Sentenza n. 70/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

9 agosto 1994, depositato in Cancelleria il 17 agosto 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito degli artt. 1 e 2 del

d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368 avente ad oggetto: "Regolamento recante

semplificazione del procedimento di programmazione ed esecuzione di

interventi di manutenzione straordinaria su edifici di interesse

storico-artistico", ed iscritto al n. 29 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 9 agosto 1994 la Regione Toscana ha

proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri, denunciando come invasivo di competenze ad

essa costituzionalmente riservate il regolamento che semplifica il

procedimento di programmazione ed esecuzione di interventi di

manutenzione straordinaria su edifici di interesse storico-artistico,

adottato con d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368 e pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 136, serie generale, del 13 giugno 1994. La

Regione ha chiesto di conseguenza l'annullamento degli artt. 1 e 2

del regolamento, quanto meno nella parte in cui - con gli incisi "e

beni non statali" (nell'art. 1) e "di proprietà di enti pubblici o

di privati" (art. 2) - le due disposizioni si riferiscono ad

interventi di manutenzione straordinaria su edifici non statali.

La Regione Toscana sottolinea che il d.P.R. n. 368 del 1994 è

stato adottato per attuare la regolamentazione dei procedimenti

amministrativi prevista dall'art. 2, settimo comma, della legge 24

dicembre 1993, n. 537, nel quadro della delegificazione disciplinata

dall'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Con

l'entrata in vigore del regolamento n. 368/1994 è stata difatti

abrogata la legge 14 marzo 1968, n. 292, concernente la competenza

del Ministero dei lavori pubblici per opere che interessano il

patrimonio storico e artistico, compresi la manutenzione

straordinaria ed il restauro di edifici, statali e non statali,

soggetti alla legge di tutela delle cose d'interesse artistico e

storico (legge 1 giugno 1939, n. 1089).

Il regolamento n. 368 del 1994 disciplina, nell'ambito delle

competenze proprie del Ministero per i beni culturali ed ambientali,

il procedimento relativo agli interventi di restauro e manutenzione

straordinaria di immobili appartenenti al patrimonio architettonico,

archeologico, artistico e storico. Questi interventi hanno ad oggetto

beni non solo statali ma anche non statali, soggetti alla legge n.

1089 del 1939, di proprietà sia di enti pubblici che di privati

(art. 1). Il soprintendente competente individua gli immobili non

statali che necessitano di restauro o manutenzione straordinaria,

indica gli interventi necessari a garantire la loro conservazione,

ingiunge al proprietario di redigere il progetto esecutivo degli

interventi da attuare, approva il progetto e lo notifica al sindaco,

perché possa esprimere il suo parere, ed al proprietario

interessato, il quale deve iniziare i lavori nei tempi fissati dal

soprintendente (art. 2). Lo stesso regolamento prevede interventi

sostitutivi, che possono comprendere l'assunzione dell'onere a carico

dello Stato, cui corrisponde l'obbligo di mantenere l'edificio aperto

al pubblico, secondo modalità concordate con gli interessati.

La Regione Toscana ritiene che questa disciplina violi le

competenze ad essa attribuite dall'art. 117 della Costituzione,

confermate dall'art. 12 della legge n. 537 del 1993. Difatti gli

interventi di restauro e manutenzione straordinaria si inseriscono

nel recupero del patrimonio edilizio esistente, materia compresa in

quella urbanistica, di competenza regionale, che la Regione Toscana

ha disciplinato con la legge 21 maggio 1980, n. 59.

La ricorrente ritiene, inoltre, che l'art. 12, primo comma, della

legge n. 537 del 1993 abbia trasferito alla competenza regionale

anche gli interventi finanziati con gli stanziamenti del capitolo di

bilancio n. 8701, relativo a "spese per gli immobili che interessano

il patrimonio storico-artistico delle Regioni e di altri soggetti"

giacché ha trasferito gli stanziamenti stessi ai fondi destinati

alle regioni di sviluppo. L'individuazione del capitolo sarebbe solo

un mezzo per il trasferimento delle competenze relative alla materia

oggetto del finanziamento.

Il regolamento, ad avviso della Regione, violerebbe anche la

legislazione statale in materia di beni culturali. Gli interventi di

restauro e di manutenzione straordinaria hanno natura conservativa.

Essi - in base all'art. 6, secondo comma, della legge n. 1089 del

1939 - sarebbero affidati allo Stato solo per gli immobili di

interesse storico e artistico di proprietà statale.

La Regione sostiene, infine, che la disciplina dettata dal d.P.R.

n. 368/1994, consentendo ad un ufficio periferico del Ministero per i

beni culturali ed ambientali di imporre lavori di restauro e di

manutenzione straordinaria, prefiguri provvedimenti che

interferiscono con l'applicazione delle norme regionali concernenti

gli interventi di manutenzione sul patrimonio edilizio esistente,

creando disordine e distonia, in contrasto con i criteri di buona

amministrazione stabiliti dall'art. 97 della Costituzione.

L'attribuzione del potere di imporre coattivamente interventi su

immobili non statali ad un soggetto estraneo al sistema regionale-comunale, cui è rimesso il governo del territorio, altererebbe

l'ordine costituzionale delle competenze.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza del ricorso.

Ad avviso dell'Avvocatura, quanto prevede l'art. 12 della legge n.

537/1993 (che ha ad oggetto "interventi correttivi di finanza

pubblica") consente solo di dedurre l'attribuzione alle regioni del

potere-dovere di realizzare le opere necessarie per il mantenimento

dei beni con gli stanziamenti trasferiti. Restano invece ferme le

altre e diverse competenze che spettano a soggetti titolari della

cura di altri interessi pubblici relativi agli stessi beni. Il

trasferimento di fondi, disposto dalla legge n. 537 del 1993, non

interferirebbe quindi con il potere di tutela statale dei beni

culturali, secondo i criteri generali stabiliti della legge n.

1089/1939.

L'Avvocatura sostiene che la disciplina dettata con il d.P.R. n.

368/1994 è coerente con il sistema normativo ed adeguata ai principi

delineati dalla giurisprudenza costituzionale, in particolare dalle

sentenze n. 921/1988 e n. 277/1993, sulla ripartizione di competenze

tra Stato e regioni in materia di beni culturali.

L'Avvocatura ritiene, infine, che il trasferimento alle regioni

dei fondi insistenti nel capitolo 8701 del bilancio dello Stato non

avrebbe alcun rilievo in ordine alle competenze. Difatti la

previsione che il Ministero dei lavori pubblici dovesse provvedere ai

lavori di manutenzione straordinaria, di natura statica e

strutturale, di edifici statali e non statali di interesse storico-artistico(art. 1 della legge n. 292/1968) non aveva fatto venire meno

la competenza del Ministro della pubblica istruzione, ora per i beni

culturali ed ambientali, basata sulla legge n. 1089/1939.

L'abrogazione della legge n. 292/1968 riporta la competenza ad

eseguire gli interventi sugli immobili artistici dello Stato

nell'ambito del Ministero per i beni culturali ed ambientali. Per i

beni non statali l'intervento previsto dal d.P.R. n. 368/1994

presenta le caratteristiche di un intervento sostitutivo, che ha

luogo in caso di inerzia o di impossibilità del possessore del bene

di provvedere alla sua conservazione. Affidare al soprintendente il

compito di individuare, anche dietro segnalazione o richiesta degli

interessati, i beni che necessitano di restauro o manutenzione non

prefigura un conflitto, ma una forma di collaborazione. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Toscana

concerne il regolamento che disciplina il procedimento di

programmazione ed esecuzione di interventi di manutenzione

straordinaria su edifici di interesse storico-artistico, adottato con

d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368.

Il regolamento - autorizzato dall'art. 2 della legge 24 dicembre

1993, n. 537 nel quadro della delegificazione prevista dall'art. 17,

secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - disciplina gli

interventi di restauro e manutenzione straordinaria di immobili

appartenenti al patrimonio architettonico, archeologico, artistico e

storico. Gli interventi possono avere ad oggetto beni non solo

statali, ma anche di proprietà di enti pubblici o di privati,

sottoposti alle disposizioni della legge di tutela delle cose

d'interesse artistico e storico (legge 1 giugno 1939, n. 1089).

La ricorrente ritiene che l'estensione dell'ambito di applicazione

del regolamento, che comprende anche gli immobili non statali (art. 1

del d.P.R. n. 368/1994), e le procedure previste per gli interventi,

incentrate sul potere di un organo periferico del Ministero per i

beni culturali ed ambientali di individuare gli immobili e

determinare gli interventi necessari per garantire la loro

conservazione, di ingiungere la redazione e di approvare il progetto

esecutivo (art. 2), invadano competenze costituzionalmente riservate

alla Regione dall'art. 117 della Costituzione e ad essa trasferite

con l'art. 12 della legge n. 537 del 1993.

Quest'ultima disposizione, attribuendo alle regioni i fondi del

Ministero dei lavori pubblici destinati alle spese per gli immobili

che interessano il patrimonio storico-artistico (capitolo 8701),

avrebbe trasferito le relative competenze. Gli interventi di

conservazione edilizia, inoltre, rientrerebbero nella materia

edilizia ed urbanistica, rimessa alla competenza regionale.

2. - Il regolamento denunciato come invasivo si inserisce nel

contesto di un assetto di competenze delle diverse amministrazioni

dello Stato in relazione ad interventi su edifici, in ordine ai quali

si manifesta la coesistenza di una molteplicità di interessi

pubblici.

Il sistema delineato dalla disciplina normativa preesistente

conferiva al Ministero dei lavori pubblici - nella prospettiva del

mantenimento funzionale degli immobili e della competenza tecnica

dell'amministrazione chiamata a provvedervi - la cura e l'onere

finanziario per lavori di natura statica e strutturale, di restauro e

di impianto delle apparecchiature tecniche, in edifici statali e non

statali di interesse storico-artistico soggetti alla legge n.

1089/1939. Rimaneva tuttavia salvaguardata la competenza dei

soprintendenti ai monumenti o alle antichità per la tutela dei

caratteri monumentali degli edifici (art. 1, secondo comma, della

legge 14 marzo 1968, n. 292).

Non mancava tuttavia una diversa e coesistente disciplina diretta

a consentire la tutela dei beni, preservandone la conservazione e

l'integrità, in ragione esclusivamente dell'interesse culturale da

essi espresso. In connessione con la facoltà attribuita al Ministero

per i beni culturali ed ambientali di provvedere direttamente alle

opere necessarie per assicurare la conservazione ed impedire il

deterioramento delle cose di interesse artistico e storico, anche di

proprietà privata (artt. 14 e 15 della legge n. 1089/1939), la legge

21 dicembre 1961, n. 1552 ha disciplinato le modalità degli

interventi, prevedendo che per opere di particolare interesse la

spesa possa essere posta definitivamente, in tutto o in parte, a

carico dello Stato. In tal caso gli immobili di proprietà privata

restano accessibili al pubblico secondo modalità fissate con

apposite convenzioni.

È chiara la diversa caratterizzazione degli interventi attribuiti

alla competenza del Ministero dei lavori pubblici rispetto a quelli

propri del Ministero per i beni culturali ed ambientali, anche se le

due distinte finalità possono parzialmente sovrapporsi e concorrere

in ragione della loro insistenza sui medesimi beni.

L'attribuzione alle regioni dei fondi in precedenza attribuiti al

Ministero dei lavori pubblici per la manutenzione straordinaria ed il

restauro di immobili non statali di interesse artistico o storico,

anche ove implichi trasferimento delle relative competenze, non vale

ad escludere o ad assorbire le diverse e distinte competenze del

Ministero per i beni culturali ed ambientali, dirette ad assicurare

la conservazione e ad impedire il deterioramento delle cose di

interesse artistico e storico, anche mediante i necessari interventi

di restauro e di manutenzione straordinaria degli immobili che

presentano tale interesse. Ed è questa la prospettiva nella quale

muove il regolamento n. 368/1994, che riguarda espressamente "la

necessità di interventi volti a garantire la conservazione" del bene

(art. 2), circoscrivendo così nell'ambito della cura di tale

interesse le opere rimesse alla residua competenza statale.

Per quanto riguarda le attribuzioni regionali nell'ampia accezione

della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, l'ambito

delle relative competenze avrebbe dovuto essere stabilito da apposita

legge, prevista dall'art. 48 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

sicché "in attesa della preannunciata normativa di trasferimento o

di delega, nella quale dovrebbero essere definite le diverse

competenze e il loro congiunto operare per la tutela e l'incremento

di valori culturali, la situazione normativa è caratterizzata

dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla protezione del

patrimonio storico e artistico della Nazione" (sentenze n. 339/1994,

n. 277/1993 e n. 921/1988).

Non si può pertanto ritenere esclusa la competenza dello Stato a

prescrivere le opere di restauro o di manutenzione straordinaria o a

provvedere direttamente ad esse, quando siano necessarie per

assicurare la conservazione ed impedire il deterioramento degli

immobili di rilevante interesse artistico e storico, tanto più se

chi potrebbe provvedervi, o vi sia altrimenti tenuto, non vi adempia.

3. - La specifica finalità degli interventi di competenza del

Ministero per i beni culturali ed ambientali, così chiarita, vale a

circoscrivere il contenuto degli interventi, ristretti alla

necessità di conservare ed impedire il deterioramento delle cose di

interesse artistico e storico. Risulta quindi escluso il contrasto

con le competenze regionali, che permangono intoccate in materia

urbanistica e per gli interventi diretti al recupero funzionale del

patrimonio edilizio esistente, anche mediante opere di manutenzione

straordinaria degli immobili. Le competenze statali e regionali sono

differenziate nella cura di interessi pubblici diversi e

complementari. Quando esse incidano sugli stessi immobili, la cura

dei due interessi richiede, secondo principi generali, la

cooperazione tra amministrazioni diverse, che è sempre necessaria

quando vi sia concorso di competenze.

Il ricorso non è pertanto fondato.