Sentenza n. 65/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1,

lettera a), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme

sull'organizzazione del mercato del lavoro), promosso con ordinanza

emessa il 16 luglio 1997 dal Tribunale amministrativo regionale per

la Puglia, sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da Ancona

Salvatore contro il comune di Ostuni ed altro, iscritta al n. 54 del

registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 6, prima serie speciale dell'anno 1998.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 novembre 1998 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso da Ancona Salvatore, per

ottenere l'annullamento della delibera comunale (n. 810 del 12 giugno

1997) con la quale era stata revocata la sua assunzione alle

dipendenze del comune di Ostuni, il Tribunale amministrativo

regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con ordinanza in

data 16 luglio 1997 (r.o. n. 54 del 1998) - emessa in sede cautelare,

previo accoglimento, in via interinale e provvisoria, dell'istanza di

sospensione dell'esecuzione dell'atto - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, lettera a), della

legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme sull'organizzazione del mercato

del lavoro), per contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione.

Premette il giudice a quo che il menzionato comune aveva

provveduto, a seguito di richiesta di avviamento a selezione rivolta

al competente Ufficio circoscrizionale del lavoro e della massima

occupazione, all'assunzione (provvisoria e con salvezza

dell'accertamento del possesso dei richiesti requisiti) del

ricorrente (delibera n. 197 dell'11 febbraio 1997).

Dopo la stipula del contratto di lavoro, l'Ufficio del lavoro aveva

comunicato al comune (con nota del 3 aprile 1997) l'avvenuta

cancellazione dell'Ancona dalla prima classe delle liste di

collocamento nonché la revoca dell'avviamento a selezione, essendo

l'interessato risultato titolare di partita I.V.A., con iscrizione

alla C.C.I.A.A. sin dall'11 dicembre 1986, ed avendo svolto attività

di rappresentante di commercio nel periodo 2 gennaio 1989/16 maggio

1996, "con regolare presentazione delle dichiarazioni II.DD. e

I.V.A.". Di qui la conseguente revoca anche dell'assunzione in

servizio, oggetto di impugnazione, insieme alla nota dell'Ufficio del

lavoro, innanzi al rimettente.

2. - Il giudice a quo nel rammentare che l'art. 10, comma 1,

lettera a), della legge n. 56 del 1987, prevede l'iscrizione nella

prima classe delle liste di collocamento, fra gli altri, anche di

coloro che siano "...occupati a tempo parziale con orario non

superiore a 20 ore settimanali e che aspirino ad una diversa

occupazione...", esclude che, in detta previsione, possano farsi

rientrare, in via interpretativa, anche i lavoratori autonomi, sia

pure dotati di reddito o volume di affari modesti. Una siffatta

scelta ermeneutica richiederebbe, secondo l'ordinanza, "una attività

di inammissibile integrazione del dato normativo", ponendosi "in

chiaro e stridente contrasto con il dato letterale della norma", che

si riferisce, in modo univoco, "a posizioni di lavoro dipendente".

Di qui la prospettata violazione, in primo luogo, del "principio di

uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, in relazione al

diverso ed ingiustificato trattamento riservato ai lavoratori

autonomi, occupati solo parzialmente, rispetto ai lavoratori

dipendenti nelle medesime condizioni"; e, in secondo luogo, dell'art.

4 della Costituzione, apparendo la disposizione "ingiustamente

preclusiva", per il lavoratore non dipendente occupato a tempo

parziale, "della facoltà di scelta e di cambiamento dell'attività

lavorativa secondo le proprie possibilità, le proprie scelte ed

aspirazioni".

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

sentir dichiarare "inammissibile e comunque infondata" la sollevata

questione di costituzionalità.

Secondo la difesa erariale non sussiste, anzitutto, la denunciata

"violazione dei canoni di eguaglianza formale e ragionevolezza",

posto che la legge n. 56 del 1987 regolamenta l'organizzazione del

mercato del lavoro con esclusivo riguardo al "lavoro salariato",

dettando una disciplina del tutto coerente con siffatto obiettivo.

Rilevato poi che "il lavoratore autonomo, a tempo pieno o a tempo

parziale, non costituisce né economicamente né socialmente "offerta

di lavoro in atto" ma mera potenzialità di una mobilità civile tra

diverse forme di occupazione", l'interveniente osserva che

"l'iscrizione in classi dei lavoratori nelle liste di collocamento

risponde all'esigenza di dare priorità alle diverse condizioni di

bisogno di lavoro, comparabili solo per posizioni omogenee dei

lavoratori dipendenti", tra le quali va ricompresa la posizione del

lavoratore occupato a tempo parziale.

Né può essere assecondabile il tentativo del giudice a quo di

introdurre, nel mercato del lavoro, la figura del lavoratore autonomo

a tempo parziale, attraverso l'utilizzo di un parametro, quello del

reddito, "la cui entità deriva da una pluralità di elementi

soggettivi ed oggettivi di difficile codificabilità ed

accertamento".

Secondo l'Avvocatura, non va, infine, trascurata - quale "profilo

che afferisce alla stessa ammissibilità della questione sollevata" -

la circostanza dello svolgimento, da parte del ricorrente nel

giudizio a quo di attività di rappresentante di commercio, come tale

presupponente, in base alla legge 3 maggio 1985, n. 204, l'iscrizione

nel ruolo degli agenti, alla quale consegue "l'incompatibilità con

la qualifica di lavoratore dipendente, cui è propedeutica

l'iscrizione nelle liste di collocamento". Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione

staccata di Lecce, dubita della legittimità costituzionale dell'art.

10, comma 1, lettera a), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme

sull'organizzazione del mercato del lavoro), il quale prevede che

possano essere inclusi, nella "1ª classe" degli aspiranti al

collocamento, oltre ai "lavoratori disoccupati o in cerca di prima

occupazione", quelli "occupati a tempo parziale con orario non

superiore a venti ore settimanali e che aspirino ad una diversa

occupazione", consentendo, inoltre, la conservazione dell'iscrizione

in favore anche dei "lavoratori avviati con contratti a tempo

determinato, la cui durata complessiva non superi i quattro mesi

nell'anno solare".

2. - Il giudice a quo, nell'escludere che in tale disposizione

possano ricomprendersi anche i lavoratori autonomi con occupazione a

tempo parziale, reputa la stessa in contrasto:

con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della

violazione del principio di uguaglianza, per l'ingiustificato

trattamento riservato a questi ultimi "rispetto ai lavoratori

dipendenti nelle medesime condizioni";

con l'art. 4 della Costituzione, per la preclusione che i

medesimi "ingiustamente" subiscono in ordine alla "facoltà di scelta

e di cambiamento dell'attività lavorativa secondo le proprie

possibilità, le proprie scelte ed aspirazioni".

3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità,

sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale deduce -

quale "profilo che afferisce alla stessa ammissibilità della

questione" - lo svolgimento da parte dell'interessato dell'attività

di rappresentante di commercio, presupponente come tale l'iscrizione

nel ruolo degli agenti previsto dalla legge 3 maggio 1985, n. 204,

incompatibile con "la qualifica di lavoratore dipendente, cui è

propedeutica l'iscrizione nelle liste di collocamento".

Tale eccezione, da riferire, con ogni evidenza, pur in mancanza di

una puntuale esplicitazione, ad un presunto difetto di rilevanza

della questione, non è fondata. Come la Corte ha avuto già

occasione di affermare, il nesso di pregiudizialità richiesto, al

fine di rendere rilevante (e quindi ammissibile) la questione

incidentale di legittimità costituzionale, deve consistere in un

rapporto di strumentalità necessaria fra la risoluzione della stessa

e la decisione del giudizio principale. La sollevata questione,

investendo la disciplina applicabile alla prima delle classi in cui

possono essere iscritti gli aspiranti al collocamento, appare

certamente pregiudiziale in ordine alla decisione che il rimettente

è chiamato a rendere sulla pretesa del ricorrente a mantenere il suo

rapporto di impiego alle dipendenze del comune di Ostuni. Fuori

dall'ambito del giudizio resta, invece, il problema di compatibilità

posto dall'Avvocatura dello Stato, che non appare atto ad influire in

nessun caso sul vaglio di rilevanza concernente la questione portata

all'esame della Corte.

4. - Nel merito, la questione non è fondata, nei termini in

appresso precisati.

5. - Onde valutarne la portata, occorre ricordare che uno dei

principi fondamentali sul quale il sistema del collocamento è venuto

tradizionalmente a fondarsi è quello dell'ordine di priorità che va

seguito nell'avviamento al lavoro, tenendo conto delle condizioni

soggettive degli aspiranti.

A tal fine l'art. 10 della legge 28 febbraio 1987, n. 56,

modificando la previsione già contenuta nell'art. 10, secondo comma,

della legge 29 aprile 1949, n. 264, prevede che gli iscritti nelle

liste di collocamento siano suddivisi in tre classi, nelle quali

vanno inseriti - rispettivamente e per quanto interessa - i

lavoratori disoccupati o con occupazione a tempo parziale, i

lavoratori occupati che aspirino ad altra occupazione, i titolari di

trattamenti pensionistici. Tali classi, per espresso dettato

legislativo, "costituiscono ordine di precedenza nell'avviamento al

lavoro", a fronte delle richieste di personale formulate in via

numerica dai datori di lavoro.

Trattasi di una disciplina che - pressoché superata per i rapporti

di lavoro privato, a seguito di riforme che hanno comportato (a

partire dall'art. 25 della legge 23 luglio 1991, n. 223) la quasi

completa generalizzazione del sistema della assunzione diretta e,

più di recente, l'eliminazione del monopolio pubblico nella gestione

del servizio (decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469) -

permane, invece, per i rapporti quali quello in contestazione innanzi

al giudice a quo, e cioè per le assunzioni nelle pubbliche

amministrazioni, essendo queste ultime tenute a reclutare, tuttora, i

"lavoratori da inquadrare nei livelli retributivi-funzionali per i

quali non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della

scuola dell'obbligo" attraverso selezioni effettuate fra gli iscritti

nelle liste di collocamento (art. 16 della legge n. 56 del 1987, e

successive disposizioni modificative ed integrative).

Dette selezioni (come risulta anche dall'art. 23 del d.P.R. 9

maggio 1994, n. 487, cui rinvia l'art. 45, comma 11, del decreto

legislativo n. 80 del 1998) avvengono fra aspiranti avviati

numericamente, "secondo l'ordine di graduatoria risultante dalle

liste delle sezioni circoscrizionali per l'impiego territorialmente

competenti".

6. - Il rimettente muove dall'assunto che il comma 1, lettera a),

dell'art. 10 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, nell'annoverare

nella prima classe degli aspiranti, oltre ai disoccupati, anche i

lavoratori a tempo parziale, operi un "univoco ed esclusivo

riferimento a posizioni di lavoro dipendente". Dubita, perciò, della

costituzionalità della norma, ritenendo che la situazione del

lavoratore autonomo che svolga attività di carattere marginale sia

altrettanto meritevole di considerazione, alla luce degli artt. 3 e 4

della Costituzione, quanto quella di colui che svolge attività

lavorativa subordinata a tempo parziale.

7. - I parametri così evocati inducono la Corte a rammentare come

obiettivo precipuo della disciplina del collocamento, in base alle

modalità tuttora in vigore per le amministrazioni pubbliche, sia

quello dell'equa ripartizione delle insufficienti opportunità di

lavoro, nel rispetto del principio di eguaglianza e secondo l'ordine

di priorità discrezionalmente stabilito dal legislatore.

Un siffatto obiettivo, che, come chiarito già da tempo dalla

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 248 del 1986), si risolve

nell'attuare, senza irragionevoli discriminazioni (art. 3 della

Costituzione), un'efficace promozione della domanda ed offerta di

lavoro, a tutela dal rischio sociale della disoccupazione (art. 4

della Costituzione), va ovviamente rapportato agli ambiti (non

suscettibili di cristallizzazione, a fronte dei mutamenti, sempre

più rapidi, della società civile in rapporto all'evoluzione,

complessa e diversificata, delle condizioni economicosociali) di

effettiva marginalizzazione dal lavoro, per la cui individuazione non

può non risultare indifferente - come sostanzialmente avverte anche

il giudice a quo - la qualificazione giuridica dell'attività. Ciò

comporta che, proprio per non infrangere i principi di cui si è

fatto cenno, il diritto ad essere annoverati nella classe avente

precedenza nell'avviamento al lavoro debba risultare garantito ai

lavoratori autonomi non meno che a quelli subordinati.

8. - Quanto sopra non implica, tuttavia, la necessità di pervenire

alla declaratoria di incostituzionalità sollecitata dal rimettente,

avendo la Corte più volte precisato che, a fronte di più

significati possibili della stessa disposizione, è compito

dell'interprete escludere quello che difetti di coerenza rispetto ai

dettami della Costituzione, giacché "in linea di principio, le leggi

non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile

darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di

darne), ma perché è impossibile darne interpretazioni

costituzionali" (così, tra le altre, sentenza n. 356 del 1996).

Alla luce di tali canoni, la Corte ritiene che sia ben possibile

una lettura della disposizione tale da ricomprendere anche i

lavoratori autonomi occupati in attività lavorativa "a tempo

parziale" (o meglio, il cui svolgimento abbia assunto i caratteri

della occasionalità o marginalità), alla stregua di un'esigenza

già avvertita in taluni precedenti della stessa giurisprudenza

amministrativa, sia pure in un quadro di soluzioni diverse da quella

di seguito indicata.

9. - A sostegno di tali conclusioni, può osservarsi che il

criterio selettivo che fornisce primaria giustificazione e fondamento

al sistema della distinzione in classi nella disciplina del

collocamento è dato, essenzialmente, dalla contrapposizione tra

stato di disoccupazione e stato di occupazione, entrambi concetti

neutri rispetto alla qualificazione giuridica dell'attività

lavorativa, tanto che, nella stessa prassi amministrativa (cfr., in

particolare, la circolare del Ministro del lavoro e della previdenza

sociale n. 74 del 21 luglio 1988), non si dubita - sul presupposto

evidentemente che le relative attività valgano a concretare, ai fini

del collocamento, una situazione definibile come di occupazione -

della inclusione dei lavoratori autonomi nel novero di quelli

iscrivibili nella seconda classe, e cioè in quella dei lavoratori

occupati che aspirino a diversa occupazione.

Se, dunque, la distinzione in classi è segnata, nel dettato

legislativo, dalla contrapposizione, nei termini appena rilevati, tra

disoccupazione ed occupazione, non sarebbe giustificato circoscrivere

le ipotesi di occupazione "non piena", in favore delle quali il

legislatore ha ritenuto di apprestare la più favorevole tutela

corrispondente all'iscrizione nella prima classe, a quelle che si

correlano esclusivamente a posizioni di lavoro subordinato.

La interpretazione della disposizione in esame, secondo canoni che

ne assicurino la conformità a Costituzione, porta perciò

ragionevolmente a reputare inclusi nella prima classe delle liste di

collocamento non solo i lavoratori con rapporto di subordinazione a

tempo parziale, ma anche quelli autonomi, la cui attività attinga

alla medesima ratio del disposto di cui alla lettera a) del comma 1

dell'art. 10 della legge n. 56 del 1987: e cioè quella di

salvaguardare la posizione di coloro che svolgono un lavoro di

modesta entità, cioè un lavoro di carattere occasionale, saltuario

e, in definitiva, marginale.

Quanto alla corrispondente situazione, non va, invero, sottaciuto

che il parametro utilizzato dalla norma, e cioè quello delle "venti

ore settimanali", richiama l'idea di un collegamento con la

prestazione di lavoro subordinato, anche se il dato temporale non

costituisce, come è noto, alla stregua del consolidato orientamento

della giurisprudenza di legittimità, elemento direttamente

qualificatorio del lavoro dipendente, bensì indice soltanto

sussidiario ai fini della verifica del relativo tipo contrattuale.

Peraltro, l'inidoneità del suddetto parametro ad identificare la

prestazione lavorativa autonoma qualificabile come marginale non

impedisce di rinvenire nell'ordinamento, ancorché in un diverso

ambito di disciplina, quale quello dei lavori socialmente utili,

criteri di riferimento che possono reputarsi espressivi di più

generali principi e che, proprio per questo, appaiono atti a definire

il concetto di attività autonoma a tempo parziale.

Nella disciplina da ultimo ricordata, le attività di lavoro

autonomo "occasionale" vengono individuate in "quelle svolte per il

periodo massimo previsto per il mantenimento dell'iscrizione nella

prima classe delle liste di collocamento e nei limiti di lire

7.200.000 lorde percepite, nell'arco temporale di svolgimento del

progetto" (art. 8, comma 4, del decreto legislativo 1 dicembre 1997,

n. 468). Da tale disposizione è dato, dunque, desumere criteri

valutativi in ordine alle prestazioni autonome di modesta entità,

tra i quali appare segnatamente dirimente, per quanto qui interessa,

il limite reddituale, da riferirsi all'anno solare (secondo quella

che, nella normalità dei casi, è la durata dei progetti; art. 1,

comma 2, del citato decreto legislativo); limite da potersi

congruamente apprezzare anche in modo disgiunto ed autonomo

dall'altro dato di riferimento contenuto nel menzionato comma 4

dell'art. 8 del decreto legislativo n. 468 del 1997, proprio in

virtù della peculiare funzione di mero criterio parametrico che la

disposizione assume in relazione alla fattispecie all'esame della

Corte.