Sentenza n. 70/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 del

decreto-legge 26 novembre 1981, n. 677 recante disposizioni sul

"Contenimento della spesa del bilancio statale e di quelli

regionali", promosso con ricorso della Regione Sardegna, depositato

in cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 69 del registro

ricorsi 1981;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito il prof. Giuseppe Guarino per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - L'art. 3 del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 677 (recante

disposizioni sul "contenimento della spesa del Bilancio statale e di

quelli regionali") ha disposto che le somme da corrispondere alla

Regione Sardegna ai sensi dell'art. 35 del decreto-legge 28 febbraio

1981, n. 38 (in sostituzione delle quote fisse dei tributi erariali

soppressi), venivano ridotte per l'anno 1981 di lire 3.250 milioni.

La Regione Sardegna con ricorso 26 dicembre 1981, ha impugnato tale

articolo, deducendo la violazione degli articoli 7, 8 e 54, quarto

comma, dello Statuto speciale sardo, nonché dell'art. 77 Cost.

Nel ricorso si espone che l'art. 8 dello Statuto sardo, approvato

con legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, elenca le entrate regionali

comprendendo tra di esse quote fisse di tributi erariali

specificamente indicati. Poiché a norma dell'art. 54 dello Statuto

l'art. 8 poteva essere modificato anche con legge ordinaria "sentita

la Regione", esso fu modificato osservando tale procedura allorché

con la riforma tributaria furono soppressi alcuni tributi.

Con gli articoli 12 e 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 e con

il successivo decreto delegato (art. 8 decreto del Presidente della

Repubblica 26 ottobre 1972, n. 638), fu stabilito che alla regione

dovessero essere assicurate "entrate complessivamente non inferiori

al gettito o alla compartecipazione al gettito dei tributi aboliti,

modificati o diversamente attribuiti" e in via transitoria le fu

attribuita un'entrata identica a quella percepita - a seconda dei

tributi - nel 1973 o nel 1974, maggiorata ogni anno del 10%; ove la

quota originariamente devoluta alla Regione fosse variabile, la

maggiorazione sarebbe stata determinata di anno in anno, sentita la

regione, dal Ministero delle finanze di concerto con quello del

Tesoro. Il regime transitorio si protrasse oltre il termine del 31

dicembre 1977 originariamente fissato e per il 1981 il decreto-legge

28 febbraio 1981, n. 38, conv. con mod. nella legge 23 aprile 1981,

n. 153 (art. 35) determinò la maggiorazione delle entrate regionali

fisse nella misura del 15% in più rispetto al 1980.

Successivamente, con decreto-legge 28 maggio 1981, n. 246 le somme

da corrispondere alla Regione Sardegna ai sensi del su detto art. 35

della legge n. 152 del 1981, furono ridotte di 6,5 miliardi. Essendo

decaduto tale decreto fu emanato il decreto-legge 29 luglio 1981, n.

401, che ridusse tali somme di lire 3,25 miliardi e successivamente,

per la decadenza anche del secondo decreto-legge, fu emanato il

decreto-legge 26 settembre 1981, n. 539, che anch'esso non fu

convertito e recava una riduzione di lire 3,25 miliardi. Il

decreto-legge 26 novembre 1981, n. 677 (conv. nella legge 26 gennaio

1982, n. 11 ed ora impugnato), a sua volta, all'art. 3 ha disposto la

riduzione di 3,25 miliardi delle somme da corrispondere alla Regione

Sardegna ai sensi dell'art. 35 della legge n. 152 del 1981.

Nel ricorso si deduce la violazione degli articoli 7, 8 e 54 dello

Statuto, per essere stata lesa l'autonomia finanziaria regionale,

avendo la norma impugnata ridotto unilateralmente, senza la

preventiva consultazione della Regione, le entrate che lo Statuto le

garantiva. Infatti l'art. 54, quarto comma, dello Statuto deve essere

interpretato nel senso che la Regione va sentita non soltanto in

relazione alla prima legge ordinaria di modifica dell'art. 8, ma

anche per quelle successive, che importino ulteriori modifiche.

Nel ricorso si deduce altresì la violazione dell'art. 77, secondo

e terzo comma, Cost. per essere il decreto-legge impugnato la

reiterazione di decreti legge decaduti e per essere stato emanato in

carenza del requisito della necessità ed urgenza previsto dalla

Costituzione.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri chiedendo la reiezione del ricorso.

Nelle note depositate si sostiene che la materia degli

stanziamenti sostitutivi di quelli previsti dall'art. 8 dello Statuto

sardo è ormai decostituzionalizzata, essendo stati tali stanziamenti

regolati con leggi ordinarie. Lo stesso principio secondo il quale

alla Regione Sardegna dovrebbero essere assicurate entrate

complessivamente non inferiori al gettito o alla compartecipazione al

gettito dei tributi aboliti, modificati o diversamente attribuiti, è

posto infatti da una legge ordinaria. Quanto alla mancata audizione

della Regione prima dell'emanazione del decreto impugnato,

l'Avvocatura dello Stato sostiene che la Regione partecipò "ad un

ampio dibattito in sede governativa sulle modalità per pervenire ad

un contenimento della spesa pubblica". Peraltro, non essendo la norma

impugnata modificativa dell'art. 8 dello Statuto, bensì di una legge

già modificativa di esso, la Regione non andava sentita. Comunque,

l'urgenza che ha richiesto l'emanazione del decreto, legittimerebbe

la mancata acquisizione formale del parere della Regione.

Quanto alla violazione dell'art. 77 Cost., l'Avvocatura dello

Stato deduce che la censura è inammissibile in quanto con essa si

denuncia un vizio di illegittimità costituzionale che non consiste

nella invasione della sfera di autonomia regionale e perché incide

su valutazioni di ordine politico, non censurabili dalla Corte

costituzionale. Considerato in diritto

3. - Il ricorso impugna l'art. 3 del decreto-legge 26 novembre

1981, n. 677, secondo il quale le somme da corrispondere alle Regioni

a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano, ai

sensi dell'art. 35 decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38, convertito

con modificazioni nella legge 23 aprile 1981, n. 153 - in

sostituzione delle quote fisse di tributi erariali soppressi - sono

ridotte di lire 3.250 milioni per la regione Sardegna.

Tale disposizione conclude una vicenda normativa che trae le mosse

dall'art. 8 dello Statuto speciale della Sardegna. La norma enumera

ed individua, tra l'altro, le quote di imposte erariali costituenti

entrate della Regione, fissando direttamente l'ammontare ad essa

spettante, tranne che per la imposta sul valore aggiunto, rispetto

alla quale è previsto che la partecipazione regionale sia

determinata preventivamente per ciascun anno finanziario "d'intesa

tra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese necessarie ad

adempiere le funzioni normali della regione stessa".

Dopo l'attuazione della riforma tributaria del 1972 (che soppresse

gran parte delle imposte indicate dall'art. 8 dello Statuto sardo),

l'art. 12 della legge 9 ottobre 1971, n, 825 (in previsione del

rinnovamento normativo della materia tributaria non statale) conferì

al Governo apposita delega, diretta ad emanare, nel rispetto dei

princìpi e delle procedure stabiliti dagli Statuti speciali d'intesa

con le regioni ad autonomia differenziata - norme ordinarie per

assicurare a ciascuna regione entrate complessivamente non inferiori

al gettito o alla compartecipazione al gettito dei tributi soppressi,

con incrementi cronologicamente graduati.

In esecuzione della delega così conferita fu emanato l'art. 8 del

decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 638, il

quale dispose che, fino al 31 dicembre 1977, venissero corrisposte

alle regioni a statuto speciale (e, dunque, anche alla Sardegna)

somme d'importo pari a quelle devolute per l'anno 1972, maggiorate

del 10 per cento annuo relativamente alle quote fisse ed in misura,

da determinarsi anno per anno dai Ministri per le finanze e per il

tesoro, sentite le amministrazioni regionali, relativamente alle

quote variabili.

Scaduto il termine del 31 dicembre 1977, la disciplina posta

dall'art. 8 decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972

fu riprodotta con leggi successive: in particolare con l'art. 35 del

decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38 (provvedimenti finanziari per

gli enti locali per l'anno 1981) fu stabilito che per tale anno le

somme da corrispondere alla Regione Sardegna, alle altre regioni a

statuto speciale ed alle province autonome, in sostituzione delle

quote fisse di tributi erariali aboliti, fossero maggiorate del 15%

rispetto all'ammontare dell'anno precedente; che, invece, la somma da

corrispondere alla Regione Sardegna in sostituzione delle quote

variabili fosse determinata annualmente, come già previsto dall'art.

8 decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972, con

decreto del Ministro per le finanze di concerto con quello per il

tesoro, sentite le amministrazioni regionali.

L'art. 13 del decreto-legge 28 maggio 1981, n. 246 (in materia di

contenimento della spesa del bilancio statale e di quelli regionali)

dispose, fra l'altro, che la somma da corrispondere alla regione

Sardegna per l'anno 1981, in sostituzione delle quote fisse di

tributi erariali soppressi, fosse ridotta di 6,5 miliardi rispetto

all'ammontare determinato ai sensi dell'art. 35 decreto-legge 28

febbraio 1981, n. 38 cit.

Decaduto il decreto-legge n. 246 del 1981, venne emanato il

decreto-legge 29 luglio 1981, n. 401 - che fu impugnato dalla

Regione, attuale ricorrente - recante anch'esso norme per il

contenimento della spesa del bilancio statale e di quelli regionali,

il cui art. 3 riduceva di 3,25 miliardi la somma spettante alla

Regione Sardegna, sempre ai sensi del predetto art. 35 decreto-legge

n. 38 del 1981. Non essendo stato convertito nemmeno questo decreto,

fu emanato il decreto-legge 26 settembre 1981, n. 539 (del pari

impugnato dalla Regione), il cui art. 3 riprodusse la citata

disposizione dell'art. 3 del decreto-legge n. 401 del 1981.

Successivamente, a seguito della mancata conversione di esso, si

provvide con il decreto-legge 26 novembre 1981, n. 677 (conv. nella

legge 26 gennaio 1982, n. 11), riproducendo all'art. 3 il medesimo

precetto dell'art. 3 del decreto-legge convertito.

La disposizione del decreto-legge n. 677 è oggetto della presente

impugnazione.

4. - Dall'esposizione della complessa vicenda normativa si può

individuare - nel succedersi, nel decadere e nel riprodursi delle

norme richiamate nel paragrafo precedente - l'affermazione costante

del principio della partecipazione della Regione sarda al

procedimento di determinazione delle somme ad essa attribuite, prima,

sulla base di indicazione analitica delle fonti tributarie di

alimento (art. 8 legge 26 febbraio 1948, n. 3, statuto speciale della

Sardegna cit.) e, poi, con la previsione dell'ammontare complessivo

della somma da erogarsi dallo Stato.

Il processo di decostituzionalizzazione della materia affidò ad

interventi unilaterali del legislatore nazionale la configurazione

tipologica dei tributi e la determinazione dei flussi di risorse da

devolvere alle regioni.

Come si è visto, la variazione della tecnica normativa fu

contrassegnata dalle modalità di individuazione delle entrate

fiscali; prima, attraverso l'indicazione di specifici tributi; poi,

con la fissazione, a carico dello Stato, di una somma globale, da

attribuire alla Regione Sardegna.

Il mutamento del criterio di determinazione non ha, peraltro,

inciso sulla natura dell'attribuzione e sul procedimento relativo,

contrassegnati, l'una, da un elemento sostanziale (somma da

corrispondere); l'altro, dalla prescrizione di una garanzia,

consistente nella partecipazione della Regione al procedimento

attraverso l'espressione di un parere.

Si è osservato così il precetto dell'art. 54, quarto comma,

dello Statuto della Regione, secondo il quale le disposizioni del

titolo III dello statuto stesso, concernente la finanza regionale (in

tale titolo si colloca l'art. 8 che indica la composizione tributaria

delle entrate) possono essere modificate con leggi ordinarie della

Repubblica su proposta del Governo o della Regione, in ogni caso

sentita la Regione.

La individuazione dei tributi, per determinarne la quota devoluta

alla regione, viene concepita in sostanza come enucleazione di una

materia - quella delle entrate regionali - rispetto alla quale lo

statuto speciale ha previsto un meccanismo di modificazione

normativa, assistito da una garanzia del tutto peculiare a favore

della Regione sarda.

5. - Giova anche ricordare che l'anzidetta garanzia fu oggetto di

particolare cura nella elaborazione della norma relativa, come si

desume dai lavori preparatori dello Statuto sardo, che convergono

nell'obbiettivo di garantire, in tal modo, l'autonomia regionale.

Muovendosi inizialmente dalla formulazione che prevedeva la

proposta della Regione come sola iniziativa per la modificazione del

titolo dello statuto relativo alla finanza regionale, si formularono,

poi, diverse altre ipotesi (quelle dell'intesa con la Regione:

Ambrosini; "su proposta del Governo o della Regione" in alternativa

con l'altra "in ogni caso sentita la Regione": Einaudi; "d'accordo

tra Stato e Regioni": Laconi, come misura capace di impedire la

violazione di una parte essenziale dello statuto, concernente

l'economia e la finanza, ad unico vantaggio dello Stato).

Prevalse alla fine la proposta alternativa di Einaudi, contenuta

nella formula "in ogni caso sentita la Regione". Questa garanzia, pur

nell'attenuata espressione finale, caratterizza lo Statuto sardo e

costituisce un limite per la legislazione ordinaria. Essa esprime un

sistema di collaborazione, che, attraverso la felice formula

dell'"intesa" (cfr. art. 25 legge 10 agosto 1950, n. 646, modificato

dall'art. 42 l. n. 634 del 1957) ha contrassegnato i rapporti tra

Stato e Regione nella programmazione e nell'attuazione

dell'intervento straordinario e del piano di rinascita sardo (cfr.

articoli 13 Statuto speciale della Regione Sardegna e 1 legge 11

giugno 1962, n. 588), individuando al tempo stesso un criterio

regolatore, indicato anche di recente da questa Corte ai fini

dell'equilibrato svolgimento di azioni comuni dello Stato e delle

Regioni.

Dall'osservanza della norma (art. 54 St. sardo) si discosta l'art.

3 decreto-legge n. 677 del 1981 - impugnato nel presente giudizio che

riduce di lire 3.250 milioni le somme da corrispondere per il 1981,

non prevedendo la richiesta del parere della Regione Sardegna.

6. - L'Avvocatura generale dello Stato ha contestato la rilevanza

di tale omissione, ritenendola surrogata dall'affermata

partecipazione della Regione ad un ampio dibattito, in sede

governativa, per la determinazione delle modalità da seguire ai fini

del contenimento della spesa pubblica, prima dell'emanazione del

provvedimento impugnato.

È agevole rilevare che la partecipazione al dibattito ora

ricordato non può equivalere all'espressione di un parere,

caratterizzato dalla legittimazione di organi particolari della

Regione e da proprie formalità.

Né è valida l'osservazione, secondo la quale il precetto

impugnato non modificherebbe alcuna disposizione del titolo III dello

Statuto sardo, bensì la norma ordinaria posta dall'art. 35

decreto-legge n. 38 del 1981, sì che esso non rientrerebbe nella

sfera di applicazione dell'art. 54, quarto comma, dello Statuto.

Invero, l'art. 35 cit. del decreto-legge n. 38 del 1981 afferma il

principio dell'acquisizione del parere regionale, dato che rinvia,

per la determinazione delle quote variabili dei tributi, all'art. 8

del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 638,

che demanda, a sua volta, la competenza a provvedere al Governo

(Ministro per le finanze di concerto con quello per il tesoro)

"sentite le Regioni interessate". Comunque, in linea più generale,

non avrebbe mai potuto un provvedimento avente carattere di legge

ordinaria (come il decreto-legge n. 38 del 1981) derogare alla norma

(art. 54 St.) prescrittiva del parere regionale nella fase di

determinazione della somma da corrispondere alla Regione, in

sostituzione delle specifiche entrate tributarie, già indicate nello

Statuto speciale.

Il richiamo all'urgenza, a giustificazione dell'emanazione del

decreto legge come ragione ostativa dell'acquisizione del parere, non

è attendibile.

A parte i delicati profili di rilevanza costituzionale di siffatta

affermazione, le ragioni di urgenza avrebbero potuto in linea

eccezionale consigliare la partecipazione della Regione al

procedimento con modalità peculiari (quali la presenza nel Consiglio

dei ministri del presidente della Regione stessa) e, in ogni caso,

alla acquisizione del parere si sarebbe potuto provvedere nel

procedimento di conversione del decreto legge. In tal modo si

sarebbero attenuate le conseguenze dell'inadempimento "necessitato".

È fondata, dunque, la dedotta censura di illegittimità

costituzionale e va assorbita ogni altra richiesta.