Sentenza n. 696/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con n. 2 ricorsi della Regione Toscana

notificati l'8 novembre 1985 e il 16 marzo 1987, depositati in

Cancelleria il 22 novembre 1985 e il 23 marzo 1987 ed iscritti al n.

46 del registro ricorsi 1985 e al n. 9 del registro ricorsi 1987, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro

dell'Industria, Commercio e Artigianato, di concerto con il Ministro

di Grazia e Giustizia, in data 21 agosto 1985, recante: "Norme di

attuazione della legge 3 maggio 1985, n. 204, concernente 'disciplina

dell'attività di agente e rappresentante di commercio'" e del

successivo decreto di modifica in data 17 dicembre 1986;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi l'avv. Stefano Grassi per la Regione Toscana e l'Avvocato

dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 7 novembre 1985 (Reg. Confl. n. 46/85),

la Regione Toscana ha proposto conflitto di attribuzione in relazione

al decreto emanato dal Ministro dell'Industria, del Commercio e

dell'Artigianato, di concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia,

in data 21 agosto 1985, pubblicato nella G.U. 9 settembre 1985,

contenente "norme di attuazione della legge 3 maggio 1985, n. 204,

concernente 'disciplina dell'attività di agente e rappresentante di

commercio'".

Rileva la Regione che la legge 3 maggio 1985, n. 204, che

disciplina l'attività di agente e rappresentante di commercio,

istituendo un apposito ruolo professionale, prevede all'art. 5,

secondo comma, n. 1, quale requisito per l'iscrizione in esso, la

frequenza, con esito positivo, di uno specifico corso professionale,

istituito o riconosciuto dalle Regioni.

Il citato decreto 21 agosto 1985, che detta norme di attuazione

della legge n. 204 del 1985, all'art. 3 disciplina i corsi

professionali previsti dall'art. 5 della stessa legge, precisandone

nel dettaglio programmi ed organizzazione.

Ad avviso della ricorrente, tale disciplina di dettaglio lede le

competenze attribuite alle Regioni in materia di formazione

professionale, anche in relazione agli artt. 35 e 36 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, i quali definiscono tale materia come

comprensiva della "formazione professionale" per "qualsiasi attività

professionale e per qualsiasi finalità".

Osserva, inoltre, la ricorrente che la legge-quadro 21 dicembre

1978, n. 845, ha fissato i princìpi cui debbono attenersi le Regioni

nello svolgere la propria potestà legislativa in materia,

riconoscendo la competenza regionale per "la programmazione,

l'attuazione ed il finanziamento delle attività di formazione

professionale" (art. 4, primo comma, lett. a) ed indicando, altresì,

i criteri per la programmazione e l'organizzazione dell'attività

didattica.

La Regione Toscana ha esercitato la propria competenza legislativa

in materia di formazione professionale con l'emanazione della legge

21 febbraio 1985, n. 16, che ha dettato la disciplina organica e

dettagliata delle attività e degli interventi nella materia de qua.

Pertanto, secondo la ricorrente, il decreto ministeriale 21 agosto

1985 non poteva disciplinare nel dettaglio il contenuto e

l'organizzazione dei corsi di formazione professionale degli agenti e

rappresentanti di commercio.

In particolare, la violazione della competenza costituzionalmente

attribuita alle Regioni viene ravvisata nell'art. 3 del decreto che:

a) individua i soggetti che possono istituire i corsi

(ENASARCO, Camere di Commercio, enti pubblici o privati legalmente

riconosciuti con finalità di formazione professionale, imprese o

loro consorzi), laddove l'art. 5, primo comma, lett. a e b, della

legge-quadro n. 845 del 1978 indica i criteri per tale

individuazione, lasciando alle Regioni il compito di definire in

concreto le modalità per determinare i soggetti abilitati a

partecipare allo svolgimento dei corsi;

b) fissa la durata minima dei corsi medesimi (ottanta ore per

almeno un bimestre), mentre la legge-quadro, all'art. 8, secondo

comma, demanda alle Regioni il compito di determinare la durata dei

corsi, stabilendo solo un limite massimo (non più di quattro cicli,

ciascuno di non più di seicento ore);

c) indica le materie da inserire obbligatoriamente nel piano di

studi: anche in questo caso, la legge 845/78, all'art. 7, affida alle

Regioni la programmazione didattica secondo principi diretti, tra

l'altro, a garantire la "polivalenza, la continuità e l'organicità

degli interventi formativi", che devono essere adattati alle esigenze

locali ed assicurare il rispetto della molteplicità degli indirizzi

educativi;

d) prevede la presenza obbligatoria di un direttore

responsabile dei corsi precisandone i requisiti di preparazione

(laurea in materie giuridiche o economiche), mentre la legge-quadro,

nel demandare alle Regioni la programmazione e l'organizzazione

didattica, si limita ad attribuire al Ministro del Lavoro la

competenza per fissare i requisiti per l'ammissione all'insegnamento

nei corsi professionali.

Né la violazione della competenza regionale operata dal decreto

21 agosto 1985 trova giustificazione, secondo la ricorrente, nella

specialità dell'oggetto dei corsi disciplinati, sicuramente

riconducibili al concetto di istruzione professionale, che si

caratterizza, come chiarito da questa Corte con la sentenza n. 89 del

1977, "per la diretta finalizzazione all'acquisizione di nozioni

necessarie sul piano operativo per l'immediato esercizio di attività

tecnico-pratiche, anche se non riconducibili ai concetti tradizionali

di arti e mestieri".

La Regione Toscana conclude osservando che la disciplina di

dettaglio dettata dal decreto non può neanche venir ricondotta alla

fase della valutazione dei risultati della frequenza dei corsi, in

quanto sul punto l'art. 3, ultimo comma, del decreto fa rinvio agli

esami da svolgersi davanti alla commissione di cui all'art. 14 della

legge-quadro n. 845 del 1978.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, che ha

concluso per la infondatezza del ricorso.

Secondo la difesa dell'autorità intervenuta, con la legge 3

maggio 1985, n. 204, nel porre tra i requisiti per l'iscrizione nel

ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio l'"aver frequentato

con esito positivo uno specifico corso professionale istituito o

riconosciuto dalle Regioni", si è considerato che l'agente ed il

rappresentante di commercio, una volta iscritti nel ruolo, possono

svolgere la propria attività nell'intero territorio nazionale, e

pertanto si è ritenuto opportuno garantire la possibilità che alla

loro istruzione professionale si provveda, oltre che con i corsi

istituiti dalle Regioni, anche con corsi che operino

indipendentemente dalla propria collocazione territoriale. La

competenza regionale è, comunque, salva, in quanto il corso non

istituito dalla Regione è sottoposto al riconoscimento di questa.

L'art. 3 del decreto 21 agosto 1985 fa, dunque, riferimento ai

soli corsi non istituiti dalle Regioni. In ogni caso, si rileva, il

decreto in questione ha dato attuazione all'art. 5 della legge 204

del 1985: pertanto, se si dovesse ritenere che i corsi non istituiti

dalle Regioni non siano ammessi, si dovrebbe pervenire alla

conclusione della inammissibilità del ricorso: avrebbe dovuto,

infatti, la legge stessa essere sottoposta, a suo tempo, al giudizio

di costituzionalità.

3. - Con successivo ricorso in data 11 marzo 1987, la Regione

Toscana ha proposto conflitto di attribuzione anche in relazione al

decreto del Ministro dell'Industria, del Commercio e

dell'Artigianato, di concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia,

in data 17 gennaio 1987, ed avente ad oggetto "modificazione al

decreto ministeriale 21 agosto 1985 contenente norme di attuazione

della legge 3 maggio 1985, n. 204, concernente 'disciplina

dell'attività di agente e rappresentante di commercio'".

La ricorrente, osservando che le modifiche apportate da tale

ultimo decreto a quello del 21 agosto 1985 sono del tutto marginali

(con riferimento ai soggetti abilitati ad istruire i corsi

professionali, le "camere di commercio" sono denominate "camere di

commercio, industria, artigianato e agricoltura" ed è eliminato

l'inciso "legalmente riconosciuti" per quanto riguarda gli altri enti

pubblici o privati; inoltre, è previsto che i corsi debbano

svolgersi "al massimo in un trimestre e per non più di otto ore al

giorno, e quindi non più per almeno un bimestre"), ribadisce, con

riferimento ad esso, le censure già rivolte al primo.

4. - Anche in tale giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura Generale dello

Stato, richiamando le argomentazioni e le conclusioni svolte in

relazione al primo ricorso. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi possono essere riuniti e decisi con un'unica

sentenza in quanto prospettano questioni identiche.

1.1 - La Regione ricorrente si duole che, con l'art. 3 del decreto

del Ministro dell'Industria e Commercio e dell'Artigianato, di

concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia, del 21 agosto 1985,

n. 204, concernente la disciplina dell'attività di agente e

rappresentante di commercio e conseguentemente con il decreto del 17

dicembre 1986 delle stesse autorità ministeriali, con il quale sono

state apportate modificazioni solo marginali al primo, nella parte in

cui dettano la disciplina di dettaglio dei corsi professionali per

agenti e rappresentanti di commercio di cui alla legge n. 204 del

1985, sia stata violata la sfera di competenza legislativa ed

amministrativa attribuitale dagli artt. 117 e 118 della Costituzione

in materia di "istruzione artigiana e professionale". E ciò anche in

relazione agli artt. 35 e 36 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che

hanno definito tale materia come comprensiva della "formazione

professionale per qualsiasi attività professionale e qualsiasi

finalità" ed in relazione alla legge-quadro 21 dicembre 1978, n.

845, che fissa i princi'pi cui le Regioni devono attenersi

nell'esplicare la loro attività legislativa in materia.

2. - I ricorsi sono fondati.

La legge 3 maggio 1985, n. 204, prevede (art. 2) presso ciascuna

camera di commercio, industria, artigianato ed agricoltura, la

costituzione di un ruolo per agenti e rappresentanti di commercio.

L'art. 5 della stessa legge, tra i requisiti per ottenere la detta

iscrizione, richiede la frequenza, con esito positivo, di uno

specifico corso professionale istituito o riconosciuto dalle Regioni.

Il decreto ministeriale 21 agosto 1985, che contiene le norme di

attuazione di detta legge, all'art. 3 prevede l'organizzazione dei

detti corsi professionali, previo riconoscimento delle Regioni, da

parte dell'Ente Nazionale di Assistenza Agenti e Rappresentanti di

Commercio (E.N.A.S.A.R.C.O.), delle camere di commercio e di altri

enti pubblici o privati legalmente riconosciuti, che abbiano, tra i

fini istituzionali, la formazione professionale, nonché delle

imprese o dei loro consorzi di cui all'art. 5, comma IV, della legge

21 dicembre 1978, n. 845. Lo stesso articolo stabilisce alcune norme

per la organizzazione dei suddetti corsi.

Aggiunge, inoltre, che le Regioni, in sede di riconoscimento dei

corsi, fissino evenutali oneri da porre a carico dei partecipanti.

2.1 - Dette norme ledono la competenza della Regione ricorrente,

attribuitale dall'art. 117 Cost., che affida all'attività

legislativa della Regione, tra le altre, la materia dell'istruzione

artigiana e professionale, e dall'art. 118 Cost., che demanda alla

Regione le funzioni amministrative nella stessa materia.

Mentre l'art. 35 del d.P.R. n. 616 del 1977 specifica che le

funzioni amministrative relative alla materia artigiana e

professionale concernono i servizi e le attività destinate alla

formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione e

all'orientamento professionale per qualsiasi attività professionale

e per qualsiasi finalità.

L'art. 5 della legge-quadro in materia di formazione professionale

del 21 dicembre 1978, n. 845, prevede la predisposizione, da parte

delle Regioni, in conformità ai propri programmi di sviluppo, di

programmi pluriennali e di piani annuali di formazione professionale,

la cui realizzazione può avvenire o direttamente nelle strutture

pubbliche, che devono essere interamente utilizzate, anche operando,

se necessario, il loro adeguamento agli obiettivi del piano; o

indirettamente, mediante convenzioni, nelle strutture di enti che

siano emanazione delle organizzazioni democratiche e nazionali dei

lavoratori dipendenti, dei lavoratori autonomi, degli imprenditori o

di associazioni con finalità formative e sociali, o di imprese e

loro consorzi o del movimento cooperativo. La stessa norma specifica

i requisiti degli enti e le condizioni per la loro utilizzazione.

Nella materia di cui trattasi, spetta, quindi, alla Regione o la

organizzazione diretta dei corsi professionali o la utilizzazione, ai

suddetti fini, degli enti elencati nell'art. 3 del d.m. impugnato,

con piena autonomia. La competenza delle Regioni non può essere

limitata al mero riconoscimento di quanto effettuato dai suddetti

enti che, peraltro, sarebbe atto dovuto, certamente limitativo della

competenza e dell'autonomia regionale.