Sentenza n. 64/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 61, secondo

comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato), promosso con

ordinanza emessa il 1° febbraio 1991 dal Tribunale di Catania nel

procedimento civile vertente tra Santo Scollo ed altra e Ministro

della pubblica istruzione iscritta al n. 451 del registro ordinanze

1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27,

prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Catania, nel corso di un giudizio promosso

contro il ministero della pubblica istruzione ed un insegnante, dai

genitori di un alunno di un istituto tecnico commerciale per

geometri, per ottenere il risarcimento dei danni conseguenti a

lesioni riportate dal minore durante l'orario scolastico, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 28 Cost., dell'art. 61 della l. 11 luglio 1980, n. 312.

Tale articolo - dopo avere disposto che la responsabilità

patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non

docente nella scuola materna, elementare, secondaria ed artistica

dello Stato e delle istituzioni educative statali, per danni arrecati

direttamente all'amministrazione in connessione a comportamenti degli

alunni, è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio

della vigilanza sugli alunni stessi, e che tale limitazione si

applica anche alla responsabilità verso l'amministrazione che

risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamento degli alunni

sottoposti alla vigilanza - stabilisce che, "salvo rivalsa nei casi

di dolo o colpa grave, l'amministrazione si surroga al personale

medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie

promosse da terzi".

Secondo il giudice a quo, quest'ultima disposizione, sancendo un

esonero dalla responsabilità diretta per il personale scolastico,

violerebbe l'art. 28 Cost. che tale responsabilità prevede, creando

"per detto personale una vera e propria area di franchigia".

Nell'ordinanza di rimessione si deduce che l'art. 28 della

Costituzione, innovando rispetto al vecchio ordinamento, ha

consacrato il principio della responsabilità diretta dei pubblici

impiegati nei confronti dei terzi, parallelamente a quella

dell'amministrazione, realizzando una evoluzione in senso garantista

del regime previgente, nel quale gli agenti dell'amministrazione

rispondevano direttamente verso i terzi solo per gli atti compiuti

dolosamente.

La disposizione impugnata, viceversa, avrebbe eliminato la

responsabilità solidale del pubblico dipendente e della pubblica

amministrazione, innovando radicalmente rispetto alla normativa che

in precedenza disciplinava la responsabilità per danni cagionati a

terzi in quello specifico settore del pubblico impiego che è il

settore scolastico. Infatti, in forza del rinvio operato dall'art.

139 del d.P.R. n. 417 del 1974, la disciplina al riguardo era quella

del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, che all'art. 22, coerentemente al

principio enunciato nell'art. 28 della Costituzione, affermava per

gli impiegati civili dello Stato, in generale, il principio della

responsabilità diretta per i danni derivanti da ogni violazione dei

diritti del terzo, commessa con dolo o colpa grave: responsabilità

concorrente con quella della pubblica amministrazione.

Un'interpretazione giurisprudenziale eccessivamente rigoristica

aveva riconnesso la responsabilità dell'insegnante non alla prova

positiva dell'omissione della vigilanza (essendo la colpa presunta),

ma alla mancata dimostrazione di aver adottato in via preventiva le

misure organizzative e disciplinari idonee ad evitare la situazione

di pericolo favorevole all'insorgenza del danno.

Il legislatore - secondo il giudice a quo - per ovviare a tale

rigorismo, emanando la norma impugnata avrebbe dettato una disciplina

di dubbia legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 28

Cost.

Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto d'intervento viene sottolineato che l'art. 28 Cost.

consente specifiche discipline che, in dati settori, introducano

regole particolari e diverse rispetto ai principi comuni in materia.

La normativa dettata dall'art. 61 della l. n. 312 del 1980, pur

assicurando "una più contenuta responsabilità per fatto illecito

del personale scolastico", avrebbe riconosciuto un'adeguata tutela al

danneggiato, in forza della responsabilità diretta della pubblica

amministrazione.

Conseguentemente, nessun contrasto sarebbe ipotizzabile con le

prescrizioni dell'art. 28 Cost. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 61, secondo

comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 - nella parte in cui

stabilisce che, salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave,

l'amministrazione si surroga al personale scolastico nelle

responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da

terzi - contrasti con l'art. 28 Cost., sancendo, per il personale

scolastico, un esonero dalla responsabilità diretta, non consentito

dallo stesso art. 28, in base al quale i funzionari ed i dipendenti

dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili,

secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti

in violazione di diritti e in tali casi la responsabilità civile si

estende allo Stato e agli altri enti pubblici.

2. - La questione non è fondata.

Secondo l'interpretazione di questa Corte, l'art. 28 della

Costituzione stabilisce la responsabilità diretta per violazione di

diritti tanto dei dipendenti pubblici per gli atti da essi compiuti,

quanto dello Stato o degli enti pubblici, rimettendone la disciplina

dei presupposti al legislatore ordinario (cfr. in proposito le

sentenze n. 18 del 1989, n. 26 del 1987, n. 148 del 1983, n. 123 del

1972). Ciò comporta che il legislatore può legittimamente emanare

norme che limitano la responsabilità diretta dei pubblici

dipendenti, anche escludendola in relazione a determinate situazioni

oggettive o soggettive (cfr. le sentenze n. 18 del 1989 e n. 2 del

1968).

Il precetto costituzionale - frutto di un travagliato dibattito

dell'Assemblea costituente - ha modificato l'indirizzo della

giurisprudenza e della dottrina anteriore alla Costituzione; secondo

tale indirizzo, per gli atti compiuti dal pubblico dipendente in

violazione di diritti, era responsabile verso i terzi la pubblica

amministrazione, salvo che ricorresse il dolo (poiché questo,

secondo quell'indirizzo, provocando la rottura del rapporto

d'identificazione tra l'ente e la persona titolare dell'ufficio,

veniva ad escludere la riferibilità dell'atto alla pubblica

amministrazione, con conseguente imputazione personale e

responsabilità diretta dell'agente).

Ai fini della presente questione, non è necessario percorrere la

lunga evoluzione, che, muovendo dalla distinzione tra atti jure

publico o privato e, poi, tra atti vincolati e discrezionali, giunse

all'affermazione della responsabilità della p.a. per il danno

derivante dalla lesione di beni della vita protetti, nei confronti di

essa, da norme di relazione: danno ingiusto che non consente

diversità di trattamento della condotta dell'amministrazione

rispetto a quella del privato. Di fronte a tendenze che, per

reprimere l'iniuria avevano fatto ricorso anche a titoli obiettivi di

responsabilità o al principio dell'inscindibilità tra sacrificio e

risarcimento, fu la giurisprudenza ad affermare l'esigenza del

requisito della colpa come base del diritto al ristoro, colpa che, in

quanto riferibile all'amministrazione, deve essere in ogni caso

perseguibile.

In questa linea, l'art. 28 della Costituzione ha inteso in primo

luogo affermare, a maggior garanzia della legalità dell'azione

amministrativa e a miglior tutela dei cittadini, la responsabilità

"diretta" dei pubblici dipendenti e della pubblica amministrazione

per gli atti compiuti in violazione di diritti. In secondo luogo, con

il riferimento alle leggi ordinarie per la configurazione di tale

responsabilità, ha inteso attribuire al legislatore una

discrezionalità che, tenendo conto della complessità delle esigenze

e degl'interessi a confronto, gli consentisse sia di limitare la

responsabilità diretta dei pubblici dipendenti in relazione

all'elemento psicologico, sia di escluderla, in riferimento a determinate fattispecie, per talune particolari categorie di soggetti

tenuti. Statuendo, infine, che, nei casi in cui vi è responsabilità

diretta dei pubblici dipendenti, questa "si estende allo Stato e agli

enti pubblici", ha inteso stabilire che in detti casi non può essere

esclusa la responsabilità diretta anche della pubblica

amministrazione.

Con tale ultima statuizione, peraltro, il precetto costituzionale

non ha vincolato il legislatore ad escludere la responsabilità della

pubblica amministrazione ove non sussista la responsabilità del

pubblico dipendente: anzi - tenuto conto che la ratio dell'art. 28 è

quella di rafforzare, oltre che la legalità dell'azione

amministrativa, la tutela dei privati contro gli atti illeciti della

pubblica amministrazione - deve ritenersi implicito nel suo

complessivo contenuto che la legittimità delle norme, esclusive o

limitative della responsabilità diretta dei pubblici dipendenti, va

valutata anche tenendo conto della contestuale previsione della

responsabilità diretta della pubblica amministrazione.

3. - L'affermazione, in linea di principio, della responsabilità

dell'agente dello Stato e degli enti pubblici non esclude la

possibilità che, nei confronti dell'agente, siano previste regole

particolari e differenziate, rispetto ai princi'pi comuni.

Dunque, per i pubblici dipendenti il risarcimento del danno

ingiusto può essere oggetto di regole generali ovvero di discipline

particolari, relative a determinate categorie (più o meno vaste) di

pubblici dipendenti: tipi di normative che ricorrono nei confronti

degli impiegati civili dello Stato e (nell'ambito di questa

categoria) degli insegnanti per culpa in vigilando ad essi

ascrivibile.

La responsabilità degl'impiegati dello Stato verso la pubblica

amministrazione ed i terzi, è regolata dagli artt. 18 e segg. del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

L'art. 22, primo comma, di tale d.P.R. dispone che l'impiegato il

quale, "nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalla

legge o dai regolamenti cagioni ad altri un danno ingiusto" è

personalmente obbligato a risarcirlo. L'art. 23, primo comma, precisa

che "è danno ingiusto, agli effetti previsti dall'art. 22, quello

derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato

abbia commesso per dolo o per colpa grave". Restano però salve "le

responsabilità più gravi previste dalle leggi vigenti". L'azione di

risarcimento nei confronti dell'impiegato statale (art. 22, primo

comma)

può "essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei

confronti dell'amministrazione, qualora in base alle norme ed ai

principi vigenti nell'ordinamento giuridico, sussista anche la

responsabilità dello Stato". Nel caso in cui, in conseguenza

dell'azione diretta, l'amministrazione abbia risarcito il danno, è

prevista azione di rivalsa contro il dipendente (art. 22, secondo

comma e 18, primo comma).

In base a questa normativa, di regola, gl'impiegati statali sono

responsabili verso i terzi per gli atti compiuti in violazione di

diritti, soltanto ove abbiano agito con dolo o colpa grave; con la

loro responsabilità concorre quella dello Stato; quando non ricorra

dolo o colpa grave, gli impiegati statali non rispondono verso i

terzi. La giurisprudenza, applicando la regola secondo la quale la

lesione del principio del neminem laedere è idonea a generare

responsabilità, ne ha dedotto, in caso di colpa lieve, la

responsabilità diretta dello Stato, avendo esso agito attraverso il

dipendente.

In mancanza di norme speciali, le disposizioni del d.P.R. n. 3 del

1957 sono applicabili anche in materia di responsabilità civile del

personale insegnante delle scuole pubbliche statali, in base all'art.

384 di tale d.P.R.

La giurisprudenza, tuttavia, con interpretazione consolidata,

aveva affermato che - facendo salve l'art. 23 del d.P.R. n. 3 del

1957 "le responsabilità più gravi previste dalle leggi vigenti" -

gl'insegnanti e lo Stato dovessero rispondere del danno cagionato a

terzi dal fatto illecito degli alunni delle scuole statali, in base

alla presunzione di responsabilità sancita dall'art. 2048 cod. civ.,

il cui funzionamento non era impedito dalle disposizioni limitative

della responsabilità previste dal d.P.R. n. 3 del 1957. Ne derivava

l'applicabilità agl'insegnanti statali, in materia di culpa in

vigilando, della regola stabilita dall'ultimo comma della norma ora

ricordata del codice civile, secondo la quale la liberazione della

responsabilità poteva conseguire soltanto dalla prova "di non avere

potuto impedire il fatto".

Il consolidarsi di questa interpretazione aveva inciso in modo

particolarmente oneroso sulla posizione degl'insegnanti statali, i

quali, oltre che per la responsabilità regolata dal d.P.R. n. 3 del

1957 - ad essi applicabile in relazione a tutte le attività inerenti

al loro ufficio, diverse dalla "vigilanza" sugli alunni - erano

tenuti anche per responsabilità per culpa in vigilando, secondo la

rigorosa disciplina civilistica, caratterizzata dal principio di

risarcibilità anche in caso di sussistenza di particolari situazioni

di rischio.

4. - Dagli atti parlamentari risulta che ratio dell'art. 61 della

legge n. 312 del 1980 è la riconduzione della responsabilità

degl'insegnanti statali per culpa in vigilando entro limiti ritenuti

dal legislatore più equi e confacenti, rispetto alla regola, per

essi fino ad allora vigente, posta dall'art. 2048 cod. civ.

A tal fine l'art. 61 ha stabilito (primo comma) che la

responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente,

educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria

ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali, per

danni arrecati direttamente all'amministrazione, in connessione a

comportamenti degli alunni, è limitata ai soli casi di dolo o colpa

grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi. Detta

limitazione "si applica anche alla responsabilità del predetto

personale verso l'amministrazione che risarcisca il terzo dei danni

subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza.

Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'amministrazione si

surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti

da azioni giudiziarie promosse da terzi" (art. 61, secondo comma).

In base a tale normativa, limitatamente alla materia di

responsabilità per culpa in vigilando, gl'insegnanti statali cessano

di essere legittimati personalmente verso i terzi, nei cui confronti

risponde invece l'amministrazione, sulla quale gravano in via diretta

le "responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse

da terzi". Lo Stato potrà rivalersi sugl'insegnanti ove il difetto

di vigilanza sia ascrivibile a dolo o colpa grave e, in tali ipotesi,

potrà anche agire contro essi per i danni arrecatigli direttamente

dal comportamento degli alunni.

Questo essendo il contenuto della norma impugnata, deve ritenersi

che essa non violi l'art. 28 Cost., il quale, come si è già

rilevato, consente al legislatore sia di limitare la responsabilità

diretta dei pubblici dipendenti in relazione all'elemento

psicologico, sia di escluderla, in determinate fattispecie, ferma

rimanendo la responsabilità della p.a., in base ai princi'pi.

Al riguardo va considerato che, pur dopo l'entrata in vigore

dell'art. 61 della legge n. 312 del 1980, la responsabilità

degl'insegnanti statali verso i terzi per gli atti compiuti in

violazione di diritti, continua ad essere regolata, in via generale,

dal d.P.R. n. 3 del 1957 il quale (per effetto dell'art. 384 di

questo testo unico) resta applicabile a tutte le ipotesi di

responsabilità degl'insegnanti che non siano inquadrabili nella

categoria della culpa in vigilando; in relazione a questa soltanto

l'art. 61 ha escluso la responsabilità diretta, sostituendovi quella

dello Stato. Di conseguenza, nei confronti degli insegnanti statali,

ricorre un sufficiente margine di operatività del regime generale,

sia per quanto concerne la legittimazione diretta sia per quanto

concerne l'oggetto del risarcimento.

Trattasi, dunque, di una esclusione di responsabilità limitata a

determinate fattispecie; come tale, consentita dall'art. 28 Cost.,

secondo valutazioni rimesse alla discrezionalità legislativa la

quale, in aderenza alla ratio di detto precetto costituzionale, ha

apprestato con l'art. 61 della l. n. 312 del 1980 idonea garanzia al

diritto dei terzi al risarcimento dei danni, attraverso la previsione

della responsabilità diretta dell'amministrazione in relazione alle

fattispecie riguardo alle quali è stata esclusa l'azione diretta nei

confronti degl'insegnanti, mentre questi continuano a rispondere in

via diretta nelle ipotesi diverse da quelle connesse alla culpa in

vigilando.