Sentenza n. 65/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale:

a) delle norme contenute negli artt.: 5, 7 e 8 della legge 12

maggio 1950, n. 230; 1, comma secondo, 4 e 18 della legge 21 ottobre

1950, n. 841; 2 della legge 18 maggio 1951, n. 333;

b) del D.P.R. 7 febbraio 1951, n. 69;

c) dei DD. PP. RR. 29 novembre 1952, nn. 2951, 2976 e 2977,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza 18 maggio 1956 del Tribunale di Bologna pronunciata

nel procedimento civile vertente tra Manzoni Gabriella e l'Ente per la

colonizzazione del delta padano, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 195 del 4 agosto 1956 ed iscritta al n. 235 del

Registro ordinanze 1956;

2) ordinanza 18 maggio 1956 del Tribunale di Bologna pronunciata

nel procedimento civile vertente tra la Società per azioni agraria "La

Torre" e l'Ente per la colonizzazione del delta padano, pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del 4 agosto 1956 ed

iscritta al n. 236 del Reg. ord. 1956;

3) ordinanza 18 maggio 1956 del Tribunale di Bologna pronunciata

nel procedimento civile vertente tra la Società per azioni agraria

"Mezzaca'" e l'Ente per la colonizzazione del delta padano, pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del 4 agosto 1956 ed

iscritta al n. 237 del Reg. ord. 1956.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del

Giudice Tomaso Perassi;

uditi gli avvocati Giuseppe Osti e Aldo Sandulli per Manzoni

Gabriella e per le Società per azioni agrarie "La Torre" e "Mezzaca'"

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e per l'Ente colonizzazione delta

padano.

Ritenuto in fatto :

Con tre decreti del Presidente della Repubblica n. 2951, n. 2976 e

n. 2977 del 29 novembre 1952, venivano trasferiti all'Ente di

colonizzazione del delta padano i seguenti beni: ha. 37. 52.73 di

terreno coi fabbricati annessi, siti in agro di Ravenna, frazione S.

Zaccaria, appartenenti a Gabriella Manzoni; ha. 20.08.94 di terreno

siti in Ravenna, frazione S. Alberto, appartenenti alla Società p. a.

agraria "La Torre"; ha. 74.86.79 di terreno, pure siti in Ravenna,

frazione Camerlona, appartenenti alla Società p. a. agraria

"Mezzaca'".

Con tre distinti atti del 12 settembre 1953, ciascuno degli

espropriati - la Manzoni, interdetta, rappresentata dal tutore Dante

Catena - citavano l'Ente di riforma, il Presidente del Consiglio dei

Ministri ed il Ministro dell'agricoltura e delle foreste dinanzi al

Tribunale di Bologna, chiedendo la restituzione dei beni espropriati e

la condanna dell'Ente a risarcire i danni, assumendo che i decreti di

esproprio dovevano considerarsi viziati da illegittimità

costituzionale perché incostituzionali dovevano ritenersi le norme,

sulle quali erano fondati:

1) l'art. 5 della legge 12 maggio 1950, n. 230 (legge Sila),

nonché gli artt. 1, comma secondo, e 16 della legge 21 ottobre 1950,

n. 841 (legge stralcio), per violazione degli artt. 76, 77 e 113 della

Costituzione: dovendo per questi ultimi articoli ritenersi ammessa

soltanto la delegazione per l'esercizio della funzione legislativa e

non anche quella riflettente il compimento di atti già rientranti

nella normale competenza del potere esecutivo e che avrebbe come unica

conseguenza quella di privare il cittadino della tutela giurisdizionale

riconosciuta dall'art. 113 citato;

2) l'art. 4 della citata "legge stralcio", per violazione e falsa

applicazione degli artt. 44 e 3 della Costituzione: dovendo per questi

ultimi ritenersi inammissibili le disparità create tra i proprietari

di terreni nelle stesse zone dal sistema seguito per la determinazione

delle quote di scorporo, disparità aggravate dall'aver preso a base il

reddito dominicale al 1 gennaio 1943 con grave danno per tutti i

proprietari, che, successivamente a tale data, avessero eseguito opere

di bonifica e di trasformazione fondiaria od agraria;

3) gli artt. 7 ed 8 della legge Sila e l'art. 18 della legge

stralcio nonché l'art. 2 della legge 18 maggio 1951, n. 333, per

violazione dell'art. 42, comma terzo, della Costituzione: dovendo per

quest'ultimo articolo l'indennizzo essere ragguagliato al valore

effettivo dei beni espropriati e non determinato in base a coefficienti

fiscali sicuramente inadeguati e tali da dare un valore di gran lunga

inferiore a quello corrente; dovendo per lo stesso art. 42, comma

terzo, ritenersi esclusa la possibilità di esproprio senza indennità

dei fabbricati rurali esistenti sui terreni espropriati e non

assoggettati alla imposta fondiaria;

4) il decreto legislativo presidenziale del 7 febbraio 1951, n. 69,

per violazione dell'art. 44 della Costituzione: dovendo per

quest'ultimo articolo ritenersi non consentita la possibilità di

assoggettare all'applicazione della legge stralcio terreni facenti

parte di una circoscrizione meramente amministrativa (Comune di

Ravenna), senza tener conto della diversa consistenza e sistemazione

fondiaria ed agraria dei terreni che in tal modo verrebbero ad essere

colpiti;

5) i decreti presidenziali di esproprio 29 novembre 1952, nn. 2951,

2976 e 2977, per violazione e falsa applicazione degli artt. 76, 77 e

113 della Costituzione, e perché fondati su tutte le norme impugnate.

Chiedevano pertanto gli attori che, con sentenza esecutiva, si

dichiarasse la nullità dei decreti di esproprio, nonché l'obbligo

dell'Ente per la colonizzazione del delta padano di restituire i beni

espropriati, con la conseguente condanna alla restituzione di detti

beni ed al risarcimento del danno per l'occupazione, da liquidarsi in

separata sede; in via subordinata, la condanna dei convenuti in solido

al risarcimento dei danni per l'esproprio illegittimo, danni da

liquidarsi in separata sede, ed al pagamento quale indennità di una

somma pari al valore venale dei beni, più gli interessi su detta somma

dal giorno dello spossessamento, nonché la condanna al pagamento delle

spese ed onorari del giudizio.

Costituitosi regolarmente il contraddittorio, i convenuti

eccepivano l'inammissibilità della domanda in quanto con essa si

poneva sostanzialmente una questione di legittimità costituzionale in

via principale; deducevano inoltre che le questioni di legittimità

costituzionale proposte erano palesemente infondate e chiedevano il

rigetto delle domande anche nel merito con la condanna degli attori al

risarcimento dei danni ed al pagamento delle spese e degli onorari del

giudizio.

Proposta dagli attori istanza di rimessione alla Corte

costituzionale, il Tribunale, con tre distinte ordinanze emesse il 18

maggio 1956, rimetteva gli atti a questa Corte per la risoluzione delle

questioni di legittimità costituzionale sopra enunciate.

Eseguite le ultime notificazioni delle ordinanze in data 28 giugno

1956, nonché le comunicazioni prescritte, le stesse ordinanze son

state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 4 agosto 1956.

Si sono costituiti gli espropriati, debitamente rappresentati,

l'Ente di riforma ed il Presidente del Consiglio dei Ministri

rappresentati entrambi dall'Avvocato generale dello Stato.

L'Ente di riforma, alle cui deduzioni ha aderito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, ha eccepito la improponibilità delle questioni

per i motivi già espressi e subordinatamente ha chiesto che si

dichiarino infondate, per i seguenti motivi:

a) costituisce jus receptum che la delega ex art. 5 della legge

Sila ed 1 della legge stralcio è costituzionalmente legittima;

b) il legislatore ordinario dispone di un potere discrezionale

nello stabilire limiti alla proprietà privata "secondo le regioni e le

zone agrarie", e la tabella di scorporo, annessa alla legge stralcio,

raggiunge lo scopo voluto dalla Costituzione con l'art. 44;

c) lo stesso potere discrezionale compete al legislatore ordinario

per la determinazione dell'indennizzo nel caso di sacrificio della

proprietà privata: non si può adottare un unico criterio e, per

quanto riguarda la riforma fondiaria ed agraria, devesi tener conto che

lo scopo cui mira la Costituzione non è soltanto economico (conseguire

il razionale sfruttamento del suolo), ma anche sociale (stabilire più

equi rapporti nella distribuzione della proprietà terriera); la

Costituzione, nell'art. 44, non parla propriamente di indennizzo,

appunto perché ha voluto lasciare all'apprezzamento politico del

Parlamento lo stabilire come debba essere ripartito fra i membri della

collettività l'onere della riforma; quanto ai fabbricati rurali, non

è esatto che importino diminuzione del reddito imponibile dei terreni

di cui fanno parte, ma è vero il contrario, come risulta dall'art. 68

del R. D.L. 12 ottobre 1933, n. 1539;

d) anche l'individuazione delle zone latifondistiche o depresse, e

la valutazione della possibilità di trasformazione dei terreni, non

può essere oggetto che di un apprezzamento discrezionale del Governo,

su parere degli organi competenti.

Negli ultimi scritti difensivi le parti ribadivano i loro

rispettivi assunti che ulteriormente svolgevano all'udienza di

discussione del 27 marzo 1957. Considerato in diritto :

1. - Per l'identità delle questioni di legittimità costituzionale

proposte con le tre ordinanze di cui in epigrafe, la Corte ritiene

opportuno di riunire i tre giudizi per essere decisi con unica

sentenza.

2. - L'eccezione di improponibilità proposta in via preliminare

dall'Avvocatura dello Stato perché si tratterebbe, sostanzialmente, di

questioni sollevate in via principale e non incidentale è stata

esaminata e disattesa da questa Corte nella sentenza n. 59 del 13

maggio 1957, alla quale si rinvia.

3. - Le questioni di legittimità costituzionale relative allo art.

5 legge 12 maggio 1950, n. 230, e 1 legge 21 ottobre 1950, n. 841, sono

state esaminate e dichiarate non fondate nella sentenza di questa Corte

n. 60 del 13 maggio 1957, alla quale si rinvia.

Egualmente infondata deve ritenersi la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16 della legge stralcio che limitandosi ad

aggiungere all'art. 5 della legge Sila un comma, secondo il quale

l'emanazione dei decreti di esproprio può avvenire anche in pendenza

della determinazione definitiva della indennità ai sensi dell'art. 7

della stessa legge, non offre profili autonomi per l'indagine di

legittimità costituzionale rispetto all'art. 5 della legge Sila.

4. - L'indagine sulla legittimità costituzionale dell'art. 4 della

legge stralcio riguardo agli artt. 44 e 3 della Costituzione deve

essere distintamente condotta in ordine a due punti relativi entrambi

alla determinazione della percentuale di scorporo:

a) Sotto un primo aspetto gli espropriati rilevano che l'art. 4 non

pone un limite uniforme alla estensione massima della proprietà

fondiaria in una determinata zona, ma prevede lo scorporo di una quota

determinata in relazione al reddito dominicale complessivo e al reddito

medio; in tal modo anziché fissare limiti alla estensione della

proprietà terriera "secondo le regioni e le zone agrarie", come è

consentito nell'art. 44 della Costituzione, la norma impugnata fissa,

in una stessa regione o zona agraria, limiti variabili secondo

l'entità complessiva della proprietà.

In realtà l'art. 44 della Costituzione, nello stabilire che la

legge fissa limiti alla proprietà terriera secondo le regioni e le

zone agrarie, non esige che la legge assuma come criterio quello di

stabilire un limite massimo uniforme nell'ambito di ciascuna regione o

zona agraria. Anzi, le due finalità cui le limitazioni sono

espressamente collegate nella norma costituzionale (conseguire il

razionale sfruttamento del suolo e stabilire equi rapporti sociali)

sono tali da lasciare largo margine alla discrezionalità del

legislatore nella scelta dei criteri di limitazione.

In particolare, poi, i criteri assunti nella norma impugnata

realizzano entrambi le finalità previste nell'art. 44 e sono

condizionati efficacemente alle situazioni delle regioni e delle zone

agrarie.

Secondo l'art. 4 della legge stralcio e la tabella allegata,

infatti, la quota da scorporare aumenta secondo indici progressivi a

misura che il reddito dominicale, e cioè l'estensione dell'intera

proprietà, è più elevato, e si abbassa via via che cresce il reddito

medio per ettaro e cioè il grado di coltivazione e di produttività

dei terreni.

In tal modo, assoggettando all'espropriazione di una percentuale

più forte i proprietari di maggiori estensioni, si realizza il fine di

stabilire equi rapporti sociali in quelle regioni dove più accentrata

è la proprietà terriera; diminuendo, invece, la percentuale di

scorporo dove il reddito medio è più elevato, si consegue il

razionale sfruttamento del suolo perché l'opera degli enti di riforma

viene ad essere più estesa in quelle zone in cui il grado di

produttività dei terreni è basso ed è più limitata laddove era

stato già ottenuto un sistema di coltura intensiva.

Conseguentemente, il fatto che per terreni di identica qualità

l'art. 4 della legge stralcio consenta ad un soggetto di conservare una

proprietà più estesa di quella che lascia conservare ad altro

soggetto nella stessa zona, non si può ritenere contrastante né con

l'art. 44 né con l'art. 3 della Costituzione per i fini e le

situazioni che queste norme tutelano e per le condizioni che alle

tutele in esse accordate sono imposte.

b) Sotto un secondo aspetto gli espropriati deducono

l'illegittimità dell'art. 4 per il criterio in esso adottato secondo

il quale la quota da espropriare è determinata in relazione al reddito

accertato al 1 gennaio 1943, senza tener conto degli eventuali

miglioramenti successivi, con la conseguenza di creare, per il

proprietario che li avesse eseguiti, una situazione peggiore rispetto

al proprietario rimasto inattivo.

L'assunto degli espropriati è però inesatto, perché il

riferimento al reddito dominicale al 10 gennaio 1943, disposto dalla

norma impugnata, non comporta l'assunzione pura e semplice del reddito

risultante a tale data ai fini dello scorporo.

Come è stato esposto dall'Avvocatura dello Stato nella comparsa

conclusionale innanzi al Tribunale di Bologna in data 15 giugno 1944,

la data del 1 gennaio 1943 è quella in cui sono entrate in vigore le

tariffe per il nuovo catasto a seguito della revisione generale degli

estimi disposta con il R.D.L. 4 aprile 1939, n. 589.

Altra cosa è, invece, la determinazione in concreto del reddito

imponibile per ciascuna fondo, la quale viene fatta applicando le

tariffe alle singole particelle mediante una successiva operazione

detta di "classamento", e che, stando proprio alla dizione dell'art. 4

della legge stralcio, deve essere riferita alla data 15 novembre 1949,

poiché detta norma, mentre fa riferimento al reddito dominicale al 1

gennaio 1943 assoggetta, poi, ad esproprio i terreni nella loro

"consistenza" al 15 novembre 1949.

E poiché non è stato specificamente dedotto che nei decreti di

scorporo impugnati si sia seguita una via diversa, ed anzi, nella

replica innanzi al Tribunale di Bologna (pagg. 96 e segg., lett. E,

fasc. uff. n. 3668) gli espropriati, dopo aver concordato nella

suddetta interpretazione, insistono nell'impugnativa dolendosi perché

"l'indennità non è commisurata alla effettiva consistenza attuale dei

fondi", deve disattendersi sotto il profilo ora esaminato anche la

censura conseguenziale relativa ai decreti di esproprio.

Quanto poi alla questione della determinazione dell'indennità

secondo il valore venale essa è stata respinta nella sentenza di

questa Corte n. 61 del 13 maggio 1957, alla quale si rinvia.

Concludendo sotto entrambi i profili deve ritenersi non fondata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

stralcio.

5. - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8

della legge Sila, 18 della legge stralcio, 2 della legge 18 maggio

1951, n. 333, in relazione all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione è stata decisa nella sentenza n. 61 del 13 maggio 1957,

alla quale si rinvia.

In particolare si è poi denunciata la illegittimità delle stesse

norme in quanto darebbero luogo ad espropriazione senza indennizzo dei

fabbricati rurali perché nel valore determinato ai fini della imposta

straordinaria patrimoniale, al quale le dette norme fanno riferimento

per la determinazione dell'indennità di esproprio, non sarebbe stato

compreso il valore che poteva essere attribuito ai fabbricati rurali

privi di reddito imponibile ed esenti dalla normale imposta fondiaria;

di modo che, adottando quel valore per un esproprio comprendente i

terreni e i fabbricati rurali, a questi ultimi non verrebbe assegnato

alcun corrispettivo.

Ma la censura non ha fondamento perché le costruzioni rurali,

essendo pertinenze dei terreni cui servono, nel sistema dell'imposta

fondiaria non hanno un reddito proprio, ma concorrono a determinare il

reddito dominicale del fondo (artt. 16 e 18 R. D.L. 8 ottobre 1931, n.

1572); e poiché le leggi di riforma hanno commisurato l'indennità al

valore dei fondi accertato ai fini dell'imposta straordinaria

progressiva sul patrimonio e questo, a norma dell'art. 9 D.P.R. 9

maggio 1950, n. 203, si determina appunto in relazione al reddito

dominicale, deve riconoscersi che nel valore così determinato è

compreso anche quello dei fabbricati rurali.

6. - La questione di legittimità costituzionale del D.P.R. 7

febbraio 1951, n. 69, e stata esaminata è decisa da questa Corte con

la sentenza n. 60 del 13 maggio 1957, alla quale si rinvia.

In particolare è stato dedotto un vizio di eccesso di delega del

decreto suddetto per avere compreso nei territori da assoggettare a

scorporo il Comune di Ravenna riferendosi così ad una intera

circoscrizione amministrativa senza alcun riguardo alla natura dei

terreni che vi sono inclusi.

Ma anche questo profilo non toglie valore alle considerazioni

espresse nella sentenza richiamata, essendo la discrezionalità del

Governo, nella determinazione delle zone suscettibili di trasformazione

fondiaria o agraria, collegata non solo al fine della migliore

utilizzazione della proprietà terriera ma anche a quello di stabilire

più equi rapporti sociali. In questi termini si è di fronte ad un

apprezzamento incensurabile in sede di controllo di legittimità

costituzionale.

7. - Essendo state respinte tutte le questioni di legittimità

costituzionale relative alle norme in base alle quali sono stati

emanati i decreti presidenziali di esproprio nn. 2951, 2976 e 2977 è

da ritenersi infondata la questione di legittimità costituzionale di

detti decreti proposta dalle parti in via conseguenziale.