Sentenza n. 66/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 2 ottobre 1971, depositato in cancelleria l'8

successivo ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 1971, per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sorto a

seguito dell'atto dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le

foreste n. 2338/RA dell'11 maggio 1971, con il quale sono state

approvate le deliberazioni dell'Ente di sviluppo agricolo per la

Sicilia 30 aprile 1971, n. 139 e n. 140, concernenti il trattamento

economico del personale impiegatizio ed operaio dell'Ente.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1972 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Giuseppe

Guarino, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con deliberazioni nn. 139 e 140 del 30 aprile 1971 l'Ente di

sviluppo agricolo in Sicilia regolava provvisoriamente il trattamento

economico del proprio personale impiegatizio ed operaio in attesa della

futura adozione del regolamento organico.

L'Assessore regionale all'agricoltura e foreste con nota n. 2338

dell'11 maggio 1971 "prendeva atto" delle suddette delibere.

Avverso tali atti il Presidente del Consiglio dei ministri ha

proposto ricorso in data 2 ottobre 1971 per conflitto di attribuzione

rilevando che a norma degli artt. 10 e 11 del D.L.C.P.S. 5 agosto 1947,

n. 778, l'E.S.A., quale ente al cui mantenimento lo Stato concorre con

contributi a carattere continuativo, è tenuto a sottoporre i

regolamenti organici concernenti la disciplina economica e giuridica

del proprio personale all'approvazione dell'Assessore regionale

all'agricoltura (al quale sono state trasferite nel territorio della

Regione le attribuzioni del Ministero dell'agricoltura) previo concerto

con il Ministro del tesoro.

Questa procedura, ad avviso del ricorrente, non sarebbe stata

seguita nel caso di specie. Le due impugnate delibere dell'E.S.A.

concernenti la normativa economica del futuro regolamento organico

hanno in sostanza contenuto regolamentare e dovevano essere adottate

previo accordo ed intesa con lo Stato.

Parimenti il provvedimento assessoriale di "presa di atto" non

avrebbe potuto essere emanato se non accompagnato da una analoga "presa

di atto" del Ministero del tesoro. Con l'espressione usata si è voluto

aggirare la parola "approvazione" nell'intento di evitare la censura di

incostituzionalità, ma in effetti l'espressione assessoriale è stata

considerata come atto di approvazione vuoi dall'organo regionale di

controllo, vuoi dall'E.S.A., che ha difatti dato esecuzione alle

delibere.

Non v'è pertanto dubbio che sia le delibere in questione, sia la

nota dell'Assessore siano lesive della competenza dello Stato e

contrastano con gli artt. 14 e 20 dello Statuto regionale nonché con

le relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 7 maggio 1948,

n.789.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la Regione

siciliana rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Guarino.

Nelle proprie deduzioni la difesa ricorda anzitutto che la presente

questione è analoga ai giudizi decisi, in senso sfavorevole alla

Regione, con sentenze 105 del 1968 e 128 del 1969; confida comunque in

un riesame dei presupposti delle precedenti decisioni e nell'adeguato

apprezzamento dei profili nuovi della fattispecie in esame.

In via pregiudiziale il ricorso sarebbe inammissibile nella parte

avente ad oggetto le due deliberazioni dell'E.S.A., sia perché tali

atti non possono formare oggetto di conflitto di attribuzione

provenendo da soggetti diversi dallo Stato e dalla Regione, sia perché

nessun motivo di illegittimità viene prospettato nei confronti delle

delibere, essendo le censure di incostituzionalità prospettate

unicamente avverso il provvedimento assessoriale di controllo.

La pronuncia d'illegittimità dell'atto di controllo comporterebbe

la semplice inefficacia e non anche l'annullamento delle delibere; per

contro l'annullamento di queste ultime ad opera della Corte produrrebbe

un ingiustificato danno per l'E.S.A. che verrebbe a trovarsi nella

necessità di doverle riadottare, con evidente spreco di tempo e di

attività.

Sempre in via pregiudiziale la difesa sostiene l'improponibilità

del conflitto di attribuzione e ciò in quanto, non avendo l'Assessore

accordato la propria formale approvazione alle delibere dell'E.S.A.,

ma, essendosi limitato a "prendere atto" ossia a prendere semplicemente

conoscenza delle deliberazioni, sarebbe da escludersi la

configurabilità di una invasione della competenza statale da parte

dell'organo regionale.

Né vale in contrario rilevare che lo stesso Assessore ha

considerato come atto di approvazione il proprio provvedimento dal

momento che ha avvertito la necessità di raccomandare all'E.S.A. di

prendere gli atti cautelativi necessari per l'eventuale recupero di

somme che dovessero essere dichiarate non dovute a seguito

dell'approvazione del definitivo regolamento. Questa interpretazione

della nota assessoriale è arbitraria. L'Assessore si è limitato a

dare un consiglio all'Ente; ciò evidentemente ha fatto per il caso di

approvazione definitiva, in attesa cioè dell'intervento del Ministro

del tesoro.

Col prendere semplicemente atto delle delibere dell'E.S.A.

l'Assessore non ha minimamente pregiudicato l'intervento del Ministro.

Passando al merito del ricorso la difesa della Regione precisa che

le delibere dell'E.S.A., lungi dal costituire un regolamento organico

del personale, (unica ipotesi questa in relazione alla quale la legge

prescrive il previo concerto del Ministro del tesoro) sono

provvedimenti con oggetto ed efficacia limitati contenendo disposizioni

meramente economiche e peraltro provvisorie dettate per superare lo

stato di obbiettivo disagio in cui è venuto a trovarsi l'Ente per

effetto di un lungo sciopero attuato dal personale.

La normativa contenuta negli artt. 10 e 11 del D.L.C.P.S. 778 del

1947 non sarebbe comunque applicabile all'E.S.A. in quanto superata

dalle disposizioni di cui al d.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257, le quali

peraltro prevedono l'intervento del Ministro del tesoro per

l'approvazione dei regolamenti organici del personale dei soli enti di

sviluppo specificatamente indicati nell'art. 1 e tra tali enti non

figura l'E.S.A. La ragione di tale esclusione va ricercata nell'art. 14

lett. q dello Statuto siciliano ai sensi del quale lo stato giuridico

ed economico del personale in questione può superare quello del

corrispondente personale statale. Ed è ovvio che l'intervento del

Ministro del tesoro, ove mai fosse concepibile nella specie, sarebbe in

contrasto con le attribuzioni in materia spettanti agli organi

regionali, le quali, in corrispondenza della potestà legislativa

esclusiva ex art. 14 dello Statuto, debbono parimenti essere esclusive.

Ulteriore motivo, secondo la difesa, per cui la procedura

contemplata dagli artt. 10 e 11 del decreto 778 del 1947 non sarebbe

applicabile all'E.S.A. sarebbe da ricercarsi nel tipo e nella natura

dei contributi erogati dallo Stato a detto Ente.

Questi contributi non concorrono al mantenimento dell'E.S.A., né

hanno carattere continuativo. Solamente la Regione elargisce

contributi di tipo istituzionale che l'E.S.A. liberamente impiega per

qualsiasi sua attività d'istituto. Lo Stato corrisponde invece solo

contributi di scopo, in relazione ai quali non solo viene sottoposto

uno specifico piano di attività, ma va data anche la prova della

effettiva utilizzazione.

Ne deriva che nessun rapporto è istituibile tra questi contributi

statali e la retribuzione del personale; in nessun caso il livello

delle retribuzioni può incidere sulla corresponsione o sulla misura di

tali contributi, né è ipotizzabile che ai contributi statali

(vincolati a uno scopo) possano attingere le retribuzioni del

personale.

Nelle more della discussione del ricorso, fissata per la udienza

dell'8 marzo 1972, l'Avvocatura dello Stato, con atto depositato in

cancelleria il 12 dicembre 1971, chiedeva a questa Corte la sospensione

della esecuzione dei provvedimenti impugnati, ai sensi dell'art. 40

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

La domanda di sospensione veniva accolta con ordinanza n. 1 del 13

gennaio 1972, dopo di che la questione tornava alla Corte per la

definitiva cognizione. Considerato in diritto :

1. - Col ricorso in esame sono state impugnate le deliberazioni nn.

139 e 140 del 30 aprile 1971 con le quali l'Ente di sviluppo agricolo

in Sicilia ha disciplinato il trattamento economico del proprio

personale impiegatizio ed operaio, e la nota n. 2338/RA dell'11 maggio

1971 con la quale l'Assessore regionale dell'agricoltura e foreste ha

dichiarato di "prendere atto" delle suddette deliberazioni.

La difesa della Regione ha in via preliminare eccepito

l'improponibilità del ricorso sia nella parte che ha per oggetto le

deliberazioni dell'E.S.A., sia nella parte che si riferisce alla nota

assessoriale.

Per quanto riguarda le delibere esatto è il rilievo che non da

tali atti, ma solo dal provvedimento di approvazione potrebbe derivare

l'invasione di competenza lamentata nella specie dallo Stato

ricorrente. La doglianza fondamentale sostenuta negli scritti difensivi

dell'Avvocatura si rivolge, infatti, essenzialmente al provvedimento di

controllo dell'organo regionale, a quella nota assessoriale di

approvazione delle delibere dell'E.S.A. che viene denunciata per essere

stata emanata senza il previo concerto con il Ministero del tesoro.

Per quanto riguarda la nota dell'Assessore prive di rilievo sono le

considerazioni svolte secondo le quali, essendosi l'Assessore limitato

a "prendere atto" delle delibere, non ci si troverebbe in presenza di

un vero atto di approvazione da parte dell'organo regionale di tutela e

non sarebbe quindi configurabile l'invasione di competenza statale

addotta dal ricorrente.

Il testo della nota non lascia adito a dubbi che l'espressione

adoperata "si prende atto" equivalga, nella specie, a una vera e

propria approvazione.

Giova tener presente che le deliberazioni erano state adottate dal

Consiglio di amministrazione dell'Ente in conformità a quanto

precedentemente deliberato dalla Giunta regionale col provvedimento n.

92 del 28 aprile 1971, citato nella lettera assessoriale. L'organo di

controllo regionale, con la nota di cui trattasi, accertava che le

deliberazioni erano state predisposte in modo conforme al deliberato

della Giunta e, in vista della esecutorietà delle stesse, raccomandava

all'Ente "l'assoluta necessità di adottare... tutti gli atti

cautelativi necessari per l'eventuale recupero di somme che dovessero

essere dichiarate non dovute" al personale "anche a seguito

dell'approvazione del definitivo regolamento".

L'atto assessoriale va quindi rettamente considerato come un

formale provvedimento di approvazione delle delibere ed in relazione ad

esso deve ritenersi legittimamente proposto il presente ricorso.

2. - Venendo al merito occorre anzitutto rilevare che la questione

prospettata è sostanzialmente identica a quelle che la Corte ha avuto

occasione di decidere con le sue precedenti sentenze n. 105 del 1968 e

n. 128 del 1969: stabilire cioè se per la validità ed efficacia delle

indicate deliberazioni dell'E.S.A. sia sufficiente la sola approvazione

dell'Assessore o sia anche necessario il previo concerto con il

Ministro per il tesoro previsto dall'art. 11 del D.L.C.P.S. 5 agosto

1947, n. 778 e, nell'affermativa, se l'omissione di detta intesa

comporti invasione della sfera di competenza statale, in violazione

degli artt. 14 e 20 dello Statuto siciliano e delle relative norme di

attuazione approvate con d.P.R. 7 maggio 1948, n. 789.

Il profilo nuovo sul quale fa leva il patrocinio della Regione, per

dimostrare che nel caso di specie non ricorre il presupposto di

applicazione dell'art. 11 del d.l. n. 778, sarebbe costituito dal fatto

che le due delibere dell'E.S.A. non possono essere considerate un

regolamento organico del personale, sia per il contenuto limitato delle

loro disposizioni, unicamente afferenti al trattamento economico, sia

per la loro temporanea efficacia, trattandosi di trattamento

"provvisorio" in attesa dell'approvazione del definitivo regolamento

organico.

Ad avviso della Corte la parzialità del contenuto dei

provvedimenti e la loro provvisorietà non rappresentano elementi

validi a far ritenere che essi non abbiano carattere di regolamento

organico. Quel che conta al fine della individuazione di detto

carattere è il contenuto oggettivo delle deliberazioni ed è

innegabile che, nel caso in esame, in cui il Consiglio dell'Ente ha

inteso disciplinare in maniera organica e completa il trattamento

economico di tutto il proprio personale impiegatizio ed operaio, ci si

trova di fronte a materia tipica di regolamento. Se si desse rilievo

agli argomenti della parzialità e della provvisorietà addotti dalla

difesa sarebbe agevole sottrarsi all'osservanza della procedura di

approvazione prevista dall'art. 11 del d.l. n. 778 del 1947, mediante

l'emanazione di singoli, parziali provvedimenti concernenti la

disciplina giuridica ed economica del personale.

Il merito della questione trova puntuale soluzione nelle precedenti

sentenze emesse dalla Corte. In queste è stato già precisato che

l'E.S.A. è Ente di diritto pubblico al cui mantenimento lo Stato

concorre con propri contributi, sicché ad esso devono essere applicati

gli artt. 10 e 11 del ripetuto d.l. n. 778 del 1947.

Ad escludere l'intervento del Ministero del tesoro nella

approvazione dei regolamenti organici del personale dell'Ente non giova

il rilievo, formulato nuovamente in questa sede, in ordine alla

distinzione fra contributi di scopo e contributi istituzionali, poiché

questa Corte ha già avuto occasione (sentenza 127 del 1969) di

chiarire in proposito che il presupposto dell'intervento del potere di

approvazione statale è rappresentato dal carattere continuativo dei

contributi corrisposti dallo Stato all'E.S.A. Orbene, questa

continuità dell'apporto finanziario risulta evidente non solo dalla

legge 14 luglio 1965, n. 901 (art. 6), che ha autorizzato la spesa di

cospicue somme a favore degli enti di sviluppo - tra i quali è stato

compreso l'E.S.A. - sino all'esercizio finanziario del 1969, ma anche

dal d.l. 26 ottobre 1971, n. 745 (art. 49), che ha autorizzato la

spesa di 40 miliardi per ciascuno degli anni 1970 e 1971 - anno,

quest'ultimo, nel corso del quale sono state adottate le delibere nn.

139 e 140 dell'E.S.A. - per la concessione di contributi a favore degli

stessi enti indicati nell'art. 6 della legge n. 901 testé citata.

Da tutto ciò consegue che l'Assessore, avendo provveduto ad

approvare e rendere esecutive le deliberazioni con la nota dell'11

maggio 1971, senza la prescritta previa intesa con il Ministro del

tesoro, ha invaso la sfera di competenza di un organo statale; il suo

provvedimento, quindi, in quanto contrario allo Statuto, deve essere

annullato.