Sentenza n. 634/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Ministro dell'Industria, per

delega del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 6

aprile 1982, depositato in Cancelleria il 20 aprile successivo ed

iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1982, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto 26 gennaio 1982, n. 90, con

il quale l'Assessore regionale per l'Industria ha autorizzato la

società Tuttolomondo ad esercitare attività assicurativa;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Ministro

dell'Industria e l'avvocato Pietro Virga per la Regione Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Con decreto 26 gennaio 1982 n. 90, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale della Regione siciliana n. 8 del 20 febbraio 1982,

l'Assessore per l'Industria della Sicilia ha autorizzato la s.p.a.

Tuttolomondo, con sede in Palermo, "a esercitare nel territorio della

Regione siciliana, l'attività assicurativa e riassicurativa per i

seguenti rami: assicurazione auto, assicurazioni marittime e

trasporti, assicurazioni aereonautiche, incendio ed altri danni ai

beni, responsabilità civile, credito e cauzione, perdite pecuniarie

di vario genere, tutela giudiziaria".

Avverso il decreto, con ricorso notificato il 6 aprile 1982, il

Ministro dell'Industria, delegato dal Presidente del Consiglio dei

Ministri, ha sollevato conflitto di attribuzioni per i seguenti

motivi: a) il decreto impugnato esorbita, per tutti i rami

assicurativi autorizzati, dalle attribuzioni della Regione siciliana,

secondo quanto può desumersi dagli artt. 17 lett. e) e 20 dello

Statuto regionale, nonché del d.p.r. 5 novembre 1949, n. 1182

portante norme di attuazione nelle materie relative all'industria e

al commercio. L'art. 4, primo comma, di tali norme dispone che

"l'Assessorato regionale esercita le attribuzioni del Ministero

dell'industria e del commercio nei confronti delle imprese di

assicurazione che abbiano la loro sede e che assumano rischi entro i

limiti territoriali della Regione". La competenza dell'Assessorato è

delimitata da un doppio criterio di territorialità, l'uno

soggettivo, riferito alla sede dell'impresa assicuratrice, l'altro,

oggettivo, relativo alla localizzazione dei rischi assicurati, la cui

potenzialità deve essere circoscritta al territorio della Regione:

ciò in armonia coi limiti della competenza legislativa (concorrente)

della Regione, che l'art. 17 dello Statuto riconosce al fine "di

soddisfare le condizioni particolari e gli interessi propri della

Regione".

Il criterio oggettivo non può ricorrere per l'assicurazione

(obbligatoria) della responsabilità civile derivante dalla

circolazione degli autoveicoli, la cui disciplina, introdotta dalla

legge 24 dicembre 1969, n. 990, è ispirata a rigidi criteri di

infrazionabilità territoriale dell'assicurazione: la copertura della

polizza non può essere limitata ai sinistri che si verificano nel

territorio della Regione, ma deve assicurare il rischio per tutto il

territorio nazionale, e tale obbligo è penalmente sanzionato

dall'art. 32 della legge n. 990 del 1969.

L'indivisibilità territoriale dei rischi assicurabili si riflette

nella natura necessariamente unitaria della disciplina amministrativa

dell'esercizio dell'assicurazione. Nel determinare le condizioni di

polizza e i minimi tariffari, e nel predisporre strumenti di

controllo e di garanzia centralizzati (conto consortile, fondo di

garanzia per le vittime della strada, controlli affidati ad un solo

organismo), la legge n. 990 mira chiaramente a stabilire un

trattamento assicurativo uniforme su tutto il territorio nazionale.

Questa finalità sarebbe frustrata se fosse ammessa una pluralità di

interventi amministrativi, i quali postulano inevitabilmente

autonomia e discrezionalità nell'esercizio delle varie competenze.

In relazione, poi, all'esercizio delle funzioni amministrative

concernenti il ramo "infortuni", pure ricompreso nell'autorizzazione

rilasciata dall'Assessore regionale siciliano limitatamente alle

"persone trasportate", il provvedimento impugnato esorbita - sempre a

giudizio del ricorrente - dai limiti delle attribuzioni regionali

almeno per la ragione che esso risulta emanato senza la preventiva

intesa con il Ministero dell'Industria, e senza l'audizione della

speciale Commissione consultiva prescritte dall'art. 4 del citato

d.p.r n. 1182 del 1949.

2. - Si è costituito il Presidente della Regione siciliana

sostenendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso, in quanto

inteso a provocare una pronunzia non sulla legittimità, ma

sull'efficacia dell'atto impugnato: tale efficacia, in quanto

circoscritta all'attività assicurativa da esplicare nell'ambito del

territorio regionale, esula dalla giurisdizione di questa Corte,

riguardando, se mai, il giudice ordinario, chiamato a pronunziarsi

sull'idoneità dei contratti stipulati dalla compagnia assicuratrice

ai fini dell'assolvimento dell'obbligo derivante dall'art. 32 della

legge n. 990 del 1969.

In secondo luogo si sostiene l'infondatezza del ricorso, in quanto

l'art. 20 dello statuto regionale, nell'attribuire agli organi della

Regione siciliana l'esercizio delle funzioni esecutive e

amministrative degli organi statali, riconosce agli organi della

Regione, con riferimento alle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17

(tra cui, appunto, le assicurazioni) pienezza di potestà

amministrativa. La norma statutaria si è proposta uno scopo di

decentramento amministrativo nella materia de qua, sulla cui

legittimità costituzionale questa Corte si è già pronunziata con

sentenza n. 175 del 1975, che ha dichiarato infondata la questione di

legittimità della legge siciliana istitutiva di una commissione

regionale consultiva per le assicurazioni private.

3. - In particolare, per l'assicurazione auto, la resistente

richiama anche la giurisprudenza dell'Alta Corte per la Regione

siciliana, secondo cui il limite territoriale va rispettato tenendo

conto dell'ambito territoriale entro cui si svolge l'attività

autorizzata, indipendentemente dalla circostanza che i suoi risultati

economici possano ripercuotersi anche fuori da tale ambito (sent. n.

4 del 1950). Come non si è mai dubitato che la Regione possa

autorizzare l'apertura di sportelli bancari, ancorché gli assegni

emessi dalle varie filiali o da agenzie siano destinati a circolare

fuori dal territorio regionale, così non ha rilievo la circostanza

che l'oggetto cui si riferisce il contratto di assicurazione sia un

autoveicolo che potrà circolare anche al di fuori del territorio

regionale. Il luogo in cui possono verificarsi i rischi coperti non

ha rilevanza; importa soltanto che il contratto sia stato stipulato

in Sicilia con una impresa avente sede in Sicilia. Altrimenti non si

comprenderebbe perché l'assistenza sanitaria debba essere prestata

dalla Regione anche a chi abbia la residenza fuori dal territorio

regionale.

Del resto, se è vero che l'autorizzazione dell'attività

assicurativa è giustificata dall'esigenza di tutelare l'affidamento

degli utenti, garantendo la necessaria idoneità morale, tecnica e

finanziaria della compagnia abilitata, questa stessa esigenza può

esser parimenti soddisfatta attraverso il controllo effettuato

dall'Assessore regionale, fermo restando che l'impresa, una volta

autorizzata, resta sottoposta a tutte le norme statali in materia.

Essa, infatti, è tenuta a partecipare al Conto consortile, a pagare

i contributi al Fondo di garanzia per le vittime della strada, ad

associarsi all'Ufficio centrale italiano, ad adottare le tariffe

stabilite da un organismo centrale per tutti i raggruppamenti

provinciali, e ad osservare, infine, tutti gli altri adempimenti di

legge.

4. - Infine la Regione resistente deduce l'insussistenza della

violazione dell'art. 4, secondo comma, del d.p.r. n. 1182 del 1949,

atteso che la "previa intesa" con il Ministro dell'industria è

prescritta solo per le assicurazioni sulla vita e quelle individuali

contro gli infortuni, non rientranti nell'autorizzazione concessa col

provvedimento impugnato. Considerato in diritto

1. - Contro il ricorso per regolamento di competenza proposto dal

Ministro dell'industria, delegato dal Presidente del Consiglio dei

Ministri, avverso il decreto n. 90 del 1982 dell'Assessore per

l'industria della Regione siciliana, la difesa della Regione oppone

preliminarmente una eccezione di inammissibilità, sul riflesso che

il ricorso sarebbe inteso a provocare una pronuncia della Corte non

già sulla "legittimità", bensì sulla "efficacia" dell'atto

impugnato.

L'eccezione è infondata. Il ricorrente chiede una pronuncia

costitutiva di inefficacia (annullamento) del decreto autorizzativo

impugnato, previo accertamento dell'illegittimità del medesimo in

quanto invasivo della sfera di competenza dello Stato in materia di

autorizzazione all'esercizio di attività assicurative. Non si

comprende come possa prospettarsi una separazione delle due pronunce:

l'una presuppone l'altra.

In realtà, dallo svolgimento del motivo sembra di capire che la

resistente non distingue l'efficacia del decreto di autorizzazione

dall'"efficacia degli atti che la società Tuttolomondo porrà in

essere in base a tale autorizzazione".

Indubbiamente la pronuncia sull'efficacia dei contratti di

assicurazione appartiene alla competenza dell'autorità giudiziaria

ordinaria, non invece l'accertamento pregiudiziale della spettanza

all'amministrazione regionale del potere di autorizzare la detta

società a esercitare attività assicurativa. Tale questione è

materia di conflitto di attribuzione fra Stato e Regione, la cui

decisione appartiene alla competenza di questa Corte ai sensi

dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.

2. - Nel merito il ricorso è fondato.

L'art. 17 lett. e) dello Statuto siciliano attribuisce alla

Regione una competenza legislativa secondaria in materia, tra

l'altro, di disciplina delle assicurazioni, "entro i limiti dei

princi'pi e degli interessi generali cui si informa la legislazione

dello Stato e al fine di soddisfare condizioni particolari e

interessi propri della Regione"; a norma dell'art. 20, le correlative

funzioni esecutive e amministrative sono svolte dal Presidente e

dall'assessore regionale. In attuazione di tali norme, l'art. 4,

primo comma, del d.p.r. 5 novembre 1949 n. 1182, determina la misura

in cui le attribuzioni del Ministero dell'industria sono trasferite

all'Assessorato regionale indicando due criteri concorrenti, l'uno

soggettivo, l'altro oggettivo: la competenza regionale è

circoscritta alle imprese di assicurazione che: a) abbiano la sede in

Sicilia, e b) "assumano i rischi entro i limiti territoriali della

Regione". Non viene qui in considerazione il limite ulteriore

previsto dal secondo comma in ordine alle assicurazioni sulla vita e

a quelle individuali sugli infortuni, contrariamente a quanto ritiene

il ricorrente equivocando sulla natura dell'assicurazione auto sotto

il profilo della responsabilità per danni alle persone trasportate.

3. - Il conflitto di attribuzione, oggetto del presente giudizio,

nasce da un contrasto di interpretazioni del secondo criterio,

indicato sub b). Il Ministero dell'industria - confortato da un

parere del Consiglio di Stato in data 16 ottobre 1973, comunicato dal

Ministro al Presidente della Regione siciliana in data 20 luglio 1974

- intende il criterio dell'assunzione territorialmente limitata del

rischio come requisito di localizzazione dei rischi assicurati nel

territorio della Regione. Questa, invece, lo intende come requisito

di localizzazione nel detto ambito territoriale della stipulazione

dei contratti di assicurazione.

L'interpretazione caldeggiata dalla resistente è insostenibile

sia sul piano letterale, sia sul piano della ratio normativa. La

frase "entro i limiti territoriali della Regione" qualifica

sintatticamente i rischi assunti in sé considerati, non gli atti

(contratti) con cui l'impresa assicuratrice li assume obbligandosi a

risarcire i danni sofferti dagli assicurati in conseguenza del loro

verificarsi. Solo se interpretato come requisito di localizzazione

geografica dei sinistri che costituiscono il contenuto potenziale del

rischio assicurato il criterio sub b) riceve senso e valore dal punto

di vista della ratio della norma, la quale risponde allo scopo di

fissare dei criteri di individuazione della necessità di soddisfare

condizioni particolari e interessi propri della Regione, prevista

dall'art. 17 dello Statuto come requisito della competenza regionale

in discorso.

Non ha pregio l'argomento tratto dal parallelismo prospettato

dalla resistente con la competenza della Regione ad autorizzare

l'apertura di sportelli bancari, "ancorché gli assegni emessi dalle

varie filiali o agenzie siano destinati a circolare fuori dal

territorio della Regione". La circolazione degli autoveicoli non può

evidentemente essere paragonata alla circolazione degli assegni

circolari: il rischio connesso alla prima può verificarsi in ogni

momento e in qualsiasi luogo in cui l'autoveicolo si trovi a

circolare, mentre il rischio connesso alla seconda riguarda il

pagamento estintivo dell'assegno da parte dell'emittente, i cui

recapiti, indicati come luogo di pagamento, sono per ipotesi situati

in Sicilia.

In linea generale, con riferimento alle assicurazioni facoltative,

si deve concludere che l'Assessorato regionale per l'industria è

competente ad autorizzare imprese aventi sede in Sicilia a esercitare

attività assicurativa limitatamente a rischi per loro natura

localizzati nel territorio della Regione.

Pertanto il decreto impugnato è illegittimo in quanto autorizza

la soc. Tuttolomondo ad assicurare rischi che possono verificarsi

anche fuori del territorio della Regione siciliana, alla sola

condizione che i relativi contratti di assicurazione siano stipulati

in Sicilia.

4. - Per quanto riguarda l'"assicurazione auto", il vizio di

illegittimità è ancora più grave, essendo sopravvenuta in questa

materia, in seguito alla legge 4 dicembre 1969 n. 990, che ha sancito

l'obbligatorietà dell'assicurazione, una specifica causa preclusiva

di ogni competenza regionale, anche limitatamente al rischio connesso

alla circolazione degli autoveicoli nel territorio della Regione.

La legge citata ha radicalmente innovato la disciplina della

responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a

motore e dei natanti, in funzione di interessi generali,

uniformemente valutati, ai quali corrisponde un regime unitario e

centralizzato comportante una competenza esclusiva dello Stato. Basti

ricordare la necessità che i massimali minimi, validi per tutto il

territorio dello Stato, siano determinati da un unico organo, cioè

dal Ministro; così pure unico deve essere l'organo di controllo

dell'adempimento degli obblighi assicurativi, dovendo il controllo

essere ispirato a unità di indirizzo; inscindibili, infine, appaiono

le attività amministrative connesse all'istituzione presso

l'Istituto nazionale delle assicurazioni di un "conto consortile" e

di un "Fondo di garanzia per le vittime della strada" (artt. 14 e

19). A proposito di quest'ultimo la competenza esclusiva del

Ministero dell'industria risulta chiaramente dall'art. 20, il quale

dispone, tra l'altro, che spetta al Ministro la designazione, "per

ogni regione, o per gruppi di regioni, del territorio nazionale",

dell'impresa tenuta a liquidare agli aventi diritto le somme loro

dovute a carico del Fondo.

Perciò la competenza regionale - che per i veicoli immatricolati

in Sicilia presupporrebbe la frazionabilità del rischio, in guisa da

assoggettarlo a una disciplina diversificata per la frazione

corrispondente alla circolazione del veicolo nel territorio della

Sicilia - è già esclusa in base al criterio dell'art. 17 dello

Statuto siciliano, interpretato da questa Corte, nella sentenza n.

175 del 1975, come criterio di competenza esclusiva dello Stato

quando "esiste l'esigenza di garantire unità di indirizzo e armonica

disciplina per l'intero territorio nazionale".

Inoltre, come ha rilevato il Consiglio di Stato nel parere sopra

richiamato, la competenza esclusiva dello Stato anche nell'ambito

della Regione siciliana si fonda specificamente sulla valutazione del

regime di assicurazione obbligatoria statuito dalla legge n. 990 come

integrante gli estremi di una "riforma economico-sociale della

Repubblica", sia in ragione della preminenza dell'interesse generale

alla tutela delle vittime della strada, sia per le correlative

strutture istituzionali e normative qualificate dallo scopo di

assicurare uniformità di trattamento. Sebbene la dizione usata

dall'art. 14 dello Statuto siciliano ("senza pregiudizio delle

riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo

italiano") sia diversa da quella adottata per altre regioni ad

autonomia speciale, non si può dubitare che le "norme fondamentali

delle riforme economico-sociali della Repubblica" debbano essere

rispettate anche dal legislatore e dall'amministrazione della Regione

siciliana.