Sentenza n. 67/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2,

della legge regionale della Toscana 16 marzo 1994, n. 24 (Istituzione

degli enti parco per la gestione dei parchi regionali della Maremma e

di Migliarino, San Rossore, Massaciuccoli. Soppressione dei relativi

consorzi), promosso con ordinanza emessa il 18 settembre 1995 dal

pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Vellutini

Andrea ed altro iscritta al n. 267 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima

serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento della regione Toscana;

Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Vellutini

Andrea e Cappuccini Claudio - imputati, tra l'altro, del reato di cui

agli artt. 110 del codice penale, 1-sexies della legge 8 agosto 1985,

n. 431, in relazione all'art. 82, quinto comma, lettere b), f) e g)

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - il pretore di Grosseto, con

ordinanza del 18 settembre 1995, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 117 della

Costituzione, dell'art. 20, comma 2, della legge regionale della

Toscana 16 marzo 1994, n. 24 (Istituzione degli enti parco per la

gestione dei parchi regionali della Maremma e di Migliarino, San

Rossore, Massaciuccoli. Soppressione dei relativi consorzi).

Il giudice a quo sostiene che la norma regionale impugnata sarebbe

in contrasto con l'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge

quadro sulle aree protette), determinando una violazione dell'art.

117 della Costituzione, in quanto, nel prevedere che il rilascio del

nulla-osta dell'Ente parco tiene luogo delle autorizzazioni previste

dalla normativa statale per gli interventi in zone sottoposte a

vincoli paesaggistici (leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985,

n. 431) ed idrogeologici (r.d. 30 dicembre 1923, n. 3267), verrebbe

di fatto a depenalizzare un comportamento sanzionato da leggi

statali.

La censura di incostituzionalità è, secondo il pretore di

Grosseto, tanto più evidente in quanto la norma impugnata, pur

richiamando l'art. 13 della citata legge n. 394 del 1991, si risolve

in un sostanziale aggiramento della normativa statale, poiché il

nulla-osta, per sua stessa natura, è funzionale all'emanazione di un

successivo provvedimento, ma non può mai sostituirlo. È evidente,

invece, che consentire al nulla-osta rilasciato dall'Ente parco di

tener luogo delle autorizzazioni previste dalle leggi statali,

finirebbe col permettere alle regioni di sottrarsi alle finalità di

cui alla legge quadro sulle aree protette, legge che ha inteso

conferire allo Stato una serie di poteri, proprio allo scopo di

garantire una disciplina uniforme delle aree in questione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita la regione Toscana, con apposita comparsa, chiedendo che

la questione di legittimità costituzionale sollevata dal pretore di

Grosseto venga dichiarata infondata.

In prossimità dell'udienza la regione ha presentato una memoria,

nella quale si insiste nelle precedenti conclusioni.

Rileva in particolare che non vi è alcun contrasto tra la norma

impugnata e l'art. 13 della legge n. 394 del 1991, perché questa

norma si limita a prevedere l'obbligatorietà del nulla-osta

dell'Ente parco, principio che la legge regionale non fa che

ribadire, richiamando espressamente la norma statale. E d'altronde,

tenendo presente che il rilascio delle autorizzazioni per gli

interventi in zone soggette a vincolo paesaggistico deve ritenersi

atto di competenza regionale, è pienamente legittimo il fatto che la

regione Toscana, nell'esercizio dei propri poteri, abbia accentrato

in un solo organo, ossia l'Ente parco, il potere di concedere il

nulla-osta e di procedere anche alle necessarie valutazioni in

materia idrogeologica e paesaggistica. Ad avviso della regione, in

altre parole, la normativa impugnata non ha eliminato il controllo di

compatibilità tra gli interventi richiesti e la tutela ambientale,

ma si è limitata a riunificare presso un solo organo, in un lodevole

intento di snellimento dell'azione amministrativa, la concessione del

nulla-osta e la valutazione di impatto ambientale. Tale

concentrazione, d'altra parte, non lede alcuna competenza funzionale

degli enti locali, poiché si tratta di una materia propria della

regione, che ha, quindi, il potere di disciplinarla in piena

autonomia. Considerato in diritto

1. - Viene sottoposta all'esame di questa Corte la questione se

l'art. 20, comma 2, della legge regionale della Toscana 16 marzo

1994, n. 24 (Istituzione degli enti parco per la gestione dei parchi

regionali della Maremma e di Migliarino, San Rossore, Massaciuccoli.

Soppressione dei relativi consorzi), nella parte in cui prevede che

il rilascio del nulla-osta dell'Ente parco tenga luogo delle

autorizzazioni previste dalla normativa statale per gli interventi in

zone sottoposte a vincoli paesaggistici (leggi 29 giugno 1939, n.

1497 e 8 agosto 1985, n. 431) ed idrogeologici (r.d. 30 dicembre

1923, n. 3267), sia in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,

conriferimento all'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in

quanto consente alla regione Toscana di sottrarsi all'uniforme

disciplina delle aree protette (trattandosi di materia per la quale

la regione ha competenza concorrente) e, in concreto, depenalizza un

fatto previsto come reato dalla legge statale.

2. - Il giudice rimettente osserva che molteplici sono le

conseguenze che discendono dalla risoluzione del dubbio relativo alla

legittimità dell'art. 20, comma 2, della legge regionale della

Toscana 16 marzo 1994, n. 24, in forza del quale il nulla-osta

dell'Ente parco "tiene luogo, in deroga alle competenze di cui alle

vigenti disposizioni, dell'autorizzazione" per interventi in zone

soggette a vincolo idrogeologico ed a vincolo paesaggistico. Tale

norma contrasterebbe con l'art. 13 della legge-quadro n. 394 del

1991 sulle aree protette, che riconosce all'Ente parco solo il potere

di adottare il nulla-osta (figura di atto amministrativo che

interviene in un procedimento in vista dell'emanazione di un

provvedimento), e non anche il potere (spettante ad altra autorità)

di autorizzare interventi in zone soggette a vincoli idrogeologici o

paesaggistici. In tale contrasto il giudice rimettente ravvisa una

violazione dell'art. 117 della Costituzione, che consente alle

regioni di emanare nella specifica materia norme legislative soltanto

"nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato".

3. - La questione non è fondata.

Va premesso che nel vigente ordinamento (art. 69 del d.P.R 24

luglio 1977, n. 616) sono state "trasferite" alle regioni le funzioni

relative al vincolo idrogeologico di cui al r.d. 30 dicembre 1923, n.

3267, e sono state "delegate" le funzioni per la protezione delle

bellezze naturali (art. 82 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977);

quest'ultima norma prevede un potere concorrente dello Stato, dovendo

le regioni comunicare la concessione o il diniego di autorizzazione

al Ministro per i beni culturali e ambientali, il quale può

esercitare un potere di sostituzione o di annullamento.

Deve inoltre considerarsi che l'art. 13 della legge-quadro sulle

aree protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394) distingue l'atto di

concessione o autorizzazione dal preventivo nulla-osta dell'Ente

parco, ma con riguardo alle aree naturali protette nazionali (Titolo

II della legge) e non per le aree naturali protette regionali (Titolo

III).

Per queste ultime le regioni sono competenti ad istituire parchi e

riserve naturali, a stabilirne le misure di salvaguardia e ad

indicare tutti gli elementi del piano; e questo piano ha valore

"anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i

piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi

livello" (art. 25). Va infine rilevato che l'esercizio di dette

competenze della regione può essere svolto, secondo la scelta dei

più opportuni modelli organizzativi, da enti che, pur esterni

all'organizzazione degli uffici regionali, non possono tuttavia

ritenersi estranei alla competenza ed alla struttura regionale.

4. - La regione Toscana, nell'istituire e disciplinare, con la

legge 16 marzo 1994, n. 24, gli Enti parco ivi indicati, pur

richiamandosi espressamente con riguardo a queste aree protette

all'art. 13 della citata legge quadro (che prevede la contemporanea

presenza del nulla-osta e dell'atto di autorizzazione), ha tuttavia

voluto escludere tale duplicità formale "solo nel caso in cui (il

nulla-osta) sia stato espressamente rilasciato e non si sia

determinato per decorrenza dei termini". Ha conseguenzialmente

stabilito che, in quel caso, il nulla-osta "tiene luogo"

dell'autorizzazione per interventi in zone soggette a vincolo

idrogeologico o a vincolo paesaggistico.

Tale disciplina regionale, pur modificando parzialmente il sistema

previsto dal cit. art. 13 per i parchi nazionali circa la distinzione

fra nulla-osta e autorizzazione, prevede che anche per i parchi

regionali continui ad essere necessaria l'autorizzazione e valga la

competenza concorrente dello Stato, stabilita in materia dal

menzionato art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

5. - Ora non si nega che le figure giuridiche dei due atti

amministrativi (nulla-osta e autorizzazione) siano distinte per gli

aspetti generali e per quelli particolari, nel senso che, mentre il

nulla-osta dell'Ente parco verifica la conformità tra le

disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento, l'impianto o

le opere richieste, le autorizzazioni in zone soggette a vincolo

idrogeologico o vincolo paesaggistico sono invece intese a tutelare

altri interessi attraverso differenti procedimenti. Né si nega che

per l'emanazione dei due atti amministrativi possano richiedersi

specifiche capacità tecniche di valutazione, per cui di regola essi

promanano da organi distinti.

Tuttavia ciò non appare sufficiente ad escludere la possibilità

che la funzione di accertare le condizioni per la emanazione dei due

atti faccia capo, anche per esigenze di semplificazione, ad uno

stesso organo, ritenuto idoneo a compiere tutte le valutazioni

necessarie dal soggetto (la regione) titolare dell'una e dell'altra

competenza.

Va peraltro sottolineato che, pur se dal punto di vista formale e

da quello soggettivo i due atti possono essere unificati, non

altrettanto può dirsi dal punto di vista oggettivo; da ciò deriva

che l'espressione "tiene luogo" va intesa non nel senso che il

semplice nulla-osta limitato alla valutazione della predetta

conformità equivalga per ciò solo alle autorizzazioni relative ai

vincoli idrogeologico e paesaggistico, bensì nel senso che l'Ente

parco è chiamato a compiere contestualmente entrambe le valutazioni,

ivi comprese quelle di spettanza della regione. E non deve ritenersi

che questo diverso sistema abbia derogato o limitato il regime

sanzionatorio relativamente alle mancanze o ai vizi degli atti

richiesti dalla legge. È ovvio, inoltre, che restano fermi gli

strumenti e le competenze in relazione alla diversa tutela degli

interessi pubblici di altri settori interessati.

Da tanto consegue che l'ulteriore doglianza evidenziata dal giudice

a quo, ossia quella relativa ad un presunto effetto depenalizzante

della norma impugnata - effetto da ritenersi peraltro esorbitante dai

poteri normativi della regione - non ha ragion d'essere alla luce

della corretta interpretazione del sistema vigente il quale lungi

dall'alterare il meccanismo sanzionatorio di cui alle norme vigenti

ha soltanto compiuto uno snellimento dell'azione amministrativa,

nello spirito dell'art. 97 della Costituzione.