Sentenza n. 65/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del secondo comma

dell'art. 25 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza

emessa il 9 marzo 1962 dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile

vertente tra Catalano Anna e De Maria Maria Rosaria contro l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 98 del Registro

ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 152 del 16 giugno 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Istituto nazionale

della previdenza sociale;

udita nell'udienza pubblica del 6 marzo 1963 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito l'avv. Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della

previdenza sociale.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 9 marzo 1962 nel giudizio civile promosso

da Catalano Anna e De Maria Maria Rosaria, nei confronti dell'Istituto

nazionale per la previdenza sociale, il Tribunale di Napoli rimetteva a

questa Corte la questione di legittimità costituzionale del secondo

comma dell'art. 25 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818 - emanato in base

alla delegazione di potestà legislativa concessa con legge 4 aprile

1952, n. 218 - per violazione della legge di delega. Infatti, mentre

quest'ultima autorizzava il Governo (oltre all'emanazione di norme di

attuazione e transitorie) alla emanazione di norme di semplice

coordinamento delle preesistenti disposizioni legislative in materia di

assicurazioni sociali con quelle della stessa legge n. 218 citata, con

la disposizione impugnata il decreto emanato per l'attuazione della

legge di delega, rendendo estensibile la riduzione di un quarto della

pensione per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti ai prestatori

d'opera retribuita beneficiari di pensioni a carico di forme

obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione generale per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti, avrebbe trasmodato dai

limiti della delega, non risultando l'anzidetta estensione da alcuna

preesistente disposizione riflettente i pensionati in questione, e anzi

risultando in contrasto con l'art. 14 del R.D. 30 settembre 1920, n.

1538, riguardante la previdenza del personale addetto ai pubblici

servizi di trasporto in concessione, cui si riferisce la fattispecie

sottoposta all'esame del Tribunale.

L'ordinanza è stata comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai

procuratori delle parti costituite, ed è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 152 del 16 giugno 1962.

Innanzi a questa Corte si è costituito soltanto l'Istituto

nazionale per la previdenza sociale, depositando mandato e deduzioni in

data 4 luglio 1962.

Nelle deduzioni, premesso che l'art. 14 del R.D. n. 1538 del 1920,

ricordato nell'ordinanza di rinvio, non avrebbe alcun punto in comune

con la disposizione impugnata in questa sede, si osserva che il

trattamento di previdenza degli agenti ferrotranviari fin dalla sua

origine sarebbe stato strettamente connesso all'assicurazione generale

obbligatoria, ricordando, a tal riguardo, l'art. 4, n. 1, del R.D. n.

1538 del 1920, l'art. 2, lett. a, del D. Lg. 28 maggio 1945, n. 402,

l'art. 3 del D. Lg. 16 settembre 1947, n. 1083, l'art. 17 della legge

28 dicembre 1952, n. 4435 - disposizioni dalle quali risulterebbe che

il trattamento stesso sarebbe stato inteso dal legislatore come avente

per base l'assicurazione generale obbligatoria, con l'aggiunta di certe

integrazioni. Si aggiunge poi che la limitazione contenuta nell'art. 12

della legge n. 218 del 1952 - estesa agli iscritti alle forme speciali

di previdenza col secondo comma dell'art. 25 del D. Lg. n. 818 del 1957

- risponderebbe a un criterio generale di politica legislativa che il

legislatore delegato non avrebbe potuto ignorare. Si conclude

chiedendo che la Corte dichiari infondata la questione sottopostale dal

Tribunale di Napoli.

All'udienza di trattazione della causa la difesa dell'Istituto ha

insistito nei medesimi sensi. Considerato in diritto :

La Corte è stata chiamata più volte a occuparsi della delegazione

di potestà legislativa conferita dall'art. 37, principio e n. 1, della

legge 4 aprile 1952, n. 218, in base alla quale il Governo poteva

emanare disposizioni transitorie e di attuazione della citata legge,

nonché norme intese a "coordinare" le preesistenti norme sulle

assicurazioni sociali con quelle della legge stessa (sentenze nn. 24

del 1959, 34 e 35 del 1960, 2, 28, 38 del 1962, 3 e 4 del 1963). Se il

Governo aveva, in base all'anzidetta delega, il potere di emanare

disposizioni strumentali per render possibile l'applicazione delle

nuove norme, nonché disposizioni volte a eliminare antinomie e

disarmonie tra esse e le norme preesistenti, e a integrare il contenuto

di queste ultime con quello delle nuove, non aveva certamente il potere

di introdurre nella normazione preesistente innovazioni diverse da

quelle implicate dalla legge del 1952.

L'impugnato art. 25, secondo comma, del D.P.R. 26 aprile 1957, n.

818, emanato in attuazione della delega concessa con la ricordata

legge, statuisce che la disposizione dell'art. 12 di questa ultima - in

base alla quale il trattamento di pensione per l'invalidità, la

vecchiaia e i superstiti viene ridotto di un quarto (ma in misura non

eccedente un quarto della retribuzione) quando il titolare percepisca

tuttora una retribuzione in qualità di lavoratore subordinato - "si

applica altresì ai pensionati il cui trattamento di pensione sia a

carico di forme obbligatorie di previdenza sostitutive

dell'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti". In

tal modo è stata introdotta nel sistema dei trattamenti di pensione a

carico di "forme obbliatorie di previdenza sostitutive

dell'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti", che

prima non conoscevano una siffatta limitazione del diritto dei

beneficiari, una norma nuova. Né può dirsi che si tratti di una

disposizione di attuazione della legge n. 218 del 1952 - non avendo la

norma una funzione strumentale in vista dell'applicazione dell'art. 12

o di altri precetti di questa -, e neanche di una disposizione di

coordinamento-non essendo la norma ordinata ad armonizzare, senza

innovare, il contenuto della legge del 1952 con le norme previdenziali

preesistenti.

Il carattere innovativo della disposizione impugnata sussiste tanto

in via generale, quanto con particolare riferimento al trattamento

previdenziale del personale dei servizi pubblici di trasporto in

concessione, cui specificamente ha riguardo la ordinanza di rimessione.

Del fatto che senza di essa la disposizione dell'art. 12 della

legge del 1952 non avrebbe potuto trovare applicazione per i soggetti

contemplati nel secondo comma dell'art. 25 del decreto del 1957 ben

furono consapevoli gli stessi compilatori di quest'ultimo, se il

precetto in esame dice che quella disposizione "si applica altresì" (e

cioè in aggiunta ai soggetti contemplati dall'art. 12) a quella

particolare categoria di soggetti cui la norma del 1957 ha riguardo. Ma

si tratta di constatazione alla quale si giunge indipendetemente da

ciò. Che la legge 4 aprile 1952, n. 218, in cui è contenuta la delega

della quale si discute, riguardi la sola assicurazione generale

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti, e non le

forme obbligatorie di previdenza designate come "sostitutive" di tale

assicurazione, risulta chiaramente sia dai testi legislativi e dal

sistema ai quali la legge si raccorda modificandoli in parte,

riguardanti anch'essi l'assicurazione generale obbligatoria

(decreto-legge 14 aprile 1939, n. 636, convertito nella legge 6 luglio

1939, n. 1272, e leggi precedenti), sia da tutto il contesto della

legge, la quale (a parte l'espressa eccezione relativa agli assicurati

dell'E.N.P.A.L.S., contenuta nell'art. 34) non ha alcun punto di

collegamento con le cosiddette forme "sostitutive", se non nell'art.

35, volto peraltro a preservarne la diversità di regime.

Con speciale riguardo alla previdenza del personale dei servizi

pubblici di trasporto in concessione - cui in modo particolare si

riferisce l'ordinanza di rimessione -, è poi da osservare che, fin

dalle sue origini, la previdenza stessa fu regolata in modo del tutto

particolare rispetto alla previdenza della generalità dei lavoratori,

mediante provvedimenti normativi ad hoc e appositi "fondi" (legge 30

giugno 1906, n. 272; legge 14 luglio 1912, n. 835, decr. legisl. 25

marzo 1919, n. 467; regolamento 30 settembre 1920, n. 1538; decr.

legisl. 19 ottobre 1923, n. 2311; decr. legisl. 28 maggio 1945, n.

402; decr. legisl. 16 settembre 1947, n. 1083; legge 28 dicembre 1952,

n. 4435; legge 28 luglio 1961, n. 830).

Che la legge n. 218 del 1952 non riguardi tale personale, è

confermato, tra l'altro, dall'emanazione, di poco successiva, per la

previdenza del personale stesso, della legge 28 dicembre 1952, n. 4435,

contenente una disciplina del tutto autonoma e diversa rispetto a

quella della legge n. 218, e raccordantesi non a quest'ultima, bensì

al preesistente sistema previdenziale della categoria. La distinzione

dei due sistemi normativi risulta anche dal fatto che con l'art. 27

della citata legge n. 4435 fu accordata al Governo, autorizzato a

riunire in testo unico tutte le disposizioni in materia di previdenza

del personale in questione, "altresì la facoltà di integrare e di

modificare le disposizioni stesse per coordinarle con quelle relative

all'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia e i

superstiti e con le altre leggi dello Stato".

Ne può valere richiamarsi - come fa la difesa dell'Istituto

nazionale per la previdenza sociale-al fatto che per il personale dei

servizi pubblici di trasporto in concessione, più che una forma

previdenziale obbligatoria "sostitutiva" di quella generale, si è

avuta - ma limitatamente ad alcuni periodi (che in realtà riguardano

soltanto il tempo tra il decr. legisl. 25 marzo 1919, n. 467, e il

decr. legisl. 19 ottobre 1923, n. 2311, nonché il tempo tra il decr.

legisl. 28 maggio 1945, n. 402, e la legge 28 luglio 1961, n. 830) -

una forma previdenziale obbligatoria "integrativa" di quella generale.

A prescindere dalla circostanza che anche in tali periodi la parte di

contributi e di oneri facente capo ai "fondi" particolari è stata

sempre di gran lunga prevalente su quella facente capo alla gestione

"comune" dell'I.N.P.S. (salvo il biennio trascorso tra il decr. legisl.

28 maggio 1945, n. 402, e il decr. legisl. 16 settembre 1947, n. 1083),

è da osservare che costantemente - e perciò anche nei periodi

anzidetti - la forma di previdenza del personale di cui trattasi fu

dissimile - sopra tutto (ed è ciò che specialmente interessa ai fini

del presente giudizio) per quanto riguarda gli assegni attribuiti al

personale in caso di cessazione dal servizio, di invalidità e di

vecchiaia, e gli assegni attribuiti ai superstiti, nonché per quanto

riguarda le modalità di erogazione - rispetto a quella della

generalità degli assistiti dall'Istituto.

Né è senza importanza che il decreto luogotenenziale 30 dicembre

1945, n. 820, emanato in osservanza dell'art. 1, secondo comma, del

decreto legislativo 1 marzo 1945, n. 177, ebbe a riconoscere al

trattamento previdenziale del personale in questione - si noti, proprio

nel periodo di maggiore attenuazione del carattere della

"sostitutività" - natura "sostitutiva" dell'assicurazione generale

obbligatoria.

È da ritenere dunque che, con l'estensione della disposizione

dell'art. 12 della legge 4 aprile 1952, n. 218, a categorie di

pensionati alle quali tale articolo non era applicabile, il secondo

comma dell'art. 25 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, abbia esorbitato

dai limiti della delega legislativa conferita con l'art. 37 della

citata legge.