Sentenza n. 69/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 18 luglio 1994, depositato in Cancelleria il 23 luglio

1994, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art. 1 comma

3; dell'art. 2 commi 1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; dell'art. 3

comma 2; dell'art. 4 e dell'art. 5 comma 2 del decreto del Presidente

della Repubblica 18 aprile 1994, n. 390 (Regolamento recante

semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle

deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di riconoscimento

della qualifica di internazionale delle manifestazioni fieristiche di

autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni fieristiche e di

emanazione del calendario ufficiale delle manifestazioni

fieristiche), ed iscritto al n. 25 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato

dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri in

relazione al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 390 (Regolamento recante

semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle

deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di riconoscimento

della qualifica di internazionale delle manifestazioni fieristiche,

di autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni fieristiche e di

emanazione del calendario ufficiale delle manifestazioni

fieristiche), di cui impugna le seguenti disposizioni: art. 1 comma

3; art. 2 commi 1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; art. 3 comma 2;

art. 4; art. 5 comma 2.

La ricorrente afferma che il regolamento è illegittimo e lesivo

della sua sfera di autonomia (artt. 8, n. 12, e 16 Statuto, e norme

di attuazione, contenute nel d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017), perché

disciplina oggetti estranei all'autorizzazione legislativa da cui

trae origine (legge 24 dicembre 1993, n. 537); e viola, altresì, il

principio di legalità sostanziale e le regole dei rapporti fra

fonti, nella specie l'art. 17, comma 1, lett. b), della legge 23

agosto 1988, n. 400.

L'art. 1, comma 3 (che qualifica il regolamento come atto di

indirizzo e coordinamento) non ha alcun fondamento specifico; né

riceve supporto dall'art. 2 della citata legge n. 537 del 1993.

Parimenti illegittime sono le altre disposizioni impugnate (artt. 2 e

3, nelle parti prima indicate), che pretendono di regolare

procedimenti di competenza delle Regioni e delle Province autonome.

Anche l'art. 4 ne introduce alcune del tutto estranee alla

semplificazione dei procedimenti amministrativi di cui all'art. 2,

commi 7 e 9, della legge n. 537, giacché vi si pongono criteri

sostanziali di regolamentazione dell'attività fieristica (tempo

delle manifestazioni e rilascio delle autorizzazioni), oltrepassando

i canoni fissati dal legislatore per l'esercizio della potestà

regolamentare e al di fuori, peraltro, dei procedimenti di competenza

statale. Illegittimo sarebbe infine l'art. 5, comma 2, laddove mira a

disciplinare la vigilanza della Regione sugli enti fieristici.

1.2. - La ricorrente osserva che le norme di attuazione dello

Statuto prevedono una chiara delimitazione delle competenze fra Stato

e Provincia, nonché il parere di quest'ultima circa l'esercizio

della competenza statale sulla tenuta del calendario nazionale delle

fiere (art. 6 d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017). Potrebbe quindi

ritenersi che il regolamento non trovi applicazione nell'ambito

provinciale, ma una siffatta interpretazione non è certa, onde - a

fini tuzionistici - il conflitto. La Provincia ricorda, poi, che in

base al decreto legislativo n. 266 del 1992 gli atti di indirizzo e

coordinamento la vincolano soltanto al conseguimento degli obiettivi

in essi stabiliti, mentre il regolamento - che non è stato

sottoposto al suo parere preventivo - detta precise norme

organizzatorie, in violazione, dunque, anche dell'art. 3, commi 2 e

3, del citato decreto legislativo n. 266.

2.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza del ricorso. Il resistente osserva,

innanzitutto, come le disposizioni di cui all'art. 2, commi 1, 2 e 3,

abbiano valore ricognitivo delle competenze disposte dal d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616. Lungi dal disciplinare i procedimenti di

autorizzazione e riconoscimento della qualifica fieristica di

competenza regionale e provinciale, il regolamento si limita a

indicare le scadenze entro cui effettuare gli adempimenti per la

formazione del calendario ufficiale delle manifestazioni fieristiche,

che l'art. 53 del d.P.R. n. 616 del 1977 riserva alla competenza

statale.

Nella norma che affida allo Stato il potere di redigere il

calendario, è insito il potere di emanare atti di indirizzo e

coordinamento: l'elaborazione di esso non consiste, infatti, in una

mera registrazione di date e qualifiche delle varie manifestazioni

programmate dagli enti competenti, ma implica un potere di

coordinamento, da esercitare sentite le regioni. I criteri dettati

sulla concomitanza delle iniziative sono dunque espressione di tale

funzione: non incidono sui poteri di riconoscimento della qualifica

di autorizzazione, ma sui tempi di svolgimento, mentre la potestà

statale relativa alla qualifica di fiera internazionale condiziona

senza dubbio - secondo l'Avvocatura - le competenze per le qualifiche

inferiori, che potranno essere attribuite soltanto in base alle

risultanze delle qualificazioni, di superiore rilievo, effettuate

dallo Stato. Ciò che può dirsi anche per i procedimenti di

autorizzazione allo svolgimento delle manifestazioni fieristiche, che

sono correlati a quelli sul riconoscimento della qualifica. Con

specifico riguardo alla contestazione mossa all'art. 1, comma 3

(autoqualificazione del regolamento come atto di indirizzo e

coordinamento), si replica invece che tale potere, implicito in

quello di formazione del calendario, è previsto dall'art. 8 del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7.

Con riferimento all'art. 5 del regolamento (vigilanza sugli enti

fieristici), si ritiene corretto che i criteri prescritti per gli

enti vigilati dallo Stato vengano estesi anche a quelli vigilati

dalle regioni. Come non sarebbe fondata nemmeno la doglianza sulla

mancata consultazione della Provincia, dal momento che il regolamento

è stato emanato in seguito al parere, favorevole, espresso dalla

Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 30 marzo 1994. E, comunque,

non vi sarebbe incompatibilità tra le disposizioni impugnate e lo

Statuto speciale della Regione: l'art. 6 del d.P.R. n. 1017 del 1978,

invocato dalla ricorrente, riconosce che la formazione del calendario

compete allo Stato, sentite le Province autonome. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento solleva conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri in

relazione al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 390, che introduce norme

regolamentari per la semplificazione di procedimenti amministrativi

sulle fiere, secondo quanto previsto dall'art. 2 della legge n. 537

del 1993. In particolare, la ricorrente impugna le seguenti

disposizioni del regolamento ora citato: art. 1 comma 3; art. 2 commi

1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; art. 3 comma 2; art. 4; art. 5

comma 2.

Va compiuta, preliminarmente, una breve ricognizione sull'assetto

delle attribuzioni rilevanti nel presente giudizio.

È di tutta evidenza che la legge n. 537 del 1993 non ha inteso

(né d'altronde poteva) innovare il riparto di competenze fra lo

Stato e le Province autonome: l'art. 2, sulla semplificazione e

accelerazione dei procedimenti amministrativi, prevede l'emanazione

di regolamenti - ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23

agosto 1988, n. 400 - con specifico riguardo all'approvazione delle

delibere degli enti fieristici vigilati dal Ministero dell'industria,

al riconoscimento della qualifica internazionale delle manifestazioni

fieristiche, all'emanazione del calendario. Nulla consente di

ritenere che tale semplificazione tocchi le competenze delle due

Province: i regolamenti, per il loro rango, non sono infatti

abilitati a modificare le competenze sostanziali né i presupposti e

i requisiti preordinati all'emanazione dei provvedimenti

amministrativi cui i procedimenti si riferiscono (com'è sottolineato

anche dal Consiglio di Stato nel parere sullo schema del regolamento

espresso dall'adunanza generale del 24 marzo 1994).

Ora, la Provincia ha competenza primaria in tema di fiere e

mercati (Statuto, art. 8, n. 12 e norme di attuazione di cui al

d.P.R. 1017 del 1978, art. 6); e non può certo immaginarsi che le

prescrizioni impugnate possano incidere sull'ambito di dette

attribuzioni. Sotto un profilo più generale, va perciò aggiunto che

la regolamentazione, da parte della Regione, dei procedimenti

amministrativi di propria spettanza costituisce un corollario della

competenza in materia di ordinamento degli uffici, espressione della

sua potestà di autorganizzazione (sentenze nn. 461/1992 e 465/1991).

In conclusione, non vi è dubbio che le norme regolamentari

impugnate - le quali tendono a conformare procedimenti di competenza

provinciale - risultino illegittime per mancanza di valida base

legislativa a loro giustificazione, e comunque invasive della sfera

di attribuzioni, costituzionalmente protetta, dell'ente autonomo.

2. - L'Avvocatura generale afferma che il regolamento impugnato è

atto di indirizzo e coordinamento: non vi sarebbe dunque violazione

del principio di legalità sostanziale; e alla Provincia - che

eccepisce l'assenza di una base legislativa per l'adozione dell'atto

di indirizzo e coordinamento - oppone il potere statale di formazione

del calendario contemplato dall'art. 53, n. 3, del d.P.R. n.

616/1977. Ma il potere d'indirizzo e di coordinamento deve avere, per

costante giurisprudenza di questa Corte, fondamento esplicito - che

qui manca - e inoltre deve possedere quei requisiti peculiari

richiesti, per le due Province autonome, dal decreto legislativo n.

266 del 1992, il cui art. 3 viene espressamente invocato dalla

ricorrente. Il regolamento - autoqualificatosi atto di indirizzo e

coordinamento - non si limita a fissare obiettivi, ma detta anche

norme di organizzazione, e non è stato sottoposto, peraltro, neanche

al prescritto parere della Provincia autonoma. Entrambi i profili

realizzano una violazione della citata norma di attuazione

statutaria, che non può essere modificata o derogata dalla legge

ordinaria né tanto meno da una norma regolamentare (sentenze nn. 40

e 38 del 1992).

Il raccordo tra lo Stato e la Provincia autonoma, in vista

dell'elaborazione del calendario delle fiere, dovrà dunque svolgersi

secondo i canoni della leale cooperazione fra i due livelli di

governo, precisati dalla giurisprudenza di questa Corte (fra le

varie, sentenze nn. 377, 359, 355, 109 del 1993, 497 del 1992).