Sentenza n. 69/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Abruzzo, notificato il 17 luglio 1981, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 34 del registro 1981, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dell'apertura, da parte della Procura

della Repubblica de L'Aquila, di un procedimento penale nei confronti

di componenti del Consiglio regionale.

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Alberto Malagugini;

udito l'avv. Giancarlo Perone per la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto :

1. - In esecuzione di indagini delegate dalla locale Procura della

Repubblica, il Comandante del Nucleo P.G. de L'Aquila chiedeva alla

Presidenza del Consiglio Regionale d'Abruzzo, con nota n. 59/3 del 20

maggio 1981, "di voler comunicare i nominativi dei consiglieri

regionali della 5 Commissione Affari Sociali, che hanno preso parte

alla seduta tenuta dalla predetta Commissione il 4 dicembre 1980,

trasmettendo copia del parere espresso in quella sede in merito alla

richiesta di convenzionamento avanzata dal Laboratorio di analisi

"Sanitas" di Baldinetti Maria Teresa e copia di tutti gli interventi

fatti in quella sede dai consiglieri presenti". Sollecitato a chiarire

le ragioni e le finalità della richiesta, il medesimo Comandante del

Nucleo P. G., con nota n. 53/9-I del 19 giugno 1981 comunicava che "La

richiesta è in relazione al procedimento penale n. 129/81 reg. Gen.

"A" della Procura della Repubblica de L'Aquila, contro il consigliere

regionale Galluppi Fernando più cinque per interesse privato in atti

d'ufficio".

Su conforme delibera dell'Ufficio di Presidenza del consiglio

regionale, il Presidente della Giunta regionale sollevava, con ricorso

del 16 luglio 1981, conflitto di attribuzioni nei confronti dello

Stato, assumendo che con l'instaurazione di un procedimento penale da

parte della Procura della Repubblica e con le predette note del

Comandante del Nucleo P. G. era stata invasa la sfera di competenza

costituzionale della regione garantita dall'art. 122 Cost. e dall'art.

20 St. reg., e chiedendo conseguentemente l'annullamento di tutti gli

atti del procedimento e di quelli di P. G. emessi nel corso di esso,

in quanto "aventi ad oggetto il Consigliere regionale Galluppi

Fernando, ed, eventualmente, altri consiglieri regionali, in

riferimento alle opinioni espresse e ai voti dati nell'esercizio delle

funzioni consiliari".

Pur non essendo chiaro l'oggetto del procedimento - osservava la

Regione - esso certamente investe "opinioni espresse" e "voti dati" da

membri del Consiglio regionale "nell'esercizio delle loro funzioni",

dei quali costoro "non possono essere chiamati a rispondere" (art. 122

Cost.). A sostegno del ricorso, la Regione richiamava l'analogo caso

deciso con la sentenza n. 81 del 1975, nella quale la Corte ha

precisato che l'irresponsabilità garantita da detta norma, a tutela

delle funzioni riservate al Consiglio Regionale, mentre non copre

l'attività amministrativa della Giunta regionale, "comprende

certamente le opinioni e i voti manifestati nell'esercizio delle

funzioni spettanti al Consiglio", anche quando le deliberazioni

consiliari assumono forma amministrativa. Anche nel caso di specie,

quindi, la Corte dovrebbe dichiarare il difetto assoluto di

giurisdizione dell'autorità giudiziaria (Procura della Repubblica de

L'Aquila) ad accertare la penale responsabilità dei consiglieri

regionali, nonché il difetto di attribuzioni della Polizia

giudiziaria.

Il ricorso è stato notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 17 luglio 1981 e depositato nella cancelleria di questa

Corte il 24 luglio 1981.

Il Presidente del Consiglio dei ministri non si è costituito.

La causa, discussa all'udienza del 15 maggio 1984, veniva rinviata

a nuovo ruolo a seguito del decesso del giudice costituzionale Arnaldo

Maccarone e quindi nuovamente discussa all'udienza del 12 dicembre

1984.

Nell'imminenza delle predette udienze, la Regione Abruzzo

depositava memorie aggiunte, nelle quali si diffondeva in particolare

nella confutazione della tesi secondo cui l'irresponsabilità ex art.

122, quarto comma, Cost. non coprirebbe le opinioni espresse ed i voti

dati dai consiglieri regionali nell'esercizio di attività

amministrativa (quale, appunto, il parere espresso dalla V Commissione

consiliare nella citata seduta). Ad avviso della Regione, una siffatta

limitazione confliggerebbe, sia con l'ampia formulazione letterale

della norma, sia con la sua ratio, essendo essa - come quella parallela

di cui all'art. 68, primo comma, Cost. - volta a garantire l'autonomia

politica e l'indipendenza funzionale delle Assemblee regionali per quel

che di essenziale accomuna le opinioni espresse ed i voti dati dai loro

componenti, e cioè la politicità del loro processo formativo. D'altra

parte, non solo è talvolta difficile - come ad es. in materia di

approvazione di bilanci - distinguere in concreto tra attività

legislativa ed amministrativa, ma quest'ultima, nell'esercizio di chi

ne è titolare, si ricollega strumentalmente alla prima. Con la

limitazione in discorso, perciò, verrebbe compromessa la tutela della

stessa attività legislativa, giacché si demanderebbe al giudizio di

un organo esterno un inammissibile sindacato sul suo ambito e sui suoi

limiti. L'attuale sistema, basato sulla coincidenza tra competenza

legislativa ed amministrativa, consentirebbe del resto alla Regione di

regolare la stessa materia indifferentemente o con legge o con atto

amministrativo: e quindi, distinguendo, si giungerebbe al risultato

paradossale di ancorare a meri accorgimenti formali la sussistenza o

meno della guarentigia in questione.

Nel caso di specie occorrerebbe inoltre, ad avviso della Regione,

tener conto del particolare carattere del reato ipotizzato (interesse

privato in atti d'ufficio). Poiché rispetto a questo l'atto penalmente

illecito viene ad identificarsi con l'atto stesso di esercizio delle

funzioni, l'indagine giudiziaria sulla sua eventuale illeceità si

concreterebbe nel sindacare quale autentica motivazione abbia guidato

l'orientamento del suo autore e darebbe luogo quindi ad un'ingerenza

indebita nei confronti dei componenti di un organo politico. Sugli atti

in questione perciò - concludeva la Regione - non potrebbe esercitarsi

un sindacato giudiziario, ed essi sarebbero suscettibili solo del

controllo politico diffuso.

La Regione allegava poi taluni atti del procedimento in relazione

al quale è stato sollevato il conflitto di attribuzioni dai quali

risulta: 1) che al consigliere regionale Galluppi Fernando era

addebitato di avere, in concorso con altre cinque persone, preso

interesse privato nella emissione - da parte della V Commissione

consiliare da lui stesso presieduta - del parere favorevole al

convenzionamento con enti mutualistici del laboratorio di analisi

cliniche "Sanitas s.n.c.": e ciò avvalendosi dell'atto simulato con

cui in precedenza il capitale sociale era stato dai tre soci effettivi

(tra cui lo stesso Galluppi) fittiziamente ceduto a taluni loro

congiunti; 2) che il Galluppi aveva altresì partecipato quale

consigliere alla delibera con cui il Consiglio regionale aveva ammesso

detta società al preconvenzionamento con taluni enti mutualistici: 3)

che in esito all'istruttoria, sulla richiesta di rinvio a giudizio del

P. M., il G. I. aveva prosciolto il Galluppi in quanto persona non

punibile ai sensi dell'art. 122, quarto comma, Cost. ed i coimputati

per non aver commesso il fatto. A tale conclusione il G. I. pervenne

richiamando la sentenza n. 81/75 della Corte e nella considerazione che

la lettera della norma costituzionale non consente di distinguere tra

l'attività politica e legislativa e l'attività amministrativa svolta

dai Consigli regionali e dagli organi (commissioni, comitati od altro)

che ne siano diretta emanazione, e che anche per queste ultime sussiste

l'interesse pubblico ad una piena libertà delle discussioni.

Tale decisione fu impugnata dal P. M., il quale osservò: 1) che la

guarentigia dell'irresponsabilità fu prevista e voluta dal Costituente

solo per le funzioni di rilievo costituzionale, politico e legislativo,

dei consiglieri regionali; 2) che l'art. 121 Cost. non fa esplicito

riferimento a competenze di natura amministrativa - salvo quelle

regolamentari - del Consiglio regionale, e le attribuisce invece,

tendenzialmente, alla Giunta; 3) che esse, anzi, vanno normalmente

delegate agli enti locali (art. 118, terzo comma, Cost.); 4) che

trovando l'attribuzione di funzioni amministrative ai Consigli la

propria fonte non nella Costituzione, ma negli Statuti, la sfera

dell'irresponsabilità verrebbe a variare da regione a regione a

seconda della forma di governo (a tendenza più o meno assembleare)

adottata da ciascuno di essi; 5) che la citata sentenza 81/75 ritenne

sussistente la guarentigia sol perché nella fattispecie considerata,

si verteva in una materia - stato giuridico dei consiglieri regionali -

funzionalmente propria del Consiglio.

La tesi del P. M. fu condivisa dalla Sezione istruttoria che, con

sentenza del 7 giugno 1983, dispose il rinvio a giudizio del Galluppi.

La Regione precisava poi che l'autorizzazione preventiva al

convenzionamento con enti mutualistici veniva rilasciata se conforme

allo schema di convenzione vigente in sede nazionale e rientrava nella

competenza del Consiglio (su Proposta della Giunta e previo parere

della V Commissione consiliare) in quanto ad esso attribuita dall'art.

15 L. R. 31 agosto 1978, n. 53. Ad avviso della ricorrente, tale

attribuzione si giustifica in quanto trattasi di una funzione di tipo

programmatico e di indirizzo (art. 31 St.). Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso in data 16 luglio 1981, la Regione Abruzzo ha

chiesto che la Corte dichiari il difetto assoluto di giurisdizione

dell'Autorità giudiziaria a procedere per l'accertamento della

eventuale responsabilità penale del consigliere regionale Galluppi

Fernando per quanto attiene alla approvazione del parere espresso il 4

dicembre 1980 dalla V Commissione del Consiglio regionale, da lui

stesso presieduta, nonché - come verrà documentato dalla difesa della

Regione nel corso del giudizio - della conseguente conforme

deliberazione, adottata il 13 gennaio 1981, dal Consiglio regionale;

provvedimenti aventi entrambi ad oggetto l'ammissione al

convenzionamento preventivo con enti mutualistici di un laboratorio

privato di analisi. A carico del consigliere Galluppi viene ipotizzato,

a titolo di concorso (art. 110 del codice penale), il delitto di

interesse privato in atti di ufficio (art. 324 del codice penale).

Secondo l'assunto della Regione, poiché la condotta in tal modo

incriminata consisterebbe nei voti dati dal Galluppi nelle due

occasioni ricordate, e quindi, sicuramente, nell'esercizio di sue

funzioni di consigliere regionale, di quei voti egli non può essere

chiamato a rispondere, in forza dell'art. 122, quarto comma, Cost..

Sull'ambito di operatività della guarentigia apprestata da questo

disposto costituzionale (diversamente inteso, nell'ambito del

procedimento penale che qui viene in considerazione, dal Giudice

istruttore, da un lato, e dal pubblico ministero nonché dalla Sezione

istruttoria presso la Corte di Appello de L'Aquila, dall'altro), la

Corte è, dunque, ancora una volta, chiamata a pronunciarsi.

2. - Con la sentenza n. 81 del 1975 - ripetutamente richiamata

dalla Regione ricorrente - questa Corte ha ricollegato la "eccezionale

deroga" all'attuazione della potestà punitiva dello Stato, di cui

all'art. 122, quarto comma, Cost., alla particolare natura delle

attribuzioni del Consiglio regionale, "esplicazione di autonomie

costituzionalmente garantite" (ma non "a livello di sovranità")

attraverso l'esercizio di funzioni "in parte disciplinate dalla stessa

Costituzione e in parte dalle altre fonti normative cui la prima

rinvia".

Dopo aver espressamente menzionato - quali funzioni di maggiore

spicco - la funzione legislativa e quella di indirizzo politico, la

Corte ha risolto a favore della Regione il conflitto di attribuzioni

allora sottopostole sull'assunto che "la forma amministrativa che

connota le deliberazioni consiliari non valga ad escludere

l'irresponsabilità di coloro che le adottarono nell'esercizio di

competenze spettanti al consiglio". Di qui il difetto di giurisdizione

dell'autorità giudiziaria, dichiarato nella specie con riferimento a

delibere consiliari se pur "in forma amministrativa", ritenute

"connesse allo stato giuridico dei consiglieri regionali" (stipula di

contratti di assicurazione).

3. - La ratio decidendi della pronuncia del 1975, rapportata al

caso deciso, non implicava una affermazione generale di

insindacabilità in riferimento a qualsiasi atto consiliare in forma

amministrativa, bensì, più specificamente, l'insufficienza della

"forma amministrativa" dell'atto ai fini di escludere la guarentigia

per atti attinenti allo stato giuridico dei consiglieri, e in

definitiva all'autoorganizzazione del Consiglio stesso.

L'affermazione della insindacabilità delle opinioni e dei voti dei

consiglieri regionali nell'esercizio della funzione di organizzazione

interna dell'organo non fa che sviluppare coerentemente il parallelismo

con le guarentigie dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68, primo

comma, Cost. in relazione al nucleo essenziale comune e caratterizzante

delle funzioni degli organi "rappresentativi" dello Stato e delle

Regioni: accanto alla funzione primaria, quella legislativa, ed alla

funzione di indirizzo politico e di controllo, la funzione di

autoorganizzazione interna, pacificamente riconosciuta al Consiglio

regionale al pari che ai due rami del Parlamento.

4. - Invero la guarentigia "delle opinioni espresse e dei voti

dati" dai consiglieri regionali, nel sistema costituzionale, trae

fondamento e trova il suo ambito in un determinato modello di funzioni

dei Consigli regionali, ritenuto meritevole e bisognoso della tutela

privilegiata apprestata dall'art. 122, quarto comma, Cost.. L'esonero

da responsabilità dei componenti dell'organo (sulla scia di

consolidate giustificazioni dell'immunità parlamentare) è vista

funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza

politica, in primis la funzione legislativa, volendosi garantire da

qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione

della volontà politica.

La giustificazione razionale della guarentigia poggia, pertanto,

sulla corrispondenza fra il livello costituzionale della guarentigia

stessa, ed il livello costituzionale del tipo di funzioni il cui

esercizio si è eccezionalmente ritenuto opportuno sottrarre al

controllo giudiziario. Quello che la Costituzione ha inteso proteggere,

con disposizioni derogatorie rispetto al comune regime di

responsabilità, è un modello funzionale che essa stessa ha delineato

ed appunto perciò ha potuto valutare meritevole dell'eccezionale

protezione.

5. - Funzioni di amministrazione attiva sono viste, in via di

principio, estranee al nucleo caratterizzante delle funzioni

consiliari. "L'organo esecutivo delle Regioni" è la Giunta (art. 121,

terzo comma, Cost.) ed è il Presidente della Giunta che "dirige le

funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni" (art. cit.,

quarto comma), mentre le funzioni amministrative proprie la Regione le

"esercita normalmente" "delegandole alle Province, ai Comuni e ad altri

enti locali o valendosi dei loro uffici" (art. 118, ultimo comma,

Cost.). Le funzioni amministrative delle Regioni, nella previsione

costituzionale, sono affidate in via generale non al Consiglio, ma a

soggetti diversi e responsabili. Appunto per questo il campo

problematico dell'interpretazione della immunità consiliare è

costituito da funzioni amministrative, fuoriuscenti dal nucleo

essenziale sopra richiamato.

Vero è che, come per il Parlamento, così per i Consigli regionali

le funzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in quella

legislativa. Accanto alla potestà legislativa, di indirizzo, di

controllo e regolamentare riservate alle Regioni, il Consiglio

regionale esercita (art. 121, secondo comma, Cost.) "le altre funzioni

conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi". (Un possibile esempio

è il riesame affidato al Consiglio di atti della Regione sui quali

fosse stato esercitato controllo eventuale di merito ai sensi dell'art.

125, primo comma, Cost.). È questo il modello funzionale, che la

disposizione sull'immunità ha per presupposto sistematico, nel senso

che con la guarentigia in esame si è voluto garantire il libero

esercizio delle funzioni tipiche ed esclusive riservate al Consiglio

regionale, differenziando, per questo, la posizione dei consiglieri

regionali da quella dei componenti di tutti gli altri organi investiti

di funzioni ovviamente diverse.

L'ampliamento della portata dell'immunità risultante

dall'ampliamento, rispetto al modello costituzionale, delle funzioni

riservate al Consiglio regionale può essere operato, ove consentito,

soltanto con legge dello Stato, perché soltanto il legislatore statale

può assicurare, come è costituzionalmente necessario, una uguale

protezione ai consiglieri di tutte le Regioni nell'esercizio delle

medesime funzioni e perché soltanto una sua scelta sarebbe conforme al

principio di legalità che regge compiutamente il sistema Penale.

6. - Nessuna influenza, rispetto alla estensione dell'immunità,

può invece essere riconosciuta nel caso di funzioni amministrative del

Consiglio regionale che (come nella specie) abbiano fondamento in

normative di fonte regionale, compresi gli statuti.

La possibile inserzione dei Consigli regionali in funzioni di

amministrazione attiva, corrisponde ad un modello più o meno

accentuatamente "assembleare" del governo regionale, che diversi

statuti hanno fatto proprio, e che è di per se sicuramente compatibile

con le norme costituzionali. Ma altro è la distribuzione delle

funzioni amministrative tra i propri organi ovvero ad enti locali che

la Regione, nell'ambito della propria autonomia, può certamente

operare, altro è pretendere che l'attribuzione meramente eventuale di

siffatte funzioni al Consiglio regionale renda i componenti di

quest'organo irresponsabili anche per l'esercizio di esse. Una ipotesi

del genere è estranea al modello funzionale previsto dal costituente e

un'interpretazione dell'immunità, che ne faccia il riflesso automatico

di qualsiasi attribuzione di funzioni amministrative al Consiglio

regionale, in base a normative regionali, avrebbe implicazioni

paradossali: le Regioni con il semplice trasferire sul Consiglio date

funzioni amministrative, ne porrebbero l'esercizio al riparo da

qualsiasi responsabilità, sostituendo soggetti "immuni" ai soggetti in

via generale titolari - e responsabili - per la funzione

amministrativa.

Si tratta, a tutta evidenza, di implicazioni non volute dai

costituenti: in contrasto sia con il principio di responsabilità per

gli atti compiuti, che informa l'attività amministrativa (artt. 28 e

113 Cost.), sia con il principio che riserva alla legge dello Stato la

determinazione dei presupposti (positivi e negativi) della

responsabilità penale (art. 25 Cost.).

L'interpretazione razionale dell'art. 122, quarto comma,

all'interno del sistema costituzionale, conduce pertanto ad escludere

che la portata della immunità possa essere estesa sulla base di atti

della Regione. Ciò si risolverebbe infatti nel consentire al Consiglio

regionale la possibilità di predeterminare la irresponsabilità dei

propri membri nell'esercizio di determinate funzioni amministrative

(potendosi così configurare diversamente, da regione a regione, l'area

delle condotte immuni) il tutto in palese contraddizione con i principi

portanti dell'ordine giuridico.

7. - Riassumendo, il criterio di delimitazione dell'immunità

consiliare non sta nella forma amministrativa degli atti (in ciò resta

valida la motivazione della sentenza n 81/75) bensì nella fonte

attributiva delle funzioni stesse. Sono coperte dall'immunità le

funzioni amministrative attribuite al Consiglio regionale in via

immediata ed esclusiva dalla Costituzione e da leggi dello Stato. Non

sono, per contro, coperte dalla immunità eventuali altre funzioni

amministrative, attribuite al Consiglio dalla normativa regionale, non

essendo concepibile tra l'altro che il limite della potestà punitiva

sia segnato, invece che dalla legge dello Stato da atti della Regione.

Il criterio qui precisato appresta al Consiglio adeguate garanzie

contro intrusioni indebite.

In ogni caso, di fronte a sconfinamenti della autorità giudiziaria

nell'area coperta dall'immunità, resta ovviamente il rimedio già

sperimentato del conflitto di attribuzioni dinanzi a questa Corte.

Ed anche nell'ambito funzionale fuoriuscente dall'immunità, per

quanto riguarda in particolare la responsabilità penale, resta

ovviamente impregiudicata la rilevanza dei principi legali e

costituzionali (legalità e tipicità dell'illecito penale, ecc.) che

delimitano in via generale il controllo giudiziario penale

sull'attività, e in particolare sulla discrezionalità amministrativa.

8. - Applicando i suesposti principi al caso di specie se ne deduce

che per i voti dati, dapprima in una fase preparatoria e consultiva del

procedimento e quindi nella sede deliberativa consiliare,

nell'esercizio di funzioni amministrative (di amministrazione attiva)

devolute al Consiglio della Regione Abruzzo dalla legge regionale (l.

r. n. 53 del 1978, art. 15) i Consiglieri non sono assistiti dalla

guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost..