Sentenza n. 70/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge

approvata il 24 luglio 1978 e riapprovata il 26 aprile 1979 dal

Consiglio regionale della Puglia, della legge approvata il 25 luglio

1979 e riapprovata il 10 ottobre 1979 dal Consiglio regionale del

Piemonte e della legge approvata il 21 maggio 1979 e riapprovata il 4

febbraio 1980 dal Consiglio regionale dell'Umbria (aventi per oggetto

la disciplina della classificazione alberghiera) promossi con ricorsi

del Presidente del Consiglio dei ministri, rispettivamente notificati

il 17 maggio e il 30 ottobre 1979 e il 22 febbraio 1980, depositati in

cancelleria il 26 maggio e l'8 novembre 1979 e il 3 marzo 1980 ed

iscritti ai nn. 9 e 23 del registro ricorsi 1979 ed al n. 4 del

registro ricorsi 1980, ricorsi dei quali è stata data notizia nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 154 del 6 giugno 1979, 310 del

13 novembre 1979 e 71 del 12 marzo 1980.

Visti gli atti di costituzione della Regione Piemonte e della

Regione Umbria;

udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1980 il Giudice

relatore Leopoldo Elia;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,

l'avv. Alberto Romano, per la Regione Piemonte e l'avv. Dante Duranti,

per la Regione Umbria.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorreva contro il

Presidente della Regione Puglia, per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge regionale approvata il 24

luglio 1978 e riapprovata il 26 aprile 1979, recante "Disciplina della

classificazione alberghiera", con atto in data 15 maggio 1979,

notificato il 17 maggio 1979.

La materia della classificazione alberghiera, si osservava nel

ricorso, dovrebbe ritenersi sottratta alla competenza regionale,

esistendo un interesse nazionale alla omogeneità dei criteri relativi

conseguente ad un'esigenza di garanzia del turista. I criteri di

classificazione costituirebbero inoltre principi fondamentali della

materia "turismo", riservati, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, allo Stato.

L'accennata esigenza di omogeneità ha indotto gli organi di

governo delle Regioni ad accordarsi sui criteri da adottare; ma tale

accordo, pur menzionato nel dibattito al Consiglio regionale in sede

di riapprovazione, non potrebbe assicurare la richiesta uniformità di

disciplina, non vincolando gli organi legislativi delle Regioni

medesime.

La Regione Puglia non si costituiva.

2. - Ricorso di analogo contenuto veniva proposto dal Presidente

del Consiglio dei ministri contro il Presidente della Regione

Piemonte, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della

legge regionale approvata il 25 luglio 1979 e riapprovata il 10

ottobre 1979, recante "Classificazione delle aziende alberghiere",

con atto in data 25 ottobre 1979, notificato il 30 ottobre 1979.

La Regione si costituiva con atto in data 27 novembre 1979

chiedendo il rigetto della domanda.

Osservava, innanzitutto, che, in seguito al generale incremento

del tenore di vita, gli alberghi offrono ormai prestazioni assai

superiori a quelle degli anni in cui venne adottata la normativa

statale (r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 975; r.d.l. 5 settembre 1938, n.

1729) che regola il settore e che questa dunque deve considerarsi

ormai obsoleta.

Le Regioni si sono date carico di venire incontro ad evidenti

esigenze di riforma delle classificazioni, con ciò esercitando una

competenza che ad esse esplicitamente riconoscerebbe l'art. 1, lett.

g), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, oltreché, implicitamente,

l'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Il ricorso dello Stato si paleserebbe in ogni caso

contraddittorio, per il suo oscillare tra la denunzia di una

violazione dei principi della materia, che presupporrebbe una

competenza regionale quanto meno nei dettagli, e di un asserito

interesse nazionale all'omogeneità dei criteri di classificazione,

che escluderebbe in radice tale competenza.

3. - Un terzo ricorso, di contenuto analogo ai primi due, veniva

proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, contro il

Presidente della Regione Umbria, per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge regionale approvata il 21

maggio 1979 e riapprovata il 4 febbraio 1980, recante "Disciplina

della classificazione delle aziende ricettive, alberghiere e all'aria

aperta", con atto in data 19 febbraio 1980, notificato il 22 febbraio

1980.

Si costituiva la Regione Umbria eccependo l'inammissibilità del

ricorso, per mancata indicazione delle norme impugnate. Il ricorso

investe formalmente l'intera legge senza specificare quali parti di

essa contrasterebbero con i valori costituzionali invocati, ma

risulterebbe evidente che non tutte le norme della legge stessa

potrebbero interferire con i medesimi; non quelle, ad esempio, che

contengono la disciplina delle competenze e dei procedimenti o che

concernono la vigilanza e le sanzioni.

L'assunto secondo cui il sistema di classificazione introdotto

dagli atti legislativi del 1937 e del 1938 avrebbe valore di principio

generale si fonderebbe su considerazioni di carattere soggettivo e

politico, come tali non rilevanti in sede di giudizio di legittimità.

I criteri contenuti nella legislazione dello Stato sarebbero del

resto inidonei a comprendere varie categorie di aziende di ricezione

venute in essere negli ultimi tempi: non le aziende ricettive all'aria

aperta (e cioè i campeggi ed i villaggi turistici) e neppure i

motels, i villaggi- albergo, i residences ed i multi-residences. Almeno

con riferimento a tali aziende dovrebbe ritenersi mancante una

legislazione dello Stato e dunque inesistente un sistema di principi

della materia cui la legge regionale dovrebbe uniformarsi.

L'intero settore in ogni caso verserebbe in stato di estrema

confusione, non potendo le vecchie previsioni normative tenere il

passo con l'evoluzione dei tempi. Si verificherebbe nella realtà la

classificazione di aziende che pur forniscono identici servizi in

diverse categorie; le tariffe risulterebbero svincolate dalla

classificazione (che verrebbe così a perdere una delle sue principali

ragioni di esistere) e sarebbero invece collegate solo alla quantità

e qualità dei servizi. In presenza di tale situazione di

ineffettività della disciplina vigente sarebbe assurdo desumere da

essa i principi della materia.

4. - Con successive memorie la Regione Piemonte e la Regione

Umbria ribadivano i rispettivi assunti.

La Regione Piemonte faceva valere la inammissibilità del ricorso

per mancata indicazione delle norme interposte violate. Troppo

generico, ad avviso della resistente, è il semplice riferimento

all'art. 117, primo comma, della Costituzione ed all'esigenza di

rispettare i principi fissati dalle leggi dello Stato, quando tali

principi, come nel caso in esame, non vengano indicati e precisati.

Nel merito poi la legge della Regione Piemonte sarebbe rispettosa dei

valori fondamentali della legislazione dello Stato, ricollegando i

criteri di classificazione alla quantità e qualità dei servizi resi

ed articolando la classificazione stessa in un numero di categorie

corrispondenti.

La Regione Umbria osservava, tra l'altro, che leggi di altre

Regioni in materia di aziende ricettive all'aria aperta erano state

approvate senza contrasti da parte dello Stato.

5. - Nell'udienza di discussione le parti costituite sviluppavano

le rispettive tesi. Considerato in diritto :

1. - I tre ricorsi, malgrado qualche diversità di contenuto delle

leggi regionali impugnate e dei motivi già enunciati nei telegrammi

con i quali il Governo le rinviava per nuovo esame, sottopongono a

questa Corte le stesse questioni e possono pertanto essere decisi con

unica sentenza.

Nei ricorsi la Presidenza del Consiglio - rappresentata e difesa

dall'Avvocatura generale dello Stato - chiede che venga dichiarata la

illegittimità costituzionale delle leggi delle Regioni Puglia e

Piemonte, vertenti entrambe sulla classificazione delle aziende

alberghiere, e della legge della Regione Umbria, che disciplina anche

le aziende ricettive all'aria aperta. Le tre leggi contrasterebbero

con l'art. 117, primo comma, della Costituzione perché sarebbe leso

l'interesse nazionale alla uniformità - in tutto il territorio della

Repubblica - dei criteri di classificazione delle imprese ricettive;

ed in quanto non rispetterebbero il limite dei principi fondamentali

stabiliti in materia dalle leggi dello Stato.

Quanto al secondo motivo dell'impugnazione si è eccepito da parte

delle Regioni resistenti che la genericità con cui esso è enunziato

(riguardo all'intera legge, senza precisa indicazione delle singole

disposizioni ritenute illegittime, dei principi violati nonché di

individuati precetti della legislazione nazionale dai quali enucleare

i principi stessi) dovrebbe comportare la inammissibilità della

questione relativa alla violazione del limite dei principi. Peraltro,

le proposizioni non molto precise contenute in proposito nei ricorsi

consentono di individuare almeno una interpretazione di esse che dà

luogo ad una questione sicuramente ammissibile (affermazione di un

principio fondamentale della materia preclusivo di ogni intervento

normativo regionale nella submateria "classificazione alberghiera").

Pertanto si deve passare all'esame del merito, cominciando dalla

questione che, se accolta, escluderebbe in radice la competenza

regionale in ordine alla disciplina delle imprese di ricezione: e

cioè da quella concernente la lesione dell'interesse nazionale.

2. - I ricorsi non sono fondati.

In questo, come in altri casi già sottoposti a questa Corte (si

veda per tutte la sent. n. 58 del 1958), la lesione dell'interesse

nazionale comporta che per un settore di materia sia preclusa ogni

possibilità di intervento della Regione. Ma la sottrazione della

submateria "classificazione alberghiera" (rispetto alla più ampia

materia del turismo ed industria alberghiera) dall'ambito dei poteri

trasferiti alle Regioni non trova sostegno nei testi normativi.

In primo luogo l'art. 1, lett. g) del d.P.R. 14 gennaio 1972, n.

6, trasferisce alle Regioni, tra gli altri settori della materia, le

funzioni amministrative concernenti "la classificazione e la locazione

di immobili adibiti ad uso di albergo, pensione, locanda; i complessi

ricettivi extraalberghieri (campeggi, villaggi turistici, ostelli)"; e

certo la formula più ampia usata nell'art. 56 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 per definire il turismo e l'industria alberghiera non

potrebbe interpretarsi in senso riduttivo rispetto al trasferimento

disposto dal d.P.R. n. 6 del 1972, e cioè in contrasto con quanto è

disposto in modo espresso dall'art. 136 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Né si rinvengono riserve allo Stato nell'ambito della submateria

"classificazione alberghiera", nel d.P.R. n. 6 del 1972 (articoli 3 -

5) e neppure nel d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 58).

D'altra parte non si può - in mancanza di deroga legittimamente

disposta dal legislatore - venir meno al parallelismo tra funzioni

amministrative e legislative (più volte riaffermato da questa Corte:

tra l'altro nella sent. n. 39 del 1971), anche se può ammettersi che

una disciplina riguardante il passaggio delle funzioni amministrative

statali alle Regioni non è in grado di risolvere compiutamente i

problemi delle corrispondenti funzioni legislative.

Infine non si può trascurare un dato normativo sicuramente

contrastante con l'affermazione di un interesse nazionale alla

uniformità della disciplina legislativa in tema di classificazione

alberghiera, uniformità che dovrebbe ovviamente farsi valere in tutto

il territorio nazionale. Infatti l'art. 8, comma primo, del d.P.R. 27

marzo 1952, n. 354 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), conteneva questa regola: "I criteri che le leggi

dello Stato prescrivono per la determinazione delle classifiche

alberghiere e le disposizioni a carattere nazionale in materia di

tariffe alberghiere valgono anche per la Regione"; orbene, questa

disposizione non figura più nel testo del d.P.R. 22 marzo 1974, n.

278 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione

Trentino-Alto Adige in materia di turismo e di industrie alberghiere),

che all'art. 10 abroga espressamente il citato d.P.R. 27 marzo 1952, n.

354.

Ed è significativo, anche se non decisivo, che senza opposizione

del Governo abbiano potuto essere adottate varie leggi regionali in

tema di classificazione dei complessi ricettivi all'aperto (legge reg.

Puglia 20 giugno 1979, n. 35; legge reg. Veneto 10 agosto 1979, n.

56; legge reg. Piemonte 31 agosto 1979, n. 54). Si può certo rilevare

che di tali complessi non fa parola il r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 975

(convertito con modifiche in legge 30 dicembre 1937, n. 2651 e

modificato con r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1729), e cioè l'unico

testo legislativo statale vigente in questo settore: ma, ove si

trattasse di vero interesse nazionale all'uniformità di disciplina,

l'obbiezione risulterebbe formalistica, data l'identità della ratio a

favore della unicità dei criteri classificatori a livello nazionale e

data anche la mancanza di serie giustificazioni per una

sottovalutazione degli esercizi ricettivi extraalberghieri

(sottovalutazione già rilevabile peraltro nella legge n. 326 del 1958

ed ora nell'art. 60, lett. c) del d.P.R. n. 616 del 1977). Ciò che

si è esposto dimostra anche come l'attuale pronunzia, dato il diverso

quadro normativo in cui si iscrive, non contraddice alla sentenza di

diverso segno a suo tempo adottata da questa Corte nella stessa

materia (sent. n. 15 del 1956).

3. - Quanto alla censura circa la violazione del limite dei

principi fondamentali della legislazione statale, essa è riferita

innanzitutto alla esistenza di un principio fondamentale della materia

che escluderebbe ogni possibilità di intervento normativo delle

Regioni in una submateria (in questo caso la "classificazione

alberghiera"). Ma un principio fondamentale siffatto non può darsi

nel quadro dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, dovendo i

principi riguardare in ogni caso il modo di esercizio della potestà

legislativa regionale e non comportare l'inclusione o l'esclusione di

singoli settori della materia dall'ambito di essa. Altrimenti non

troverebbero rispondenza nella realtà dell'ordinamento i criteri

fissati da questa Corte in occasione del giudizio relativo all'art. 17

della legge 16 maggio 1970, n. 281 (criteri che, nel trasferire la

submateria "classificazione alberghiera", la normativa in vigore ha

pienamente osservato); infatti secondo la sentenza n. 39 del 1971,

"unitariamente interpretato, l'art. 17 vuole che alle Regioni siano

assegnate per intero le materie indicate nell'art. 117 della

Costituzione; ma vuole, d'altro lato, che, sia attraverso la esplicita

enunciazione dei "principi fondamentali", di cui allo stesso art. 117,

sia in altre e diverse forme, che non si risolvano in una preventiva e

generale riserva allo Stato di settori di materie, lo svolgimento

concreto delle funzioni regionali abbia ad essere armonicamente

conforme agli interessi unitari della collettività statale".

Infine, per l'altra interpretazione della censura sulla violazione

del limite dei principi fondamentali, "quali si desumono dalle leggi

vigenti" per regolare l'esercizio del potere legislativo concorrente

delle Regioni, è sufficiente rilevare che qui ed ora tali principi

consistono in criteri generalissimi (livello delle attrezzature,

dell'arredamento e della prestazione di servizi) che la disciplina

contenuta nelle leggi regionali non contraddice da nessun punto di

vista. Né potrebbero assurgere a dignità di principi fondamentali

della legislazione taluni dei requisiti indicati nella tabella del

decreto-legge del 1937, non già perché essi non sono più rilevanti

ai fini di una aggiornata classificazione, ma piuttosto perché non

suscettibili, in sé e per sé, di costituire limite e indirizzo per

la legislazione regionale concorrente. Le esigenze di sostanziale

corrispondenza tra le classificazioni adottate nelle varie Regioni

possono essere soddisfatte mediante interventi del potere statale

pienamente compatibili con l'integrità delle funzioni attribuite agli

enti regionali e ciò a prescindere dalla possibilità di un

autocoordinamento in sede interregionale.