Statuto (d.P.R. 26 giugno 1965,

n. 960) è subentrata in dette funzioni, già spettanti ai Consigli di

Prefettura. Per cui, la chiusura della fase di controllo in sede

amministrativa, senza rilevazione di vizi o di irregolarità,

escluderebbe "a priori" l'apertura non necessitata di ogni successivo

giudizio sui conti.

2. - I motivi del sollevato conflitto non sono fondati.

Va dato atto, in primo luogo, che la natura e l'esigenza dei

giudizi sui conti si rinvengono nel testo unico della legge comunale e

provinciale del 3 marzo 1934, n. 383, modificato dalle leggi n. 351 del

1942 e n. 530 del 1947. Il quale testo unico aggiorna e puntualizza

quanto già contenuto nella precedente legislazione in materia.

Invero, l'art. 310 ha precisato il contenuto ed i termini di

sviluppo del procedimento, articolato in più fasi: una prima,

costituita dalla deliberazione sul conto consuntivo da parte del

Consiglio comunale o provinciale; la seconda, costituita dalla

obbligatoria trasmissione del conto, così deliberato, al Consiglio di

Prefettura, al quale "è trasmesso" per essere "sottoposto a giudizio"

(quarto comma); la terza, costituita dall'esercizio ampio di queste

funzioni di giudizio, da parte del Consiglio stesso, nella duplice

veste di organo amministrativo ed insieme giurisdizionale, competente,

cioè, nella stessa sede, al controllo amministrativo del conto,

all'esame dei "documenti giustificativi della entrata e della spesa",

all'esame delle deduzioni e dei reclami "eventualmente presentati", il

tutto onde pervenire all'emissione del "giudizio" surrichiamato,

mediante "decisione" impugnabile davanti alla Corte dei conti:

decisione sulla regolarità sostanziale dei conti anche ai fini di

accertamento di responsabilità contabile, sempre e comunque rilevabile

su iniziativa di ufficio (art. 260 citato testo unico in relazione agli

artt. 251 e seguenti).

Tale necessario collegamento di attività funzionali ha, in

seguito, subito un periodo di sospensione per circostanze contingenti e

transitorie. Infatti, con decreto legislativo n. 1372 del 1948 si

stabiliva (art. 5) che, fino al 31 dicembre 1950, ove fosse

intervenuta una delibera sul conto non contestata nelle risultanze, il

conto doveva intendersi come "definitivamente" approvato, tenendo luogo

la deliberazione, a tutti gli effetti, della decisione del Consiglio di

Prefettura. Il predetto termine di operatività della norma transitoria

è stato in seguito prorogato con legge 7 aprile 1954, n. 142, fino al

31 dicembre 1955 e con successiva legge 11 marzo 1958, n. 209, sino al

31 dicembre 1960 e non oltre, rimanendo, di conseguenza, soltanto entro

il segnato termine, "non applicabile" (come precisato nell'art. 3,

capoverso, della prima legge di proroga) l'art. 310 del testo unico.

3. - La Corte considera poi, ai fini della risoluzione del presente

conflitto, la situazione particolare, inerente all'ordinamento della

Regione Friuli- Venezia Giulia.

Secondo lo Statuto speciale (legge costituzionale 31 gennaio 1963,

n. 1), la Regione ha potestà legislativa sulla disciplina dei

controlli degli atti degli enti locali, disciplina da esercitarsi da

organi della Regione (articoli 5, n. 4, e 60). Seguono le norme di

attuazione dello Statuto, in materia di controllo degli atti delle

Provincie e dei Comuni (d.P.R. 26 giugno 1965, n. 960, in connessione

con la legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione ed il

funzionamento degli organi regionali). Con detto decreto (art. 1) le

attribuzioni dei Consigli di Prefettura in materia vengono affidate

agli organi regionali di controllo: inoltre (art. 11) si dispone che

gli organi regionali, preposti ai controlli, qualora vengano a

conoscenza di fatti implicanti responsabilità di amministratori,

impiegati o, in genere, di chi ha maneggio di danaro pubblico, ai sensi

del testo unico della legge comunale e provinciale (artt. da 251 a 259)

debbano farne denuncia al Consiglio di Prefettura e che,

indipendentemente da tale denuncia, il procedimento su tale

responsabilità poteva essere iniziato di ufficio o sopra richiesta

delle altre autorità di vigilanza e definito anche separatamente

dall'esame o dal giudizio sui conti, ai sensi dell'art. 260 del

sopracitato testo unico.

Infine, con la legge regionale 2 marzo 1966, n. 3, sull'esercizio

delle funzioni di controllo e di amministrazione attiva, vengono

determinati gli organi di controllo e la loro composizione.

4. - Tutto ciò premesso, la Corte, ai fini di necessaria

integrazione di quanto surriferito a proposito della legislazione

nazionale e regionale, richiama la propria sentenza 17 maggio 1966, n.

55, che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 310 del testo unico

della legge comunale e provinciale del 1934, nella parte in cui

disponeva la sottoposizione del conto consuntivo al giudizio dei

Consigli di Prefettura: ciò per motivi riguardanti la loro

composizione anomala in sede di giurisdizione contabile e la mancanza

in detta sede di una garanzia del pieno esercizio dei diritti di

difesa.

5. - Procedendo ora all'esame di merito del conflitto, la Corte

rileva e precisa che l'ordinanza della Corte dei conti risulta

testualmente emessa in un giudizio su conti consuntivi resi dal

Tesoriere provinciale, giudizio instaurato ad istanza di quel

Procuratore generale e regolato dalle richiamate norme dell'art. 45 del

t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, sull'ordinamento della Corte stessa:

cioè, nel giudizio di conto e di responsabilità nel quadro di

attribuzioni giurisdizionali, tutto come indicato nel capo quinto,

sezione prima, del predetto testo unico, in cui l'art. 45 è compreso.

L'ordinanza è motivata nel senso che trasmissione e deposito dei

richiesti documenti, riguardanti gli esercizi 1970 e precedenti,

corrispondono, per quanto riguarda l'ordine dato al Prefetto di

Trieste, al fine di conoscere i risultati del controllo sugli atti

deliberativi di conto, per "evidenziare eventuali irregolarità dalle

quali possono derivare fattispecie di responsabilità previste dagli

artt. 251 e seguenti del citato testo unico". Lo stesso per quanto

riguarda l'ordine di deposito rivolto agli organi regionali (Giunta

provinciale - Comitato centrale di controllo) allo stesso fine di cui

sopra, con testuale riferimento all'art. 11 delle norme di attuazione

dello Statuto regionale.

L'impostazione data nell'ordinanza è dunque quella di una resa di

conti giudiziale, quale prevista dagli artt. 44 e 45 del citato

ordinamento della Corte come fase successiva alla presentazione di

detti conti, introducibile dietro istanza del pubblico ministero presso

la Corte stessa: nonché prevista e regolata nel suo svolgimento, anche

agli effetti dell'eventuale conseguente giudizio di responsabilità

dagli artt. 27, 42, 43 e 44 del Regolamento di procedura di cui al r.d.

13 agosto 1933, n. 1038.

Va richiamata al riguardo la sentenza di questa Corte n. 68

dell'anno 1971 che, nel dichiarare che spetta alla Procura generale

presso la Corte dei conti promuovere l'azione di responsabilità nei

confronti dei dipendenti della Regione Friuli-Venezia Giulia per gli

illeciti commessi nell'esercizio delle loro attribuzioni, ha precisato

che giudizi di conto e giudizi di responsabilità sono strettamente

connessi e sottoposti alle medesime regole. La Corte ha ricondotto tale

attività giurisdizionale nell'ambito del secondo comma dell'art. 103

della Costituzione, osservando che codesta attività tende a garantire

l'interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione

finanziaria e patrimoniale dell'ente, in ottemperanza anche al duplice

principio della "imparzialità" e del "buon andamento"

dell'Amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

Questa sentenza è stata preceduta da altra (n. 110 del 1970) nella

quale è stata riconosciuta la natura giurisdizionale dei giudizi di

conto, anche con particolare riferimento alla funzione già esercitata

dai Consigli di Prefettura: ed altresì è stato riconosciuto che la

disciplina dei giudizi di conto deve considerarsi applicabile alle

Regioni, sia a Statuto speciale che ordinario.

6. - L'assunto della Regione è che, posto che l'esame dei conti da

parte del Comitato centrale regionale di controllo si è concluso senza

alcuna rilevazione di irregolarità, non vi sarebbe più luogo ad

ulteriori interventi giurisdizionali, sia come giudizio sui conti, sia

come giudizio di responsabilità.

L'assunto non è, tuttavia, da giudicarsi fondato.

Non è conforme a legge subordinare l'effettuazione dei giudizi sui

conti alla circostanza che l'esito degli esami effettuati in primo

tempo dagli organi di controllo istituiti in seno agli enti, abbia dato

luogo a rilevazioni di anomalie ovvero a reclami ed osservazioni di

terzi.

Si è già posto in rilievo, al precedente n. 2, a proposito

dell'art. 310 del t.u. del 1934, che la traslazione degli atti, in ogni

caso, all'organo superiore, esterno all'ente preposto all'esame

tecnico-giuridico del rendiconto, è stato ivi imposto, in via di

principio, come atto dovuto, senza che "deduzioni, osservazioni e

reclami", verificabili solo "eventualmente", ne condizionino

l'esercizio. La parentesi degli anni 1948-1960, richiamata al

precedente n. 2 e dovuta a stasi nell'esercizio di determinate

pubbliche attività, con l'effetto di assegnare al richiamato principio

una deroga soltanto temporanea, conferma il principio stesso in forza

del successivo ripristino, attuato normalmente sino a quando all'organo

di controllo tecnico-giuridico, nella composizione di allora, è stato

poi disconosciuto l'esercizio di potere decisionale giurisdizionale. Il

che, se vale per i Consigli di Prefettura, vale, per uguale e a maggior

ragione, per gli organi regionali di controllo, subentrati, in forza

del citato d.P.R. n. 960 del 1965, nelle funzioni dei Consigli di

Prefettura.

Ma, pur venuta meno la competenza giurisdizionale dell'organo

decentrato, rimane immanente la vigenza del principio generale di

necessarietà di un giudizio che, superando la fase di controllo

meramente contabile amministrativo, che è strumentale rispetto al

resto, consenta di pervenire, mediante più penetrante campo di

indagine, a decisione di ampio contenuto garantistico. Inderogabile è,

pertanto, l'esigenza della tutela di interessi generali: ciò, senza

che possa dirsi qui sacrificata l'autonomia della Regione che, secondo

giurisprudenza costante di questa Corte, non è mai pregiudicata da

controlli giurisdizionali quale è quello previsto dal testo unico del

1934.

In proposito, puntuale è il testo unico del 1934 sull'ordinamento

della Corte dei conti che conferisce alla stessa, come attribuzione

giurisdizionale, i giudizi di conto (e di responsabilità) nei

confronti di tutte le categorie di gestori di pubblico denaro,

obbligati alla presentazione del conto e che, pel fatto stesso di

questa presentazione, si considerano "costituiti in giudizio" (artt.

44-45).

Questa che, nel contesto della legge, viene definita come "resa

giudiziale del conto", trova poi nel Regolamento di procedura gli

strumenti di effettuazione costituiti dall'obbligo di deposito dei

conti, spontaneamente adempiuto, ovvero, in caso di omissione, soggetto

a formale richiesta della Corte, in relazione all'art. 27 di detto

Regolamento (citato nell'ordinanza de qua) e in dipendenza del generale

potere istruttorio di acquisizione di atti e documenti necessari (art.

14).

Sovrasta su tutto e ne giustifica il modus procedendi il concetto

di una competenza generale della Corte dei conti in materia di

contabilità pubblica, atta a garantire in forma giurisdizionale,

l'interesse oggettivo alla regolarità di gestioni finanziarie e

patrimoniali degli enti pubblici, come questa Corte ha riconosciuto

particolarmente nella già citata sentenza n. 69 del 1971 e come

riconosciuto anche dalla giurisprudenza adeguatrice delle Sezioni unite

della Corte di cassazione.

Con ciò non va esclusa la possibilità di una maggiore

perfettibilità del sistema, onde favorire l'immediatezza di cognizione

e di esame, da parte dell'organo giusdicente, mediante l'istituzione di

sezioni regionali della Corte dei conti come già delineato in un

disegno di legge governativo. Il principio informatore del sistema

resta, comunque, confermato con la prospettiva di una sua più pratica

attuazione.

7. - Da ultimo, la difesa della Regione prospetta nella "memoria"

aggiunta un nuovo argomento, basato sulla distinzione tra i rendiconti

generali degli enti ed i rapporti contabili tra agenti ed enti: a

differenza dei secondi, soltanto i primi, assimilabili alla situazione

in esame, darebbero luogo ad un controllo amministrativo, sia pure

rivestito da forme giurisdizionali, come nell'ipotesi tipica della

parificazione del rendiconto generale dello Stato.

L'argomento non è esatto ed altera i termini della questione. È

la stessa normativa sulla Corte dei conti (t.u. n. 1214 del 1934, art.

13) che precisa e distingue, in senso opposto alla prospettazione della

difesa. Tra i compiti assegnati alla Corte sono considerati

distintamente, da un lato la parificazione del rendiconto generale

consuntivo dell'amministrazione dello Stato e quelli delle aziende a

gestione autonoma soggette a riscontro, prima che siano presentati al

Parlamento e, dall'altro lato "il giudizio sui conti che debbono

rendere tutti coloro che hanno maneggio di danaro o di valori dello

Stato e di altre pubbliche amministrazioni ". Nel caso in esame, si

tratta, senza dubbio, della seconda ipotesi, regolata da premesse e

conseguenze non confondibili con la prima.