Sentenza n. 65/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della

ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),

come modificato dall'art. 4, comma 21, lettera c), della legge

regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione economico -

finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34

"Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla

contabilità della regione" e successive modificazioni e

integrazioni), promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1999 dal

Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, iscritta al

n. 241 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 18, 1ª serie speciale, dell'anno 1999.

Visti gli atti di costituzione delle parti ricorrenti e della

Regione Lombardia resistente nel giudizio principale;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 2000 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Alberto Romano ed Emilio Zecca per le

ricorrenti e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia

resistente nel giudizio principale.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, con

ordinanza in data 26 gennaio 1999, solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 21, lettera c), della legge della

Regione Lombardia 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione

economico - finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo

1978, n. 34 "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio

e sulla contabilità della regione" e successive modificazioni e

integrazioni), nella parte in cui, modificando l'art. 22 della legge

della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della

ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),

stabilisce una indennità accessoria per lo sfruttamento in

concessione di acque minerali.

Il remittente lamenta la violazione dell'art. 117 della

Costituzione, in riferimento all'art. 25 del regio decreto 29 luglio

1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la

ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), all'art. 5 del

d.P.R. 28 giugno 1955, n. 620 (Decentramento dei servizi del

Ministero dell'industria e del commercio), al Titolo VI, artt. 32-161

(recte: artt. 32-169), del decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230

(Approvazione della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali

ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come

sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), agli

artt. 1, secondo comma, lettera a), e 7 del d.P.R. 14 gennaio 1972,

n. 2 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di acque minerali e termali, di

cave e torbiere e di artigianato e del relativo personale), in

collegamento, questi ultimi, anche con l'art. 61, primo comma, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).

Nel giudizio principale, la Federazione delle industrie delle

acque minerali e alcune industrie alla stessa associate hanno

proposto ricorso contro una deliberazione della Giunta regionale

della Lombardia, adottata in base alla norma impugnata, che definisce

gli ammontari e le modalità per la corresponsione dell'ulteriore

importo indennitario da versarsi alla Regione in aggiunta al già

esistente canone concessorio per lo sfruttamento dei giacimenti

acquiferi.

Esclusa la natura tributaria della prestazione, il remittente

dubita della legittimità costituzionale della disposizione

suindicata in riferimento all'art. 117 della Costituzione, rilevando

che la normativa statale di principio in materia di acque minerali

non consentirebbe alle Regioni di aggiungere al canone di

concessione, determinato sulla base del criterio della superficie del

giacimento acquifero, esplicitamente previsto dalla legge mineraria

n. 1443 del 1927, ulteriori oneri a carico del concessionario. Del

resto, prosegue il remittente, che la competenza legislativa delle

Regioni in materia non consenta di introdurre siffatte misure

conseguirebbe alla retta applicazione dei principi di libera

concorrenza e di circolazione dei beni e delle merci vigenti in

Europa, e risulterebbe confermato, nel diritto interno, dall'art. 86,

terzo comma, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112

(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle

regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge

15 marzo 1997, n. 59), il quale demanderebbe alle Regioni la sola

riscossione dei diritti patrimoniali relativi ai beni idrici

pubblici.

2. - Si sono costituite nel giudizio innanzi a questa Corte le

parti del processo principale.

2.1. - Alcune industrie delle acque minerali insieme alla loro

Federazione chiedono che la questione di legittimità costituzionale

sia accolta.

Dopo aver ricostruito il quadro della normativa in materia, le

parti private in aggiunta alle argomentazioni del remittente,

ricordano la sentenza di questa Corte n. 295 del 1993, che ha

respinto le censure rivolte proprio dalla Regione Lombardia al d.lgs.

n. 230 del 22 giugno 1991, là dove questo, in riferimento al canone

di concessione dei giacimenti di acque minerali, limiterebbe il

potere normativo delle Regioni a quanto previsto dalla normativa

statale.

2.2. - La Regione Lombardia, nella propria memoria, dopo avere

escluso anch'essa la natura tributaria del canone di concessione,

affronta il problema dell'individuazione dei principi della

legislazione statale vigente in materia di acque minerali e termali

che, in forza dell'art. 117 Cost., devono essere osservati come

limite della competenza legislativa regionale, ed esprime il proprio

convincimento nel senso che, a seguito delle modificazioni introdotte

dal d.lgs. n. 112 del 1998, tali principi vadano oggi ricercati nella

legislazione statale in materia di demanio idrico piuttosto che in

quella relativa alle miniere.

In ogni caso, ad avviso della difesa regionale, quale che sia la

soluzione cui si ritenga di aderire, la questione sarebbe infondata.

Infatti, osserva la Regione, il principio fondamentale della

legislazione statale non sarebbe, come invece ritenuto dal

remittente, la parametrazione del canone alla superficie da

sfruttare, ma la necessaria riscossione di un diritto commisurato al

beneficio ricavabile dal concessionario. La disposizione censurata si

sarebbe quindi attenuta a tale principio, in considerazione, fra

l'altro, della specificità del settore delle acque minerali nel

contesto della disciplina delle miniere. D'altra parte, prosegue la

difesa regionale, gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 112 del 1998,

attribuirebbero espressamente alle Regioni il potere di determinare

canoni, diritti, contributi dovuti dai titolari di permessi e

concessioni minerarie, con l'unico limite del rispetto dei livelli

massimi stabiliti dallo Stato.

L'introduzione di un ulteriore parametro per la determinazione

dei canoni di concessione sarebbe poi giustificata, sempre ad avviso

della Regione, dalla necessità di rispettare i principi fondamentali

stabiliti dalle leggi statali in materia di ambiente e di rifiuti

dettati dal d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive

91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE

sugli imballaggi e sui rifiuti da imballaggio); e tali principi

richiederebbero la responsabilizzazione e la cooperazione di tutti i

soggetti coinvolti e demanderebbero alle Regioni, nell'ambito delle

loro competenze, ogni opportuna azione a questo fine.

3. - In prossimità dell'udienza le parti costituite hanno

depositato memoria.

3.1. - Le parti private contestano l'assunto della Regione

Lombardia, secondo cui i limiti alla competenza legislativa regionale

andrebbero ricercati nella disciplina del demanio idrico piuttosto

che in quella delle miniere e ribadiscono che, in tale ambito, il

principio fondamentale della disciplina statale in relazione allo

sfruttamento di giacimenti di acque minerali sarebbe costituito dalla

applicazione di un canone rapportato alla superficie dell'area

oggetto di concessione.

Corollario di tale principio sarebbe poi l'assoluta irrilevanza,

ai fini della determinazione degli oneri da porre a carico del

concessionario, della utilità economica da questi ricavata con lo

sfruttamento del giacimento. L'appartenenza di beni pubblici al

demanio o al patrimonio indisponibile li renderebbe infatti inidonei

ad essere oggetto di commercio, e li farebbe suscettibili di

sfruttamento economico solo attraverso concessioni all'industria

privata, capaci di generare per l'ente pubblico entrate di natura

pubblicistica (tasse di concessione), ma non ricavi imputabili ad una

sorta di loro "vendita".

La difesa delle parti private ritiene poi che dalla

giurisprudenza costituzionale relativa al rapporto tra principi

fondamentali e leggi regionali, siano desumibili alcune massime che

avrebbero una capacità di orientamento interpretativo anche nel caso

di specie: la legge regionale non dovrebbe discostarsi dal tipo di

disciplina dato dalle leggi statali intervenute nella stessa materia;

essa dovrebbe attenersi alle regole generali e distaccarsene solo con

discipline derogatorie identiche a quelle dettate dalla legge dello

Stato ovvero riconducibili alla medesima ratio; ancor più

specificamente, un'imposizione patrimoniale della Regione, diversa

dal tributo, non eccederebbe i poteri di autonomia quando traesse

fondamento dalla stessa normazione dello Stato, rimanendo nell'ambito

da questa fissato; la disciplina regionale, infine, sarebbe in linea

con la Costituzione allorché non pretendesse, come nella specie, di

incidere sul metodo di calcolo stabilito dalla legge statale ma si

limitasse a precisarlo.

Questi principi giurisprudenziali, osserva la difesa delle parti

private, sarebbero stati disattesi dal legislatore lombardo e le

violazioni assumerebbero un rilievo ancora maggiore alla luce dei

principi comunitari di libera concorrenza e circolazione delle merci

e alla luce dell'interesse dello Stato e delle altre Regioni. Il

prelievo regionale all'esame della Corte non avrebbe, d'altronde,

secondo la difesa delle parti private, nulla a che vedere con il

canone concessorio, sia perché la sua misura non sarebbe in alcun

modo ad esso collegata, sia perché la sua base imponibile

(quantitativa) sarebbe determinato sulla base di criteri diversi da

quelli definiti dalla legge statale.

Le parti private contestano infine l'assunto regionale, secondo

cui il sovracanone imposto dalla Regione Lombardia sarebbe

riconducibile alla normativa in materia di gestione dei rifiuti, sia

perché il riferimento agli oneri ambientali non sarebbe previsto

dalla normativa regionale bensì dalla delibera di Giunta, sia

perché il d.lgs. n. 22 del 1997 già prevederebbe un ingente onere

ai medesimi fini.

3.2. - La Regione Lombardia, nella propria memoria, rileva che

dalla sentenza n. 295 del 1993 di questa Corte potrebbe desumersi che

la disposizione impugnata violi non già l'art. 117 Cost., bensì

l'art. 119. In tal caso si concretizzerebbe un'ipotesi di erronea

indicazione del parametro e quindi di inammissibilità o di manifesta

infondatezza della questione sollevata dal tribunale amministrativo

regionale remittente. La Regione insiste, peraltro, nell'affermare

che il diritto patrimoniale contestato non potrebbe essere

configurato come un tributo ed auspica che questa Corte definisca la

portata e i limiti della potestà legislativa regionale in materia.

La difesa regionale ribadisce poi la sua tesi che principio

fondamentale della materia sarebbe la parametrazione del diritto sul

beneficio ricavabile dal concessionario. In ogni caso, poiché il

legislatore statale non avrebbe provveduto ad aggiornare i livelli

massimi dei diritti dovuti dai titolari di concessioni, tali livelli

non potrebbero più costituire, dal punto di vista quantitativo, un

limite alla potestà legislativa regionale. A conforto di tale

conclusione, ricorda che la legge della Regione Lombardia n. 1 del

2000, non contestata dal Governo in sede di controllo, all'art. 2,

comma 26, lettera a), stabilisce che la Regione, in materia di acque

minerali e termali, esercita le funzioni amministrative riguardanti

la "definizione" dei canoni di concessione, senza fare alcun

riferimento ai limiti e ai principi della legislazione statale e

riconoscendo quindi l'autonoma potestà regionale in questo campo.

Se poi, invece, conclude la difesa regionale, si accedesse alla

tesi, già prospettata in sede di costituzione, della

riconducibilità della disciplina delle acque minerali a quella delle

risorse idriche e della difesa del suolo, le Regioni sarebbero ormai

divenute titolari del potere di determinare i canoni di concessione e

quindi non sussisterebbe la denunciata violazione di un principio

fondamentale della materia. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame di questa Corte l'articolo 22 della legge

della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della

ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),

come modificato dall'articolo 4, comma 21, lettera c), della legge

regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione

economico-finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo

1978, n. 34 "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio

e sulla contabilità della regione" e successive modificazioni e

integrazioni), secondo il quale, per la concessione di coltivazione

delle acque minerali con annesso stabilimento di imbottigliamento, il

concessionario deve corrispondere alla Regione, con cadenza

semestrale, a titolo integrativo delle condizioni in essere, un

diritto proporzionale alla quantità di acqua imbottigliata. Il

Tribunale amministrativo regionale della Lombardia ne denuncia

l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117 della

Costituzione, in quanto contrasterebbe con la disciplina statale in

materia di miniere, e in particolare con l'art. 25 del regio decreto

27 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per

disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno),

che, ad avviso del remittente, configurerebbe come principio

fondamentale della materia l'obbligo per il concessionario di

corrispondere esclusivamente un diritto proporzionale per ogni ettaro

di superficie compreso entro i limiti della concessione.

2. - La questione non è fondata.

Il regio decreto 27 luglio 1927, n. 1443, tratta unitariamente la

materia delle miniere e delle risorse geotermiche e quella delle

acque minerali, disciplinandole con norme indistintamente riferibili

a tutti i beni minerari.

Tale unitario regime è venuto meno con la previsione

dell'art. 117 della Costituzione, il quale, nell'attribuire alle

Regioni la competenza legislativa solo in relazione alle acque

minerali e termali, ha provocato la scissione della materia "miniere"

in due distinti ambiti di attribuzioni: quello delle acque minerali e

termali, che forma oggetto di competenza legislativa concorrente,

soggetta al limite dei principi fondamentali risultanti, in assenza

di apposita legge cornice, dalla legislazione statale vigente, e

quello delle miniere e delle risorse geotermiche, oggetto di

competenza dello Stato, in relazione al quale le Regioni esercitano

oggi funzioni delegate. La distinzione, imposta dall'art. 117 della

Costituzione, trova riscontro, da un lato, nei trasferimenti alle

Regioni di funzioni amministrative riguardanti le acque minerali e

termali che si sono succeduti nel tempo, e segnatamente nell'art. 1

del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, nell'art. 61 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 e, più recentemente, nell'art. 22 della legge 15 marzo

1997, n. 59, a contenuto sostanzialmente confermativo dei già

intervenuti trasferimenti; e dall'altro, nelle deleghe di funzioni

che hanno investito la materia "miniere" insieme a quella delle

risorse geotermiche, funzioni attualmente enumerate nell'art. 34 del

d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

La diversità dei due tipi di competenza, desumibile dalla

Costituzione e dalle leggi dello Stato, si riflette nella

legislazione della Regione Lombardia. Nella recente legge regionale

5 gennaio 2000, n. 1, contenente norme attuative del decreto

legislativo n. 112 del 1998, destinate a subentrare alle norme

"cedevoli" poste, nell'esercizio di poteri sostitutivi, dal decreto

legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo

per la ripartizione di funzioni amministrative tra Regioni ed enti

locali, a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997,

n. 59 e successive modificazioni), è netta la differenza tra la

materia, di competenza propria, delle acque minerali e termali

(art. 2, comma 26) e la materia, di competenza delegata, e in parte

sub-delegata alle Province, delle miniere e delle risorse geotermiche

(art. 2, commi 90 - 93).

3. - Ora, la diversità delle due competenze, propria nell'un

caso e delegata nell'altro, comporta un differente ordine di limiti a

carico della legislazione regionale. Nella materia "miniere e risorse

geotermiche", oggetto di una mera delega di funzioni, l'art. 34,

comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998 prevede che i canoni dovuti dai

titolari dei permessi e delle concessioni sono devoluti alle Regioni

territorialmente interessate, le quali provvedono altresì alla loro

determinazione entro i limiti massimi fissati dallo Stato, ove non

siano stabiliti con legge [art. 33, comma 1, lettera c]. Se ne

argomenta, proprio in considerazione del tipo di competenza di cui si

tratta, che il canone stabilito per le concessioni minerarie

dall'art. 25 del r.d. n. 1443 del 1927, peraltro più volte

aggiornato (cfr. art. 14, secondo comma, del d.l. 2 ottobre 1981,

n. 546, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 dicembre 1981,

n. 692, e art. 4 del d.m. 2 marzo 1998, n. 258), può subire

variazioni in aumento solo ad opera della legge statale e non anche

della legge regionale, che deve invece assumerlo come regola

inderogabile, senza che sia consentito ad essa risalire in via

interpretativa al principio del quale tale regola è espressione.

4. - Nella materia delle acque minerali e termali il principio

fondamentale, che funge da limite alla potestà legislativa

concorrente della Regione, deve essere colto ad un livello di

maggiore astrattezza rispetto alla regola positivamente stabilita nel

citato art. 25 in riferimento ai beni minerari in genere, tenuto

anche conto delle intrinseche peculiarità delle coltivazioni di

acque minerali, per le quali il solo criterio superficiario può in

concreto risultare sproporzionato per difetto rispetto al beneficio

economico che il concessionario trae dallo sfruttamento della risorsa

pubblica. Ad una non estesa superficie assentita in concessione può

corrispondere infatti un bacino imbrifero di grandi dimensioni, e,

viceversa, una grande estensione territoriale può offrire risorse

sorgive in quantità modesta. Ne consegue che il canone di

proporzionalità alla superficie da coltivare, di cui parla

l'art. 25, deve essere considerato nulla più che una norma nella

quale si concretizza, senza che in essa se ne esaurisca il contenuto,

il principio di più ampia potenzialità qualificatoria da assumere,

questo sì, come fondamentale di onerosità della concessione e di

proporzionalità del canone all'effettiva entità dello sfruttamento

delle risorse pubbliche che la concessione comporta e all'utilità

economica che il concessionario ne ricava (per una analoga

impostazione, in materia di cave, cfr. la sentenza n. 488 del 1995,

che ha già escluso che il criterio di calcolo di cui all'art. 25

della legge mineraria sia coessenziale al principio dell'onerosità e

possa pertanto ritenersi un principio fondamentale della legge dello

Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione).

5. - Così individuato il principio fondamentale della

legislazione statale in materia di acque minerali e termali, da esso

non può dirsi difforme la previsione della legge regionale censurata

secondo cui il canone di concessione deve essere commisurato anche

alla quantità di acque prelevate e imbottigliate dal concessionario.

Né infine può essere condiviso l'ulteriore rilievo del

remittente secondo il quale la materia delle acque minerali e termali

richiederebbe uniformità di regime economico a livello nazionale e

sovranazionale, onde impedire che autonomi interventi regionali

producano sfasature nella libera concorrenza e nella circolazione dei

beni e delle merci nel mercato europeo. Il principio del libero

scambio è, infatti, mal invocato di fronte a linee di indirizzo, di

cui anche le Regioni possono essere interpreti nelle materie di loro

competenza, intese a non deprimere il valore delle risorse naturali

che costituiscono patrimonio pubblico.