Sentenza n. 69/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, terzo

comma, e dell'art. 91, ultimo comma, del T.U. 5 giugno 1939, n. 1016,

sulla protezione della selvaggina e della caccia, promosso con

ordinanza emessa il 15 dicembre 1961 dal giudice conciliatore di Onano

nel procedimento civile vertente tra Palla Vivaldo e la Federazione

italiana della caccia, iscritta al n. 11 del Registro ordinanze 1962 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 17

febbraio 1962.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 30 maggio 1962 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Remo Pannain e Italo Guerriero, per Vivaldo

Palla, gli avvocati Massimo Severo Giannini e Guido Manlio Pistilli,

per Federazione italiana della caccia, e il sostituto avvocato generale

dello Stato Umberto Coronas, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il giudice conciliatore di Onano ha sottoposto alla Corte la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, terzo comma,

dell'art. 91, ultimo comma, del T.U. 5 giugno 1939, n. 1016, sulla

protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia, sollevata

dal signor Vivaldo Palla nell'atto di citazione e in un'istanza a parte

del giudizio civile promosso contro la Federazione italiana della

caccia. La prima di queste due norme impone a colui che chiede la

concessione o la rinnovazione della licenza di caccia di esibire "il

tagliando della tessera d'iscrizione alla Sezione cacciatori del luogo

di residenza del richiedente e la ricevuta della quota dovuta al

C.O.N.I.". La seconda impone il pagamento della quota al C.O.N.I.,

comprendente l'assicurazione contro gli infortuni, mediante versamento

sul conto corrente postale, e il pagamento diretto alla Sezione del

luogo di residenza dell'importo della tessera d'iscrizione alla Sezione

della Federazione italiana della caccia.

I motivi per i quali il giudice conciliatore di Onano ha ritenuto

non manifestamente infondata la questione sarebbero da rintracciare nel

fatto che le norme impugnate violerebbero "il principio della libertà

associativa posto dall'art. 18 della Costituzione" e il principio

secondo il quale spetta soltanto allo Stato "la potestà di imporre

tasse e imposte": formula quest'ultima che il Conciliatore sostituisce

a quella adoperata dalla parte di "devoluzione dei tributi per

concorrere alle spese pubbliche" e che troverebbe consacrazione

nell'art. 53 della Costituzione.

L'ordinanza emessa il 15 dicembre 1961 è stata ritualmente

notificata e comunicata ed è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale

n. 44 del 17 febbraio 1962.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti il signor

Vivaldo Palla e la Federazione italiana della caccia con deduzioni

depositate, rispettivamente, il 7 marzo e il 27 febbraio 1962 ed è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri con atto

depositato l'11 gennaio dello stesso anno.

La difesa del signor Palla sostiene che le leggi dello Stato non

possono impedire o regolare arbitrariamente l'esercizio delle

libertà civili dei cittadini: in questo campo i principi fissati dalla

Costituzione sono inderogabili. Pertanto, una legge che imponga al

cittadino l'obbligo di un determinato lavoro, domicilio, fede o

associazione, è certamente una legge incostituzionale. Lo stesso, in

conseguenza, è da dire delle norme impugnate, tanto più in quanto è

stato non soltanto imposto l'obbligo di associarsi a un ente sportivo,

ma l'altro di pagare a questo medesimo ente un tributo sotto nome di

tessera o quota associativa. Più specificamente, lo Stato si sarebbe

spogliato della propria sovranità, attribuendo alla Federazione della

caccia il potere di giudicare se il cittadino potrà ottenere la

concessione della licenza di caccia, stante che la concessione sarebbe

subordinata al rilascio della tessera; e la stessa abdicazione avrebbe

compiuto, consentendo alla Federazione d'imporre discrezionalmente il

pagamento del tributo-tessera, laddove tutti i tributi dovrebbero

essere fissati per legge "nell'ammontare, nel modo di riscossione,

nella tutela giurisdizionale". Nel caso, poi, il mancato pagamento

comporta" la doppia abnorme caratteristica d'infrazione penale e di

invalidità di un'autorizzazione di polizia prevista dalla legge di p.

s.". Secondo la difesa del Palla, infatti, ai sensi dell'art. 9 del

T.U., che subordina "la validità della licenza al pagamento delle

quote dovute", il mancato pagamento darebbe luogo a un reato.

La difesa del signor Palla respinge poi l'analogia che è stata

affermata tra l'associazione obbligatoria alla Federazione della caccia

e l'iscrizione obbligatoria agli albi professionali, che, a suo avviso,

sarebbero stati istituiti per garantire e difendere un'attività di

lavoro, risponderebbero all'esigenza di soddisfare un interesse

personale, presupporrebbero "utenti" ai quali si assicura che il medico

o l'avvocato siano veramente tali, e un titolo legalmente conseguito,

anteriore all'iscrizione: caratteri tutti che mancherebbero in coloro

che esercitano lo sport della caccia.

In terzo luogo, le norme contrasterebbero col principio di libertà

individuale, della quale l'attività sportiva sarebbe il più tipico

esempio: la riprova si riscontrerebbe nel sistema che regola le altre

federazioni sportive, nelle quali i soci "non arruolati di autorità"

pagano contributi volontari e su questi si reggono oltre che sui

contributi corrisposti dal C.O.N.I.

In quarto luogo, lo Stato con la legge sulla caccia sarebbe in

grado di raggiungere tutte le finalità pubbliche connesse con

l'attività della caccia, sicché i compiti assegnati alla Federazione

della caccia dall'art. 86 del T.U. sarebbero una duplicazione di quelli

già svolti dallo Stato. La difesa del Palla conclude richiamando

opinioni della dottrina e numerosi interventi parlamentari nel senso

dell'illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

3. - La difesa della Federazione della caccia eccepisce

preliminarmente la non rilevanza della questione di legittimità

costituzionale. Poiché, essa argomenta, la Federazione della caccia

offrì in restituzione la somma che formava il petitum del giudizio, il

giudice conciliatore avrebbe dovuto porsi il quesito della rilevanza e

risolverlo negativamente, stante che per definire il giudizio sarebbe

stata sufficiente l'applicazione di norme di diritto comune (art. 1206

del Cod. civ. e seguenti e artt. 88 e 92 del Cod. proc. civile).

Nel merito, la questione sarebbe infondata. L'art. 18 della

Costituzione ha voluto affermare il diritto positivo di associazione

conculcato dalla precedente legislazione dittatoriale, ma non ha

proibito allo Stato di associare o riunire i cittadini appartenenti a

una data categoria per disciplinare un'attività che abbia riflessi nel

campo dell'ordinamento e dell'economia nazionale, nel rispetto,

s'intende, dei diritti costituzionali inviolabili, dei quali è parola

negli artt. 2 e 3 della Costituzione. Una diversa interpretazione

dell'art. 18 porterebbe a una situazione di incostituzionalità degli

ordini professionali dato che, per l'esercizio delle professioni altro

non si richiede dalla Costituzione se non l'obbligo dell'esame di Stato

(art. 33 della Costituzione). I fini pubblici che hanno presieduto alla

costituzione della Federazione della caccia non potrebbero essere

conseguiti senza un ente pubblico che riunisca e associ i cacciatori al

fine, come è detto nell'art. 86 del T.U., "della necessaria disciplina

nell'applicazione della legge in armonia con i supremi interessi

nazionali".

La questione è infondata anche nei confronti dell'art. 53 della

Costituzione che sancisce il principio dell'eguaglianza del tratta

mento tributario dei cittadini in ordine alla loro capacità

contributiva: principio che sarebbe stato invocato a torto, invece

dell'altro contenuto nell'art. 23 della Costituzione, di fronte al

quale, del resto, l'incostituzionalità egualmente non sussisterebbe.

4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, che rappresenta e difende il

Presidente del Consiglio dei Ministri, ritiene non fondata la

questione. Ricordato che la Federazione della caccia, ente che ha

personalità giuridica di diritto pubblico, inquadrata nel C.O.N.I.,

anzi organo di questo, che è il massimo ente pubblico sportivo, tutela

gli interessi dei cacciatori, ma cura anche, nell'interesse generale,

che l'esercizio venatorio avvenga conformemente alla legge e in armonia

con gli interessi generali, e descritti i compiti propri della

Federazione della caccia quali sono delineati segnatamente dall'art. 86

della legge - sostiene che la funzione e i compiti della Federazione

non sono quelli di una qualsiasi libera associazione, ma coincidono da

un canto con quelli propri e caratteristici degli enti di diritto

pubblico che svolgono attività statale delegata, e dall'altro sono

analoghi a quelli, anch'essi di carattere pubblicistico, propri degli

ordini, collegi ed enti che tengono i cosiddetti albi professionali.

Stante codesta natura e codesti scopi della Federazione della caccia,

alla quale lo Stato ha affidato il compito tecnico di carattere

pubblicistico d'inquadrare, organizzare, preparare e vigilare i

cacciatori, non può sorgere alcun contrasto tra le norme impugnate e

l'art. 18 della Costituzione.

Anche l'Avvocatura ritiene che sarebbe stato più appropriato il

richiamo all'art. 23, anziché all'art. 53 della Costituzione, e

anch'essa ritiene che il contrasto con quell'articolo non sussista,

perché la garanzia costituzionale che in esso è consacrata, non può

riferirsi alle contribuzioni che, come in questo caso, vengono

richieste da un ente pubblico "in corrispondenza delle prestazioni

svolte dall'ente stesso a struttura associativa o consortile in favore

degli associati e delle categorie interessate". Infatti, i contributi

che la Federazione riscuote avrebbero il carattere di anticipazione o

di rimborso di spese, riferibili come sono ai servizi svolti dall'ente

e al loro costo: il che si evincerebbe dall'art. 86 del T.U. e dagli

artt. 2 e 21 dello statuto della Federazione, approvato dal Ministero

dell'agricoltura e delle foreste in data 13 ottobre 1949, vistato dal

C.O.N.I il 29 novembre e in vigore dal 1 dicembre dello stesso anno. Lo

stesso statuto, infine, conterrebbe norme che escludono ogni arbitrio

nella spesa da parte del C.O.N.I. e stabiliscono gli opportuni

controlli (artt. 35, 36, 17 e 18).

5. - Tutte le parti hanno depositato memorie, in data 17 maggio

scorso, nelle quali ribadiscono le rispettive tesi e insistono nelle

già prese conclusioni. Tuttavia merita un cenno particolare la

memoria della Federazione della caccia, nella quale si incontrano tesi

e argomentazioni in parte nuove, in parte non conformi a quelle

prospettate nelle deduzioni.

La difesa della Federazione della caccia ritiene necessario

stabilire alcuni punti preliminari dai quali discenderebbe, a suo

avviso, la soluzione delle proposte questioni di legittimità

costituzionale, nel senso della loro non fondatezza.

In primo luogo, il diritto di caccia sarebbe sì un diritto

soggettivo di carattere personale, ma non già un diritto fondamentale

garantito dalla Costituzione. Di più esso sarebbe, per la presenza di

gravi interessi pubblici (pericolosità, tutela dei diritti dei terzi,

necessità di stabilire modalità al suo esercizio, necessità di

protezione della selvaggina, presenza di un servizio pubblico di

ripopolamento), soggetto a limitazioni che si concretano in una

vigilanza pubblica continua su tutta l'attività di caccia.

In secondo luogo, la Federazione della caccia sarebbe un ente

pubblico a base associativa con poteri di autoamministrazione, e

insieme organo del C.O.N.I., mediante il quale lo Stato ha conferito

una struttura organizzativa alle attività sportive, tra le quali la

caccia va annoverata, venuto meno il suo antico carattere di attività

primaria (legge 16 febbraio 1942, n. 1426).

Nell'ambito di questa organizzazione la Federazione della caccia

avrebbe tuttavia carattere particolare. Essa è l'unica federazione

che ha personalità giuridica, non soltanto per ragioni storiche, ma in

conseguenza dei sopradescritti specifici connotati dell'attività di

caccia e della necessità che la caccia sia organizzata anche per

quanto attiene al suo oggetto tecnico (difesa della selvaggina,

ripopolamento). Per conseguenza non sarebbe possibile distinguere nel

campo dell'attività venatoria tra sportivo e atleta, e rendere

obbligatoria l'iscrizione soltanto per il secondo.

6. - Dopo queste premesse, la difesa della Federazione della caccia

sostiene che la questione di legittimità costituzionale delle norme

impugnate in riferimento all'art. 53 della Costituzione, a parte la

maniera confusa nella quale sarebbe stata presentata, è infondata,

perché i principi costituzionali che si assumono violati, sia quello

del primo comma - universalità dei tributi e commisurazione loro alla

capacità contributiva di ciascun cittadino -, sia quello del secondo

comma - progressività delle imposte -, non possono essere applicati al

caso in esame, anche se si ammette che si tratti di tasse, la struttura

tecnica delle quali esclude un'applicazione di quei principi. D'altra

parte, sarebbe inesatta l'affermazione della difesa del signor Palla,

giusta la quale allo Stato sarebbe vietato di distribuire tra gli enti

pubblici la potestà sovrana di imporre tributi, o l'altra affermazione

che la quota pagata alla Federazione sia un tributo, laddove non

sarebbe se non la quota di associazione a un ente associativo quale è

la Federazione, l'appartenenza al quale sarebbe volontaria: se non si

vuole esercitare la caccia non si iscrive alla Federazione.

7. - Per quanto attiene alla questione di costituzionalità che

sorge dal dichiarato contrasto con l'art. 18 della Costituzione, la

difesa della Federazione eccepisce preliminarmente che il contrasto non

dovrebbe essere proposto nei confronti dei ripetuti articoli del T.U.

che non dispongono, ma presuppongono l'appartenenza obbligatoria del

cacciatore alla Federazione, ma, se mai, nei confronti dell'art. 86,

che contiene la norma che impone codesta appartenenza.

Comunque, la questione non sarebbe, nel merito, fondata.

Il diritto dei cacciatori di costituire libere associazioni non è

pregiudicato dalle norme in questione, e pertanto esse non violano il

precetto dell'art. 18, il quale, d'altra parte, non vieta che lo Stato

possa, nel rispetto del diritto di associazione, egualmente istituire

un'associazione obbligatoria per fini particolari di interesse

pubblico, quando, come in altri casi, sussista la necessità di

sottoporre i soggetti associati a una vigilanza pubblica. In questo

caso si sarebbe al di fuori della libertà di associazione, perché si

sarebbe al di fuori del campo delle libertà civili, "ossia del lecito

garantito e riconosciuto dalla Costituzione".

Ancora meno fondati sarebbero gli argomenti che la difesa della

Federazione chiama collaterali e che sono stati svolti dalla difesa del

signor Palla. Così precisato che nel caso in esame si tratta di una

autorizzazione e non gia di concessione, la difesa della Federazione

sostiene in linea principale che non già il rilascio della licenza di

caccia è subordinato all'iscrizione all'associazione, ma questa

iscrizione al rilascio della licenza, e, in linea subordinata, che,

anche se fosse esatta la tesi avversaria, non perciò si avrebbe un

caso di illegittimità costituzionale, dato che sono moltissimi gli

esempi di provvedimenti amministrativi dello Stato che hanno a

presupposto un atto di un ente pubblico minore. Né fondati sarebbero

gli argomenti che si deducono dal riconoscimento degli albi

professionali. Vero è che l'albo professionale ha una funzione diversa

(quella di tutelare la buona fede dei terzi) da quella dell'iscrizione

obbligatoria a una Federazione sportiva, ma non è vero che gli albi

professionali siano soltanto uno strumento di difesa del

professionista, come non è vero che l'iscrizione alla Federazione

della caccia sia uno strumento contro il cacciatore. In tutti e due i

casi, viceversa, si riscontrerebbero aspetti di difesa e aspetti di

repressione, che tuttavia non possono autorizzare la conclusione di

chiamare albo dei cacciatori l'associazione obbligatoria alla

Federazione della caccia.

Nemmeno vero è che l'esercizio dell'attività sportiva sarebbe

libero. A parte l'eccezione dell'automobilista sportivo, bisogna tener

distinto il caso dello sportivo da quello dell'atleta: per quest'ultimo

l'iscrizione alla Federazione sportiva è sempre obbligatoria, per il

primo può esserlo o non esserlo a seconda dei casi. Comunque, il

concetto che domina la materia sarebbe quello dell'uso di servizi che

soltanto la Federazione sportiva può fornire; il che si verificherebbe

nel caso dell'attività della caccia, che un milione di persone può

svolgere soltanto se la Federazione provveda al ripopolamento e

collabori alla protezione della selvaggina.

Infine, la difesa della Federazione sostiene che le critiche mosse

al sistema oggi in vigore, anche se possono avere qualche valore sotto

il profilo dell'opportunità, cioè della preferenza di altri sistemi,

non si risolvono e non possono risolversi in critiche di

costituzionalità

8. - Nella pubblica udienza del 30 maggio 1962 le difese delle

parti costituite hanno svolto ampiamente le loro tesi e confermato le

loro colclusioni Considerato in diritto :

1. - La difesa della Federazione italiana della caccia (d'ora

innanzi designata come "Federazione") ha eccepito preliminarmente che

la causa avrebbe potuto essere risolta dal giudice conciliatore di

Onano senza proporre alla Corte la questione di legittimità

costituzionale delle norme impugnate. L'eccezione deve essere

respinta. Infatti, il punto sul quale la difesa della Federazione si

fonda per sostenere codesta eccezione - cioè che l'offerta da parte

della Federazione del petitum del giudizio e il rifiuto del signor

Palla di riceverlo avrebbe potuto e dovuto essere risolto mediante

l'applicazione di norme di diritto comune contenute nel Codice civile e

nel Cod. proc. civile - ha formato oggetto di considerazione da parte

del giudice a quo. Si legge, infatti, nell'ordinanza che le eccezioni

della Federazione si risolvono in questioni di fatto, che non possono

essere decise se non con la sentenza definitiva; si asserisce che la

restituzione della somma è stata offerta "fuori dei termini e modi di

legge" e che l'attore, comunque, la rifiutò, e che la domanda del

convenuto di condanna alle spese dell'attore o, subordinatamente, di

compensazione delle spese medesime, comporta egualmente un giudizio di

merito riservato alla sentenza definitiva. Con che la Corte ritiene,

sulla base della sua costante giurisprudenza, che l'ordinanza abbia

assolto sufficientemente l'obbligo di motivare la rilevanza della

sollevata questione di costituzionalità. Del resto, la stessa difesa

della Federazione non ha rinnovato la sua richiesta né nella memoria

scritta, né nella discussione orale.

2. - Viceversa, nella memoria la difesa della Federazione ha

sollevato una seconda eccezione pregiudiziale. Questa volta il giudice

avrebbe errato nell'individuare le norme sospette di

incostituzionalità, stante che l'obbligo di iscriversi alla

Federazione non risulterebbe dagli artt. 8 e 91, ma, se mai, dall'art.

86 del T.U. delle leggi sulla caccia. Anche questa eccezione deve

essere respinta; e per respingerla la Corte ritiene sufficiente

rilevare che le norme impugnate impongono a chi voglia esercitare

l'attività della caccia l'adempimento di oneri - il pagamento della

quota associativa alla Federazione e del contributo al C.O.N.I. -, che

si risolvono in una obbligatoria iscrizione alla Federazione.

3. - La questione di costituzionalità che la Corte deve risolvere

consiste nel vedere se l'obbligo fatto a tutti i cacciatori di

iscriversi alla Federazione comporti, oppure non, una violazione della

libertà di associazione consacrata nell'art. 18 della Costituzione.

Considerato in questi termini perde rilievo, quanto meno parzialmente,

il punto, sul quale le parti hanno a lungo discusso, della relazione

che intercorre tra l'iscrizione alla Federazione e il rilascio da parte

dell'Autorita di p.s. della licenza di caccia: se sia cioè la prima

condizione della seconda o la seconda della prima. È infatti, evidente

che, quali che siano i termini nei quali codesta relazione si pone, non

risulta mutata la questione di costituzionalità, la quale resta sempre

quella della legittimità, nei confronti dell'art. 18 della

Costituzione, dell'appartenenza obbligatoria alla Federazione. Poste

così le cose, poco importa stabilire se l'obbligo di esibire il

tagliando, che comprova il pagamento della quota associativa,

all'Autorità di p. s., competente a rilasciare la licenza, rappresenti

non già la prova della necessaria previa iscrizione alla Federazione,

ma soltanto la prova di un deposito provvisorio e condizionale. Resta

sempre il fatto che, dopo il rilascio della licenza, quel pagamento si

trasforma in quota associativa e conferisce al cacciatore munito di

licenza i diritti e i doveri di socio della Federazione. Sicché quel

preventivo deposito dell'ammontare della quota associativa non può non

essere considerato, quanto meno come il momento iniziale di un

procedimento che si conclude con l'iscrizione alla Federazione,

necessaria per chiunque voglia esercitare l'attività della caccia.

4. - Ferme queste premesse, la Corte ritiene che la questione sia

fondata.

L'art. 18 della Costituzione proclama, salve le eccezioni contenute

nel secondo comma, la libertà dei cittadini "di associarsi

liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai

singoli dalla legge penale". Sembrerebbe qui consacrata soltanto la

libertà di associazione intesa come libertà dei cittadini di

associarsi quante volte vogliano per il raggiungimento di fini leciti,

e si è detto, in conseguenza, che codesta libertà non escluderebbe la

potestà dello Stato di costringere in un nesso associativo gli

appartenenti a una determinata categoria tutte le volte che un pubblico

interesse lo imponga o soltanto lo consigli.

Senonché la Corte ritiene che il precetto costituzionale, del

quale si discute, deve essere interpretato nel contesto storico che

l'ha visto nascere e che porta a considerare di quella proclamata

libertà non soltanto l'aspetto che è stato definito "positivo", ma

anche l'altro "negativo", quello, si vuole dire, che si risolve nella

libertà di non associarsi, che dové apparire al Costituente non meno

essenziale dell'altra, dopo un periodo nel quale la politica

legislativa di un regime totalitario aveva mirato a inquadrare i

fenomeni associativi nell'ambito di strutture pubblicistiche e sotto il

controllo dello Stato, imponendo ai cittadini di far parte di questa o

di quella associazione ed eliminando per questa via quasi affatto anche

la libertà dell'individuo di unirsi ad altri per il raggiungimento di

un lecito fine comune volontariamente prescelto e perseguito.

Con ciò la Corte non vuole affermare che sia affatto e in ogni

caso negato allo Stato di assicurare il raggiungimento e la tutela di

determinati fini pubblici anche mediante la creazione di enti pubblici

a struttura associativa, che possono assicurare, tra l'altro, anche il

vantaggio, sottolineato dalla difesa della Federazione, di far

concorrere l'interessato al settore che lo Stato in codesta guisa

organizza, alla vita, al funzionamento e al controllo dell'attività

che ne risulta organizzata. Si potrebbe anzi affermare che, laddove la

libertà di associarsi non può trovare altri limiti se non quelli

esplicitamente segnati dal medesimo art. 18 della Costituzione, la

libertà di non associarsi incontri limiti maggiori e non puntualmente

segnati dalla Carta costituzionale. Definire quali essi siano in via

generale e astratta, è compito arduo e, comunque, tale che la Corte

non può affrontare in questo giudizio, dovendo limitare il suo esame

al caso che le è stato sottoposto.

Si può, tuttavia, affermare che la libertà di non associarsi si

deve ritenere violata tutte le volte in cui, costringendo gli

appartenenti a un gruppo o a una categoria ad associarsi tra di loro,

si violi un diritto o una libertà o un principio costituzionalmente

garantito; o tutte le altre in cui il fine pubblico che si dichiara di

perseguire sia palesemente arbitrario, pretestuoso e artificioso e di

conseguenza e arbitrario, pretestuoso e artificioso il limite che così

si pone a quella libertà definita come si è ora visto. Il che può

accadere quando si assumano come pubbliche finalità, la cui natura

privata non possa essere in alcuna guisa modificata o assunta a

pubblica, o come quando il fine pubblico si aggiunga alle finalità

private manifestamente come pretesto per sottrarre alla libera

decisione degli interessati di perseguirle in questa o quella forma; o

come quando l'interesse pubblico connesso con una determinata attività

sia già tutelato per altra via; e così enumerando. Va da sé che,

così posta, questa dell'osservanza o della violazione del precetto

costituzionale contenuto nell'art. 18 e definito come la Corte lo

definisce, è questione da risolvere caso per caso: e questa via deve

essere seguita nel presente giudizio.

5. - La legislazione sulla caccia prende le mosse in Italia dalla

legge 24 giugno 1923, n. 1420, che fece cessare il vigore delle leggi

degli Stati preunitari, che fino a quell'anno avevano in gran parte

continuato a regolare la materia. La nuova legge sottopose l'attività

della caccia all'autorizzazione "dell'autorità politica circondariale"

(art. 15); affidò la vigilanza "sulla protezione della selvaggina e

sull'esercizio della caccia e dell'aucupio ai funzionari, ufficiali e

agenti di p.s. e della forza pubblica" (art. 25); riconobbe le

associazioni provinciali dei cacciatori "come enti morali aventi

personalità giuridica" (art. 35) e riconobbe, altresì, il diritto dei

cittadini, che avessero ottenuto il permesso di caccia, di essere

ammessi a una delle associazioni dei cacciatori della Provincia nella

quale risiedessero (art. 36).

Questa legge fu modificata con R.D.L. 24 maggio 1924, n. 754, che

all'art. 14 autorizzò il Governo a coordinare in testo unico le

disposizioni della nuova con quelle della vecchia legge, e a emanare le

norme occorrenti per l'applicazione: ma il governo non si avvalse

dell'autorizzazione, sicché con R.D.L. 3 agosto 1928, n. 1997, che

s'intitolava "riforma della legislazione sulla caccia", si rinnovò la

facoltà al governo di provvedere al coordinamento in testo unico delle

nuove norme con le altre contenute nei due testi legislativi

precedenti. Di qui il T.U. delle leggi e dei decreti per la protezione

della caccia, approvato con R.D. 15 gennaio 1931, n. 117. Con questo

testo nasce la Federazione della caccia, qualificata" come ente morale

con personalità giuridica", composta delle associazioni provinciali

dei cacciatori, considerate suoi organi e delle quali fanno parte i

cittadini muniti di licenza di caccia, tenuti, peraltro, a

corrispondere, all'atto di ritiro della licenza, l'importo della

tessera di appartenenza al C.O.N.I. (artt. 79 e 82). Nel 1939, infine,

fu emanato il T.U. 5 giugno 1939, n. 1016, sulla base del R.D.L. 14

aprile 1936, n. 836, convertito in legge 18 gennaio 1937, n. 224, che

dava facoltà al governo di provvedere alla revisione del T.U.

precedente. E questo il testo che contiene le norme impugnate e nel

quale viene posto definitivamente il vincolo di necessaria appartenenza

alla Federazione mediante il procedimento che si è visto, e, accanto

all'obbligo del pagamento di un contributo al C.O.N.I., comprensivo

dell'assicurazione contro gli infortuni, viene imposto l'altro del

pagamento di una quota associativa alla Federazione, in rapporto di

reciproca implicazione col rilascio o il rinnovo della licenza di

caccia.

Nel frattempo erano stati emanati numerosi decreti-legge (come

quello 7 giugno 1928, n. 1248, per la cattura e la caccia del passero,

e l'altro 18 novembre 1929, n. 2016, per la caccia sulla neve) e regi

decreti (come quello 11 aprile 1937, n. 807, per l'autorizzazione a

portare armi e munizioni in aeromobile) e numerosissimi decreti

ministeriali, dei quali è superfluo qui tessere l'elenco e indicare il

contenuto.

Ciò che occorre viceversa notare è che quello ora descritto fu

uno svolgimento legislativo che portò a un'accentuata pubblicizzazione

di tutto il settore, alla definitiva inserzione dell'attività della

caccia tra le attività sportivo-agonistiche inquadrate nel C.O.N.I. e,

nello stesso tempo, alla soppressione delle libere associazioni dei

cacciatori che avevano avuto in Italia, e non soltanto in Italia, una

straordinaria fioritura e che volontariamente si erano proposte da

tempo lontano di cooperare con gli organi dello Stato "per il rispetto

della legge e delle altre statuizioni sulla caccia", come si legge nel

R.D. 27 ottobre 1907, n. 709, art. 1.

Da ultimo, dopo l'entrata in vigore della Costituzione, con D.P.R.

10 giugno 1955, n. 987, intitolato "decentramento dei servizi del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste", la maggior parte delle

attribuzioni statali in materia di caccia sono state trasferite alle

amministrazioni provinciali e ai comitati provinciali, i quali svolgono

ora i compiti consultivi loro assegnati, accanto ad altri ausiliari e

di amministrazione attiva, su richiesta di quelle, laddove il Ministero

dell'agricoltura e delle foreste, per le attribuzioni rimaste di sua

competenza, deve avvalersi, anziché, come prima, del parere di quei

comitati, di quello dei Presidenti delle Giunte provinciali (art. 18).

6. - L'argomento essenziale sul quale la difesa della Federazione

poggia la tesi della non fondatezza della questione di costituzionalita

delle norme impugnate, è quello dei caratteri dell'attività della

caccia - pericolosità per chi la svolge e per i terzi, connessione

necessaria col diritto di proprietà, tutela del suo "oggetto tecnico",

che comporta la necessità di provvedere alla protezione e al

ripopolamento della selvaggina -, caratteri tali da rendere

indispensabile la vigilanza costante su tutte le fasi e le forme nelle

quali si concreta l'esercizio della caccia, che lo Stato avrebbe

ritenuto di assicurare mediante l'istituzione di un ente munito di

personalità giuridica pubblica.

Ora, le finalità pubbliche che si assumono assicurate dalla

Federazione e la connessa necessaria vigilanza sono quasi integralmente

affidate dalla legge alle amministrazioni provinciali e ai comitati

provinciali della caccia, già definiti dal T.U. del 1939 "organi della

Provincia con ordinamento autonomo". Segnatamente codesti comitati, ai

sensi dell'art. 83 del T.U. del 1939 (sostituito dall'art. 38 del

D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987, per il necessario coordinamento dopo il

trasferimento delle competenze dal Ministero dell'agricoltura e delle

foreste alle amministrazioni provinciali): a) vigilano

sull'applicazione delle disposizioni vigenti in materia venatoria e

provvedono a tutte le iniziative atte a conseguire il ripopolamento

della selvaggina stanziale, anche mediante opportune immissioni e alla

repressione degli abusi in materia di caccia e di uccellagione, a mezzo

anche di apposite guardie; b) danno impulso nella Provincia a una vasta

azione di propaganda "per diffondere tra i cacciatori, uccellatori e i

cittadini tutti la conoscenza delle leggi sulla caccia e il rispetto

delle norme che disciplinano la materia venatoria"; c) segnalano al

Presidente della Giunta provinciale le bandite e le riserve che

rispondano agli scopi della legge, indicandone l'effettivo rendimento;

d) segnalano al medesimo Presidente l'opportunità di una zona di

ripopolamento e di cattura, nonché ogni altra questione in materia di

tecnica e di esercizio venatorio; e) provvedono alla pubblicazione

annuale del manifesto riportante tutte le disposizioni relative

all'esercizio della caccia. Quanto, poi, alla vigilanza

sull'applicazione della legge essa è affidata "agli ufficiali e agenti

di polizia giudiziaria, alle guardie giurate comunali e campestri, alle

guardie dei consorzi idraulici e forestali e, in particolar modo, ai

guardiacaccia dipendenti dai comitati provinciali della caccia e alle

guardie giurate in servizio presso i concessionari di bandite e di

riserve" (art. 68 del T.U.). Guardie giurate volontarie possono essere

nominate dai Prefetti su richiesta delle sezioni della Federazione

(art. 69 del T.U.). Inoltre, la protezione, l'incremento e il

miglioramento del patrimonio faunistico nazionale è affidato in parte,

sotto forma di assistenza ai produttori di selvaggina

"nell'esplicazione di tutte le loro attività produttive", all'Ente

Produttori Selvaggina (E.P.S.), nel quale si è trasformato, con il

R.D. 16 giugno 1939, n. 1333, l'ente "Utenti di riserve di caccia,

bandite e parchi di allevamento di selvaggina" (riconosciuto con R.D.

10 aprile 1936, n. 858), il cui statuto più recente è stato approvato

con D.P.R. 19 giugno 1957, n. 1440.

Viceversa la Federazione, in virtù dell'art. 86 del ripetuto T.U.

del 1939, "presiede all'attività dei cacciatori italiani e provvede a

inquadrare e organizzare i cacciatori, uccellatori e concessionari di

bandite e riserve attraverso i propri organi dipendenti ai fini della

necessaria disciplina nell'applicazione della presente legge, in

armonia con i superiori interessi nazionali. In relazione a tali

compiti la Federazione rivolge la sua attività all'educazione e alla

preparazione tecnica dei cacciatori, nonché alla propaganda delle

buone norme venatorie". Inoltre, è chiamata a provvedere

all'organizzazione di gare, mostre, esposizioni, concorsi e altre

pubbliche manifestazioni, all'indirizzo della stampa venatoria e alla

difesa in genere dei cacciatori.

Il confronto dei compiti della Provincia e dei comitati provinciali

con quelli della Federazione dimostra chiaramente che a questa spettano

funzioni che o sono già di quegli organi o meramente ausiliarie di

quelle, o che oggi si devono ritenere cessati (indirizzo della stampa

venatoria) o, infine, tali, quali la difesa in genere degli interessi

dei cacciatori e fors'anche la "propaganda delle buone norme

venatorie", da tenere distinte dalle "disposizioni vigenti in materia

venatoria", che sono di quelli che, come la difesa medesima della

Federazione ha ritenuto, possono far sorgere sospetti sulla

legittimità costituzionale di un ente pubblico a struttura

associativa, anche nel caso che si accostino o si aggiungano ad altri

di natura schiettamente pubblica. In realtà, risulta da questo esame

che la Federazione, lungi dall'assicurare la vigilanza sull'attività

della caccia, si limita in sostanza a "inquadrare" obbligatoriamente i

cacciatori e a presiedere alla loro attività, in patente violazione,

pertanto, dell'art. 18 della Costituzione.

7. - È evidente, dopo quanto si è detto, che non vale a fondare

la legittimità delle norme impugnate il richiamo che la difesa della

Federazione fa alla circostanza che l'ente pubblico che organizza i

cacciatori sia poi anche organo del C.O.N.I.; se mai dal confronto tra

la Federazione e le altre che fanno parte di questo ente, possono

ricavarsi ulteriori motivi per la tesi dell'illegittimità

costituzionale delle norme di cui si discute. La stessa difesa, in

primo luogo, ammette che la Federazione tenga, nella lunga serie delle

consorelle (che sono 31), un posto a sé, essendo la sola che abbia

"una personalità giuridica propria" per usare la terminologia della

legge; ma essa è anche la sola (a parte quella dei cronometristi e

medicosportiva) a non svolgere attività agonistica, dato che

appartiene ad altre federazioni la cura di quelle che si possono

ritenere o erano in origine collegate con l'attività della caccia, il

tiro a segno e il tiro a volo. Sicché può essere invocata nel caso

che si discute la distinzione tra attività sportiva e attività

agonistica e l'obbligatorietà dell'iscrizione per coloro che

esercitano la seconda e non per coloro che esercitano la prima,

distinzione che la medesima difesa della Federazione ritiene in linea

di principio sussistente, tanto che è costretta a richiamarsi ancora

una volta alla vigilanza necessaria sull'esercizio della caccia, vale a

dire a un motivo che la Corte non ha ritenuto sufficiente

giustificazione per limitare la libertà di associazione.

8. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme

impugnate, per contrasto con l'art. 18 della Costituzione, rende

inutile discutere dell'altra questione sottoposta alla Corte della

violazione dell'art. 53 della Costituzione da parte delle medesime

norme. Tale questione deve ritenersi assorbita.