Sentenza n. 67/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, lett. c),

della legge 12 ottobre 1964, n. 1081 (Istituzione dell'Albo dei

consulenti del lavoro), promosso con ordinanza emessa il 20 dicembre

1970 dal giudice conciliatore di Roma nel procedimento civile vertente

tra Persico Giuseppe e il Presidente dell'Albo provinciale dei

consulenti del lavoro di Roma, iscritta al n. 132 del registro

ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 112 del 5 maggio 1971.

Visti gli atti di costituzione di Persico Giuseppe e del Presidente

dell'Albo provinciale dei consulenti del lavoro di Roma e l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 1973 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Filippo Lubrano, per il Persico, l'avv. Giuseppe

Salari, per il Presidente dell'Albo, ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto ingiuntivo in data 24 gennaio 1969 il giudice

conciliatore di Roma intimava al signor Giuseppe Persico di pagare

all'Albo provinciale dei consulenti del lavoro di Roma la somma di lire

22.000 a titolo di contributi dovuti all'Albo medesimo ai sensi del

decreto presidenziale 13 giugno 1967, n. 718.

Con atto del 7 febbraio 1969 il Persico si opponeva

all'ingiunzione, osservando che il decreto presidenziale sulla cui base

i contributi venivano richiesti era da considerarsi illegittimo in

quanto emesso in virtù di una norma incostituzionale (art. 23 della

legge 12 ottobre 1964, n. 1081).

Tale eccezione è stata ritenuta non manifestamente infondata dal

giudice conciliatore il quale, con propria ordinanza del 20 dicembre

1970, ha ravvisato un contrasto tra la norma di legge indicata e l'art.

23 della Costituzione. Rileva in proposito l'ordinanza che i criteri di

determinazione e di imposizione dei contributi dovuti dai consulenti

del lavoro, pur non essendo lasciati all'arbitrio dell'Ente impositore,

possono essere determinati entro limiti globali in modo da non

consentire ai singoli interessati la possibilità di esercitare un

controllo sulla discrezionalità usata dall'ente nell'esercizio del

potere attribuitogli.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte

Giuseppe Persico, rappresentata e difesa dagli avvocati Romolo De

Amicis e Alberto Barettoni Arleri, e l'Albo provinciale dei consulenti

del lavoro di Roma, in persona del suo presidente pro tempore,

rappresentato e difeso dall'avv. Raffaello Russo Spena. È pure

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

Nelle proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 25 maggio

1971, la difesa del Persico rileva che ai sensi della legge 12 ottobre

1964, n. 1081, i consulenti del lavoro sono tenuti a versare un

contributo all'atto dell'iscrizione all'Albo provinciale, un contributo

annuo per il funzionamento dell'Albo stesso, una quota annua per il

funzionamento del Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro ed,

infine, un contributo per il rilascio dei certificati o attestazioni.

La misura di detti contributi viene determinata dal Consiglio nazionale

dei consulenti su proposta dei Consigli provinciali. La relativa

deliberazione deve essere approvata con decreto del Presidente della

Repubblica su proposta del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale (art. 23 della legge).

I contributi richiesti al Persico ai sensi del decreto

presidenziale 13 giugno 1967, n. 718, sarebbero stati adottati dal

Consiglio nazionale con deliberazioni del 26 ottobre 1965 e 4 gennaio

1967. Sia nel decreto che nelle deliberazioni indicate mancherebbe

qualsiasi menzione dei motivi in base ai quali è stata fissata la

misura dei contributi di tal che viene ad essere preclusa la

possibilità di un controllo circa la legittimità e la materiale

esattezza del procedimento logico e matematico seguito per la

determinazione dei contributi in questione.

Ora, ad avviso della difesa, la disciplina fissata dall'articolo 23

della legge n. 1081 del 1964 per la determinazione dei contributi

sarebbe in contrasto con il principio di legalità previsto dall'art.

23 della Costituzione.

La norma denunciata, infatti, stabilendo semplicemente che i

contributi devono essere determinati "entro i limiti strettamente

necessari a coprire le spese" non conterrebbe criteri idonei a

delimitare la discrezionalità dell'Ente nell'esercizio del potere

impositivo attribuitogli. Il fabbisogno finanzario di un ente, anche se

può essere considerato come un limite del potere di imposizione, è

pur sempre un limite semplicemente globale, e, come tale, insufficiente

a garantire i singoli.

La difesa dell'Albo provinciale dei consulenti del lavoro di Roma,

nelle proprie deduzioni depositate in cancelleria il 25 maggio 1971,

sostiene in primo luogo l'inammissibilità dell'applicazione dell'art.

23 della Costituzione in tema di imposizione di contributi dovuti ad un

Albo professionale dai propri iscritti. Il principio di legalità

sarebbe riferibile unicamente a "prestazioni patrimoniali" riguardanti

il diritto tributario sostanziale e non alle somme che un iscritto a un

Albo professionale è tenuto a corrispondere in relazione ai benefici

che da detta iscrizione a lui derivano.

Afferma inoltre la difesa che la questione di legittimità

costituzionale proposta è comunque infondata giacché nell'articolo 23

della legge 12 ottobre 1964, n. 1081, sarebbero indicati i criteri e i

limiti idonei a circoscrivere la discrezionalità dell'Ente titolare

della potestà d'imposizione.

Ed, invero, il Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro è

tenuto a determinare la misura dei contributi a carico degli iscritti,

nonché la quota necessaria al suo funzionamento "entro i limiti

strettamente necessari a coprire le spese". Questi limiti a loro volta

risultano dai bilanci, controllati dai revisori dei conti (art. 22) e

dai due ministeri vigilanti (articolo 25).

Inesatta e priva di rilievo sarebbe infine, ad avviso della difesa,

l'osservazione dell'ordinanza secondo la quale la norma impugnata

impedirebbe ai singoli interessati la possibilità di esercitare un

controllo sulla discrezionalità dell'ente impositore. Il controllo da

parte dei singoli consulenti si realizza, invero, oltre che attraverso

gli organi che essi hanno concorso ad eleggere anche sui bilanci

dell'ente che sono pubblici.

È comunque da rilevare che il principio della legalità richiede

la possibilità di un controllo da parte degli organi amministrativi di

vigilanza e non controlli individuali sui criteri impositivi.

L'Avvocatura generale dello Stato, nelle proprie deduzioni

depositate il 25 maggio 1971, sostiene l'infondatezza della proposta

questione rilevando che la norma denunciata è perfettamente aderente

al principio costituzionale della riserva di legge fissato dall'art. 23

della Costituzione.

Priva di qualsiasi rilievo sarebbe, secondo l'Avvocatura, la

doglianza relativa alla pretesa impossibilità di esercitare un

controllo sulla discrezionalità dell'Ente impositore, in quanto - a

parte i rimedi generali apprestati dall'ordinamento a tutela della

posizione dei singoli interessati, ai quali del resto, la stessa norma

denunciata riconosce la possibilità di un ricorso (art. 23, lett. d) -

è agevole rispondere che nella specie sarebbe addirittura non

ipotizzabile una "discrezionalità" dell'Ente posto che il potere

impositivo ad esso riconosciuto deve svolgersi "entro i limiti

strettamente necessari a coprire le spese".

La difesa del Persico Giuseppe ha depositato in cancelleria in data

4 aprile 1973 una memoria nella quale vengono ulteriormente svolte e

sviluppate le conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale proposta dal

giudice conciliatore di Roma, come è dato chiaramente desumere dalla

parte motiva dell'ordinanza di rimessione, non si riferisce all'intero

art. 23 della legge 12 ottobre 1964, n. 1081, bensì alla sola

disposizione contenuta nella lettera e) dello stesso articolo, la quale

attribuisce al Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro il potere

di determinare, "su proposta dei Consigli provinciali, entro i limiti

strettamente necessari a coprire le spese, la misura dei contributi di

cui alla lettera i) del precedente articolo 14" (ossia il contributo

per l'iscrizione nell'Albo, quello da corrispondersi annualmente dagli

iscritti e i contributi per il rilascio di certificati o attestazioni)

"nonché la quota necessaria per il funzionamento del Consiglio

nazionale".

Il giudice a quo denuncia il contrasto della norma in questione col

principio enunciato dall'art. 23 della Costituzione, secondo il quale

nessuna prestazione patrimoniale può essere stabilita se non in base

alla legge, rilevando che i singoli interessati non avrebbero la

possibilità di esercitare un controllo sulla discrezionalità usata

dall'Ente impositore nell'esercizio del potere attribuitogli.

2. - La questione non è fondata.

Il problema della interpretazione e portata dell'art. 23 della

Costituzione è stato ripetutamente affrontato e risolto dalla Corte.

Nelle numerose pronunce riguardanti questo precetto è stato precisato

che esso è applicabile a qualsiasi prestazione patrimoniale o

personale obbligatoriamente "imposta" in base alla legge, chiarendosi

inoltre che nella norma legislativa che conferisce il potere di

imposizione non deve essere necessariamente specificato il limite

massimo della prestazione imponibile. Il principio posto nell'art. 23

Cost. esige, invece, che nella legge siano indicati criteri idonei e

sufficienti a delimitare la discrezionalità dell'Ente impositore in

modo che sia preclusa la possibilità di un esercizio arbitrario del

potere attribuitogli.

3. - Venendo ora all'esame della questione oggetto del presente

giudizio è anzitutto da rilevare che i contributi obbligatoriamente

imposti a carico dei consulenti del lavoro rientrano, per detto loro

carattere, nella sfera di applicazione dell'art. 23 della Costituzione.

Occorre pertanto verificare se nella legge 12 ottobre 1964, n. 1081,

della quale fa parte la disposizione denunciata, siano concretamente

indicati i criteri e i limiti indispensabili per il legittimo esercizio

del potere di imposizione da parte del Consiglio nazionale dei

consulenti del lavoro. Dal testo dell'art. 23 lettera c), coordinato

con altre disposizioni della legge in esame, è dato inferire che

esiste un criterio limite per la determinazione dei contributi e che

non mancano i controlli sull'operato dell'organo deliberante. La

determinazione dei contributi è anzitutto ancorata dal legislatore al

limite del fabbisogno finanziario "strettamente necessario a coprire le

spese" di funzionamento degli organi consiliari. L'entità concreta di

dette spese è a sua volta desumibile dai bilanci consuntivi annuali

sulla cui regolarità si esercita sia il controllo interno dei revisori

dei conti (articoli 19 e 22), sia la vigilanza esterna del Ministero

del lavoro e della previdenza sociale e del Ministero di grazia e

giustizia (art. 25). La rigorosa commisurazione delle prestazioni

"imposte" alle sole spese strettamente necessarie per il fabbisogno

degli organi rappresenta, quindi, invalicabile e valido limite del

potere di imposizione in esame.

È inoltre da rilevare che il procedimento di formazione della

deliberazione relativa ai contributi risulta nella specie disciplinato

in modo da assicurare la partecipazione ed il Controllo e della

categoria interessata e degli organi di vigilanza. La deliberazione,

infatti, non è rimessa alla sola iniziativa del Consiglio nazionale,

ma viene adottata sulla base di specifiche proposte all'uopo formulate

dai vari Consigli provinciali la cui origine elettiva vale a rendere

attuale la rappresentanza degli interessi della categoria dei

consulenti del lavoro; la deliberazione deve peraltro essere approvata

con decreto del Presidente della Repubblica, emesso su proposta del

Ministro per il lavoro e la previdenza sociale.

L'anzidetta disciplina consente, perciò, di affermare che

sussistono nel presente caso limiti e controlli sufficienti per

garantire gli obbligati alla prestazione e per escludere che nella

norma impugnata si ravvisi la lamentata violazione dell'art. 23 della

Costituzione.