Sentenza n. 691/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, quinto

comma, e 3, primo comma, della legge della Provincia di Bolzano

approvata il 19 marzo 1986 e riapprovata il 17 ottobre 1986, avente

per oggetto: "Modifiche alla legge provinciale 17 novembre 1981, n.

30, concernente la formazione professionale degli apprendisti",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 13 novembre 1986, depositato in cancelleria il 24

novembre successivo ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 1986;

Visto l'atto di costituzione della Provincia di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 novembre 1986 la Presidenza del

Consiglio ha impugnato gli artt. 1, quinto comma, e 3, primo comma,

della legge della provincia di Bolzano approvata il 19 marzo 1986 e

riapprovata il 17 ottobre 1986, recante "modifiche alla legge

provinciale 17 novembre 1981 n. 30, concernente la formazione

professionale degli apprendisti", nella parte in cui,

rispettivamente, prevede che, in mancanza di accordo tra le

organizzazioni sindacali più rappresentative, la Giunta provinciale

può disciplinare la durata dell'apprendistato entro il limite

massimo stabilito dalla legislazione statale, e assoggetta

l'assunzione degli apprendisti "ad apposita autorizzazione, valida

per sette anni, rilasciata dal direttore dell'Ufficio apprendistato",

in luogo dell'autorizzazione dell'Ispettorato provinciale del lavoro

prevista dalla normativa statale.

2. - Riguardo alla prima norma denunziata, il ricorrente osserva

che essa "dà luogo, sia pure solo in ipotesi di mancato

raggiungimento di un accordo, alla sostituzione del criterio di

autonomia con altro diverso, comportante la eteroregolamentazione del

rapporto", mentre dall'art. 7 della legge dello Stato 19 gennaio 1955

n. 25, i cui principi devono essere rispettati dalla legislazione

concorrente della Provincia, "si desume che, per quanto attiene in

specie alla durata dell'apprendistato, la possibilità di

eterointegrazione della volontà delle categorie contraenti è

prevista solo a favore della legge statale". Ne consegue che, in

difetto di un accordo sindacale, la durata massima dell'apprendistato

non potrebbe essere che quella fissata dalla legge statale (cinque

anni).

Nel caso, poi, di accordo sindacale sulla durata

dell'apprendistato contrastante con i principi della stessa legge

provinciale, si osserva che l'intervento suppletivo regolamentare

della Giunta provinciale non avrebbe ragion d'essere, considerato che

il secondo comma dell'art. 2 richiama espressamente il vincolo di

rispetto del termine massimo previsto dalla legislazione statale.

3. - Quanto alla seconda norma, il ricorrente rileva che essa

modifica il previgente art. 4, primo comma, della legge prov. n. 30

del 1981 (la quale subordinava l'assunzione di apprendisti

all'autorizzazione dell'Ispettorato del lavoro) violando i limiti

posti alla potestà legislativa provinciale in materia dagli artt. 9,

quarto comma, del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 e 2, secondo comma,

della legge n. 25 del 1955, modificato dalla legge n. 424 del 1968.

4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della Provincia

di Bolzano. Egli contesta la fondatezza del ricorso osservando che

l'art. 35 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (esteso alla Regione

Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano dal

d.P.R. 19 novembre 1987 n. 526) "ha profondamente innovato in

materia, trasferendo alle regioni le competenze amministrative

relative alla formazione professionale degli apprendisti in tutti gli

aspetti disciplinati dalla legge n. 25 del 1955 e successive

modificazioni". Invero, la riserva di competenza dello Stato, pure

contenuta nell'art. 36 del citato d.P.R. n. 616 del 1977, "concerne i

soli aspetti privatistici del rapporto di lavoro dell'apprendista, ma

non tocca i profili pubblicistici, la cui competenza è ora assegnata

in via definitiva alla regione. Tra questi ultimi rientra

l'autorizzazione a instaurare il rapporto di apprendistato, che il

d.P.R. n. 616 del 1977 ha pertanto sottratto alla disciplina

nazionale".

5. - La medesima argomentazione viene riferita anche alla prima

delle due norme denunziate, in ordine alla quale si deduce

ulteriormente che essa non avrebbe affatto previsto la possibilità

di modificare, con norme regolamentari, la durata del periodo di

apprendistato, atteso che l'emanazione di tali norme è prevista

soltanto nell'ipotesi in cui il contenuto dell'accordo con le

organizzazioni sindacali contrasti con i principi stabiliti dalla

legge statale. Sotto quest'aspetto, quindi, la norma in esame

rappresenta piuttosto un più efficace strumento di salvaguardia

della normativa statale.

La Provincia resistente sostiene inoltre che l'impugnativa di

questa norma è inammissibile nella misura in cui estende la censura

ad aspetti diversi da quello al quale era circoscritto il rilievo

espresso nell'atto di rinvio della legge da parte del Commissario del

Governo, con nota del 24 aprile 1986, cioè il rilievo della presunta

illegittimità della norma nella parte in cui, in mancanza di accordo

sindacale, attribuisce alla Giunta provinciale il potere di fissare

la durata massima del rapporto di apprendistato.

6. - Nell'imminenza dell'udienza di discussione la difesa della

Provincia di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ribadisce

e sviluppa ulteriormente le controdeduzioni già esposte nell'atto di

costituzione, e inoltre informa che, pendente l'impugnativa di

costituzionalità della legge 17 ottobre 1986, il Consiglio

provinciale di Bolzano ha approvato una nuova legge, che ha ottenuto

il visto del Commissario del Governo ed è stata promulgata come

legge 7 agosto 1987 n. 19. L'art. 2 di questa legge modifica l'art. 4

della legge prov. n. 30 del 1981 riproducendo alla lettera l'art. 3

della legge 17 ottobre 1986, oggetto del presente giudizio nella

parte in cui assoggetta la costituzione del rapporto di apprendistato

all'autorizzazione dell'ufficio provinciale per l'apprendistato,

anziché dell'Ispettorato del lavoro.

Su questo punto, pertanto, ad avviso della resistente il ricorso

dovrebbe essere dichiarato inammissibile per sopravvenuto difetto di

interesse oppure dovrebbe essere dichiarata la cessazione della

materia del contendere. Considerato in diritto

1. - Contrariamente a quanto sostiene la difesa della Provincia di

Bolzano, il provvedimento di rinvio, in data 24 aprile 1986, della

legge provinciale approvata il 19 marzo 1986, in materia di

formazione professionale degli apprendisti, censura l'art. 1, quinto

comma, non per "asserita violazione del limite massimo di cinque anni

di durata dell'apprendistato stabilito dall'art. 7 della legge

(statale) 19 gennaio 1955 n. 25", bensì in quanto "non rispetta -

attesa la competenza concorrente della Provincia - il principio di

cui all'art. 7 della legge n. 25 del 1955, che demanda alla

contrattazione collettiva la durata dell'apprendistato entro il

limite massimo di cinque anni". Vi è dunque sostanziale

corrispondenza tra il motivo prospettato nel rinvio governativo della

legge al Consiglio provinciale e il motivo svolto nel ricorso

proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, nella parte in

cui impugna l'art. 5, quinto comma, della legge riapprovata il 17

ottobre 1986, in quanto autorizza la Giunta Provinciale, in mancanza

di accordo tra le organizzazioni sindacali più rappresentative, a

fissare con norma regolamentare una durata massima del rapporto di

apprendistato inferiore al limite legale di cinque anni.

In questa misura il primo capo dell'impugnativa è ammissibile e

va disattesa la contraria eccezione avanzata dalla resistente.

2. - Sotto tale profilo il ricorso è fondato.

La norma impugnata viola due principi dell'ordinamento dello

Stato, che devono essere rispettati dalla competenza legislativa

concorrente della Provincia di Bolzano in materia di apprendistato.

In primo luogo viola il principio generale che esclude ogni

competenza legislativa delle regioni e delle province autonome in

materia di disciplina dei rapporti giuridici privati (salva la

specialissima eccezione ammessa per la Provincia di Bolzano in tema

di ordinamento dei masi chiusi). Il termine massimo

dell'apprendistato è un elemento integrante del regolamento

contrattuale di questo rapporto speciale di lavoro: alla sua

scadenza, in difetto di disdetta da parte del datore di lavoro,

l'art. 19 della legge n. 25 collega l'effetto della trasformazione

automatica del rapporto di apprendistato in rapporto di lavoro

definitivo (a tempo indeterminato). Perciò anche la fissazione di un

termine massimo inferiore a quello stabilito dalla legge nazionale è

esclusa dalla competenza legislativa della Provincia di Bolzano in

questa materia (art. 9 n. 4 del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti il Trentino-Alto Adige, approvato con

d.P.R. n. 670 del 1972) e dalle corrispondenti attribuzioni

amministrative (artt. 1 e 2 delle norme di attuazione approvate con

d.P.R. n. 471 del 1975): tale competenza e tali attribuzioni

riguardano esclusivamente i profili pubblicistici del rapporto.

In secondo luogo la norma impugnata viola un principio specifico

stabilito dalla legge n. 25 del 1955. L'art. 7 dispone una "riserva

di contrattazione collettiva (di categoria)" per la fissazione di una

durata massima dell'apprendistato inferiore a quella legale di cinque

anni. La norma è un'applicazione del principio generale che riserva

alla contrattazione collettiva la competenza a derogare in melius ai

minimi legali di tutela dei lavoratori. Nessun'altra fonte normativa,

e tanto meno un regolamento amministrativo, può surrogarsi

all'autonomia professionale in tale funzione. Ciò si comprende

agevolmente ove si rifletta che i detti minimi sono determinati dalla

legge mediante un bilanciamento degli opposti interessi dei

prestatori e dei datori di lavoro, così che essi non possono essere

modificati in senso più favorevole ai primi se non con l'accordo dei

secondi.

Pertanto, se per una categoria professionale le organizzazioni

sindacali più rappresentative non raggiungono un accordo per ridurre

la durata massima dell'apprendistato, questa rimane fissata in cinque

anni a norma dell'art. 7 della legge n. 25.

A tale ipotesi si equipara praticamente quella, pure prevista

dalla norma impugnata, ma del tutto improbabile, in cui sia stipulato

un contratto collettivo che determini una durata massima del rapporto

superiore a quella legale, richiamata nel secondo comma dell'art. 1

della legge sotto esame. Una simile clausola collettiva sarebbe nulla

e automaticamente sostituita, in virtù dell'art. 1339 cod. civ.,

dalla clausola legale di cui all'art. 7 della legge n. 25, onde

neppure in tal caso potrebbe legittimamente intervenire una norma

regolamentare della Giunta provinciale.

Si aggiunga che la previsione di un previo tentativo di

conciliazione delle parti sociali, da esperirsi dall'Assessore

provinciale competente in materia, dimostra come il potere

regolamentare attribuito dalla norma censurata alla Giunta

provinciale sia sostanzialmente destinato a una funzione di arbitrato

pubblico obbligatorio di un conflitto collettivo. Sotto questo

aspetto la norma urta direttamente contro la garanzia dell'autonomia

collettiva implicita nell'art. 39, primo comma, Cost.

3. - Legittimamente invece, in applicazione dell'art. 2 lett. a)

del d.P.R. 471 del 1975, l'altra norma denunziata, cioè l'art. 3,

primo comma, prevede l'autorizzazione del competente organo

provinciale (Ufficio apprendistato) in luogo dell'autorizzazione

dell'Ispettorato provinciale del lavoro prescritta dall'art. 2,

secondo comma, della legge n. 25 del 1955, modificata dalla legge n.

424 del 1968. Comunque l'art. 3 è stato riprodotto integralmente

nell'art. 2 della successiva legge provinciale 7 agosto 1987 n. 19,

pubblicata nel B.U. della Regione Trentino-Alto Adige n. 38 del 25

agosto 1987. È venuta meno pertanto la materia del contendere.