Sentenza n. 66/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

della Valle d'Aosta 6 ottobre 1960, riguardante l'autorizzazione

all'emissione di azioni al portatore nella Regione autonoma della Valle

d'Aosta, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 28 ottobre 1960 depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 3 novembre successivo ed iscritto al n.

22 del Registro ricorsi 1960.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione della Valle d'Aosta;;

udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv. Arturo Carlo Jemolo,

per il Presidente della Regione della Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto :

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso notificato il

28 ottobre 1960 e depositato il 3 novembre successivo, ha impugnato la

legge della Valle d'Aosta 6 ottobre 1960 sulla "autorizzazione alla

emissione di azioni al portatore nella Regione autonoma della Valle

d'Aosta". Detta legge stabilisce che possono essere emesse azioni al

portatore dalle società, esistenti o di nuova formazione, con sede

nella Regione, le quali abbiano per oggetto la costituzione e

l'esercizio di imprese agricole, industriali, commerciali, alberghiere

e turistiche (art. 1) e favoriscano lo sviluppo economico e sociale

della Regione (art. 2). L'emissione di tali azioni è subordinata ad

autorizzazione, da concedersi con decreto del Presidente della Giunta

regionale, secondo le modalità e alle condizioni (versamento di una

cauzione) stabilite dalla legge stessa (art. 3 e segg.).

Col ricorso viene denunciata l'illegittimità costituzionale di

tale legge, in quanto eccedente la competenza legislativa della

Regione, di cui agli artt. 2 e 3 dello Statuto speciale, approvato con

legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4. Essa, infatti, si sostiene nel

ricorso, non trova fondamento nell'art. 2 St. citato, perché le

materie ivi elencate non riguardano la disciplina delle azioni di

società, e perché sulla potestà legislativa attribuita alla Regione

per singole e separate materie non può basarsi un provvedimento

legislativo, come quello impugnato, che sia innovativo rispetto a una

norma di principio vigente in sede nazionale, avente finalità fiscali

e concernente tutte le attività industriali e produttive nel loro

complesso, qual'è la norma che stabilisce la nominatività delle

azioni. Né la legge impugnata trova miglior fondamento nell'art. 3 St.

speciale, che prevede una potestà di emanare norme legislative di

integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica. A parte il

rilievo che tale competenza legislativa non comprende l'emanazione di

norme in materia di azioni, il potere di adattamento ivi previsto non

può mai risolversi nell'emanazione di norme che siano in contrasto con

quelle nazionali e sostanzialmente sopprimano la legge di cui

dovrebbero disciplinare l'applicazione. Inoltre, secondo il ricorso,

nella nominatività obbligatoria dei titoli azionari va riconosciuta

una applicazione dei principi di cui agli artt. 47 e 53 Cost., come

confermerebbe anche l'art. 17 legge 5 gennaio 1956, n. 1.

Al ricorso resiste la Regione della Valle d'Aosta, costituitasi con

deduzioni depositate il 16 novembre 1960. In queste si osserva,

preliminarmente, che le altre Regioni a Statuto speciale hanno adottato

leggi eguali alla legge in oggetto: di esse, quella sarda e quella del

Trentino-Alto Adige non sono state impugnate, mentre il ricorso contro

la legge siciliana 8 luglio 1948 era stato precedentemente respinto

dall'Alta Corte per la Regione siciliana. La Regione della Valle

d'Aosta non ha poteri inferiori a quelli attribuiti dai rispettivi

Statuti alla competenza legislativa delle altre Regioni, e comunque,

nella specie, non ha superato i limiti della propria competenza. La

legge impugnata, infatti, in quanto riguarda società che abbiano per

oggetto l'esercizio di imprese agricole, alberghiere e turistiche, o

industriali e commerciali, è conforme all'art. 2 St. speciale, che

comprende nella competenza legislativa primaria della Regione

l'agricoltura e foreste e l'industria alberghiera e turismo (lett. d e

q), ed è conforme all'art. 3, che comprende, nella competenza a

emanare norme di integrazione e attuazione delle leggi della

Repubblica, l'industria e il commercio (lett. a). In quest'ultima

materia, sostiene la difesa regionale, la potestà della Regione della

Valle d'Aosta è uguale a quella delle Regioni sarda e del

Trentino-Alto Adige; se così non fosse, solo essa non disporrebbe di

una potestà legislativa secondaria, e avrebbe un'autonomia inferiore a

quella delle Regioni a ordinamento normale. Ma, a parte tale

considerazione, la Regione si è mantenuta, con la legge impugnata, nel

potere di adattamento delle leggi della Repubblica, che implica un

potere di limitare e di modificare queste ultime, per adeguarle alle

esigenze regionali. Né, prosegue la difesa della Regione, esiste un

vincolo costituzionale per cui con un unico provvedimento legislativo

non si possa esercitare, simultaneamente e cumulativamente, la potestà

attribuita alla Regione, in materie diverse. Infine, si nega che la

nominatività obbligatoria delle azioni, disposta dal decreto - legge

25 ottobre 1941, n. 1148, costituisca un principio dell'ordinamento

giuridico dello Stato, ed un'applicazione degli artt. 53 e 47 Cost.,

mentre, invece, le azioni al portatore sono previste dall'art. 2355

Cod. civile.

In via subordinata, la Regione chiede che ove, per ipotesi, questa

Corte ritenga fondata la questione di legittimità costituzionale in

relazione all'art. 3 St. speciale, voglia limitare la dichiarazione di

incostituzionalità a quella parte dell'art. 1 della legge impugnata

che riguarda le imprese industriali e commerciali, dichiarando non

fondata la questione di legittimità per tutti i rimanenti articoli

della legge, in conseguenza della modifica del detto art. 1 che

risulterebbe da tale pronuncia.

L'Avvocatura generale dello Stato il 2 ottobre 1961 ha presentato

una memoria in cui, dopo aver osservato che la mancata impugnativa di

leggi analoghe alla presente non implica l'esistenza nella Regione

della contestata competenza, ribadisce che la legge impugnata non ha

fondamento né nell'art. 2 St. speciale, né nell'art. 3, che

attribuisce alla Regione una potestà più regolamentare che

legislativa, e riafferma che la Regione non può innovare alla legge

della Repubblica sulla nominatività dei titoli azionari. Alla domanda

subordinatamente posta dalla Regione, l'Avvocatura oppone che la Corte

costituzionale non può sostituirsi al legislatore, modificando la

legge impugnata. La memoria conclude con considerazioni d'ordine

economico e finanziario.

La difesa della Regione, nella memoria depositata il 4 ottobre

1961, insiste negli esposti argomenti. Essa rileva come il decreto

legge 25 ottobre 1941 corrispondeva a esigenze del tempo di guerra,

mentre nella successiva emanazione del Codice civile il legislatore ha

considerato la nominatività come un elemento del tutto contingente

nella struttura delle società per azioni, da regolare in relazione

alle circostanze. La legge impugnata, pertanto, è conforme all'art. 3

St. speciale, perché costituisce un adattamento della legislazione

generale dello Stato, in materia di società, alle esigenze peculiari

della Regione, e perché la materia rientra nel grande settore

dell'industria e commercio, attribuito da quell'articolo alla

competenza legislativa regionale di attuazione e di integrazione. La

memoria illustra, infine, brevemente, sempre in relazione al l'art. 3

St. speciale, la domanda subordinata, proposta con le deduzioni,

affermando che la potestà legislativa, di cui in tale articolo,

comprende la materia delle società che operano nei settori in esso

indicati (industria e commercio). Conclude con considerazioni sullo

sviluppo economico - sociale della Regione.

Nell'udienza del 18 ottobre 1961 i difensori delle parti hanno

illustrato le tesi svolte negli scritti difensivi, confermando le

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

Nel resistere al ricorso, la difesa della Regione, pur senza

sollevare formalmente una eccezione pregiudiziale, ha insistito sulla

circostanza che altre Regioni a Statuto speciale hanno in precedenza

emanato leggi di contenuto identico a quella in oggetto, le quali però

non sono state impugnate. Il comportamento dello Stato, che ha

viceversa ritenuto di proporre il presente ricorso, viene ricondotto

dalla detta difesa alla figura dell'eccesso di potere.

A sgombrare il campo da questo preliminare rilievo, va osservato

che, a parte le differenze esistenti nelle norme dei singoli Statuti

circa la competenza legislativa delle varie Regioni, la mancata

impugnazione di leggi analoghe non influisce sulla ammissibilità

dell'attuale ricorso, né sui termini della questione proposta.

Da quanto si è precedentemente esposto risulta come la questione

che si presenta come fondamentale nell'attuale giudizio è se la

disciplina dei titoli azionari possa considerarsi compresa nelle

materie dell'agricoltura e del turismo, e dell'industria e commercio,

attribuite, con diversi limiti, alla potestà legislativa della Regione

della Valle d'Aosta dagli artt. 2 e 3 St. speciale, approvato con legge

cost. 26 febbraio 1948, n. 4.

In conformità alla giurisprudenza di questa Corte, è innanzi

tutto da escludere che a stabilire la legittimità costituzionale della

legge possa essere determinante la considerazione del fine, che essa si

è proposto, di dare incremento nella Regione all'agricoltura, al

turismo, all'industria e al commercio. Già in precedenti sentenze si

è avuto occasione di affermare che la tassativa elencazione di materie

contenuta negli Statuti pone un limite alla competenza legislativa

delle Regioni, che non consente l'emanazione di provvedimenti

legislativi fuori dell'ambito di esse, anche se preordinati al

conseguimento di finalità inerenti alle dette materie (sent. n. 124

del 1957, nn. 2 e 32 del 1960). Occorre, dunque, aver riguardo

all'oggetto della legge regionale e al contenuto delle sue norme, per

rapportarli alla sfera di competenza legislativa attribuita alla

Regione nelle singole materie indicate nello Statuto.

Nella specie, l'oggetto della legge impugnata rientra nella

disciplina delle società e della circolazione dei titoli di credito.

Essa, inoltre, contiene una regolamentazione pubblicistica di rapporti

economici, in quanto prevede un'autorizzazione dell'autorità regionale

all'emissione di azioni al portatore, e un controllo sull'attività

delle imprese, con relative sanzioni, come l'incameramento della

cauzione e la revoca dell'autorizzazione.

A giudizio di questa Corte, tale oggetto e tale disciplina sono

fuori della competenza della Regione.

Con l'attribuire alla Regione una competenza legislativa in materia

di agricoltura, o di industria e commercio, si è conferita ad essa una

potestà di emanare norme aventi per oggetto l'attività agricola,

industriale o commerciale. La disciplina di tali attività può

comprendere l'emanazione di norme relative alla loro organizzazione e

ai rapporti in cui esse si esplicano, ma solo in quanto tale

organizzazione e tali rapporti siano propri delle dette attività,

siano da esse peculiarmente caratterizzati e si esauriscano nell'ambito

di esse. Non rientra, invece, nella potestà legislativa della Regione

modificare, in relazione alle singole attività di cui è stata

affidata ad essa la disciplina, la regolamentazione di istituti e di

rapporti giuridici, che hanno nell'ordinamento giuridico generale una

loro propria, unitaria disciplina, che trascende l'ambito delle singole

materie attribuite alle Regioni e si ispira a propri principi e a

individuate esigenze generali. Se così non fosse, la competenza

legislativa delle Regioni si estenderebbe, potenzialmente, a tutto

l'ordinamento giuridico, in quanto, salvo i principi, ogni norma di

esso potrebbe essere modificata in relazione alle dette materie; e, per

converso, tutta la potestà legislativa dello Stato sarebbe limitata

dalla potestà della Regione di regolare qualunque rapporto giuridico,

nel campo delle attività attribuite alla competenza regionale, in modo

diverso dalla legislazione statale. Il che è manifestamente contrario

a quella delimitazione di ben precisate competenze che con gli Statuti

si è voluto attuare.

Applicando gli esposti criteri al caso presente, va osservato che

nel nostro ordinamento la disciplina delle società non riguarda i

soggetti di questa o quella attività economica, ma riguarda, in

generale, le forme di esercizio collettivo dell'impresa. Se, come vuole

un corretto criterio ermeneutico, le formule adoperate negli Statuti si

debbono interpretare secondo il significato che hanno nel comune

linguaggio legislativo e nel vigente ordinamento giuridico, si è

portati a riconoscere che l'espressione "agricoltura" o "industria e

commercio" non può essere stata in essi adoperata in un senso

comprensivo della disciplina delle società, la quale aveva già nel

Codice civile una organica e unitaria sistemazione. Se si fosse voluto

attribuire alla Regione una competenza in questa materia, lo si sarebbe

detto esplicitamente, come in altri casi in cui la norma statutaria fa

riferimento non ad una attività, ma a determinati istituti giuridici

(ad es., gli usi civici, l'espropriazione per pubblica utilità per

opere non a carico dello Stato, ecc.).

Alla ragione ermeneutica corrisponde la ragione sistematica. La

disciplina delle società forma una parte integrante fondamentale

dell'ordinamento giuridico, in quanto attiene, da una parte, alla

determinazione dei soggetti dell'ordinamento e delle loro strutture;

dall'altra, all'organizzazione dell'attività produttiva. Essa,

pertanto, non può essere che unitaria, e l'intento di favorire lo

sviluppo di una attività economica, in una Regione, non può

considerarsi prevalente sull'esigenza di questa unitarietà.

Si può, pertanto, concludere su questo punto che l'attribuzione di

una potestà legislativa su determinate attività economiche, o rami di

attività economica, non implica una competenza in materia di società,

e, quindi, resta esclusa la possibilità di modificare la relativa

disciplina statale. Nella specie, lo stesso voler fondare la

legittimità costituzionale della legge su due articoli dello Statuto,

relativi a diverse forme di potestà legislativa, indica come la

materia delle società non rientra senza residui in nessuna delle

materie in quegli articoli elencate, come non rientra in alcuna di

queste la possibilità di modificare i modi di essere dei soggetti di

diritto, delineati dall'ordinamento generale. E se è vero che con

unico atto legislativo la Regione può regolare materie distintamente

considerate dallo Statuto, è anche vero che in tale esercizio

contestuale di distinte competenze la Regione non può avere poteri

maggiori di quelli che non abbia in ciascuna di esse.

La violazione dei limiti assegnati alla competenza regionale dalle

citate norme dello Statuto è resa, poi, tanto più evidente dal fatto

che la legge impugnata introduce, come si è innanzi rilevato, una

particolare disciplina pubblicistica nell'ordinamento delle società, e

stabilisce apposite sanzioni, nello stesso momento in cui, derogando al

decreto legge 25 ottobre 1941, n. 1148, convertito nella legge 9

febbraio 1942, n. 96, deroga alle sanzioni penali ivi previste.

D'altra parte, anche se la legge in questione potesse farsi

rientrare, quanto meno in parte, nella materia dell'industria e

commercio, attribuita dall'art. 3 St. speciale alla competenza

regionale - come è stato sostenuto dalla difesa della Regione anche

nella discussione orale -, essa esorbiterebbe ugualmente dai limiti

statutari, in quanto la Regione, nell'esercizio della potestà

legislativa di integrazione ed attuazione delle leggi della Repubblica,

non può derogare a queste ultime, come ha fatto nella specie.

Non vale richiamarsi in proposito all'art. 2355 Cod. civile, che

prevede le azioni al portatore, perché la disposizione contenuta in

questo articolo, per l'art. 109 disp. att., non è attualmente vigente.

E noto che sono, invece, in vigore le norme del citato decreto legge n.

1148 del 1941. Agli effetti della competenza regionale non è rilevante

che tale decreto abbia carattere temporaneo. Quello che ha rilievo è

che, nella quiescenza dell'art. 2355 Cod. civile, la norma attualmente

vigente nell'ordinamento dello Stato esclude l'emissione di azioni al

portatore, e la Regione non può anticipare la reviviscenza di una

norma che, sia pure temporaneamente, non è efficace, per effetto di

altra norma statale attualmente in vigore.

Inoltre, non può trascurarsi la considerazione che il decreto

legge 25 ottobre I941, n. 1148, pur non modificando norme tributarie,

incide di fatto sulla loro applicazione, producendo conseguenze di

natura fiscale. Ciò è dimostrato, tra l'altro, dalla conferma che il

principio della nominatività ha avuto nella legge 5 gennaio 1956, n.

1, integrativa della legge sulla perequazione tributaria.

Ora, è un principio dell'ordinamento speciale delle Regioni,

ripetutamente affermato da questa Corte, che l'attività legislativa di

esse non può interferire nel sistema fiscale dello Stato, creando

difformità nella posizione contributiva dei cittadini e squilibrio nel

sistema tributario generale. Anche sotto questo riflesso, quindi, la

deroga alle disposizioni sulla nominatività dei titoli azionari si

presenta costituzionalmente illegittima.

Tale deroga, infine, col legittimare nella Regione atti considerati

come reati dalla legislazione dello Stato (art. 13 del R.D.L. 25

ottobre 1941; art. 29 del R.D.L. 29 marzo 1942, n. 239), implica

l'esercizio di una potestà legislativa in materia penale, che la

Regione sicuramente non ha.

Le considerazioni qui svolte, quale che sia il giudizio che in sede

di politica legislativa e finanziaria possa darsi circa la

preferibilità del sistema della nominatività o delle azioni al

portatore, mentre confermano quell'esigenza di unitarietà del sistema

legislativo, in materia di società e di titoli di credito, in cui è

la ratio dell'appartenenza di questa materia alla competenza

legislativa dello Stato, portano a negare che la legge impugnata sia

stata nei limiti della competenza legislativa attribuita alla Regione,

sia dall'art. 2 che dall'art. 3 dello Statuto speciale.

Nel riconoscere, per gli esposti motivi, l'illegittimità

costituzionale della legge impugnata, resta assorbita ogni questione

relativa alla asserita conformità del sistema delta nominatività dei

titoli azionari agli artt. 53 e 47 Costituzione. Viene ugualmente a

cadere la domanda, proposta in via subordinata dalla difesa della

Regione, di limitare la dichiarazione di illegittimità costituzionale

a quella parte della legge che riguarda le società per la gestione di

imprese industriali e commerciali.