Sentenza n. 72/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 252

del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (approvazione del testo unico della legge

comunale e provinciale) promossi con ordinanze emesse il 18 e il 30

ottobre 1975 dalla Corte dei conti - Sez. II giurisdizionale, nei

giudizi di responsabilità promossi nei confronti di Pirito Stefano ed

altri e di Poletti Pietro ed altri rispettivamente iscritte al n. 288

del registro ordinanze 1976 e al n. 12 del registro ordinanze 1977 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 del 1976 e

n. 51 del 1977.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 1983 il Giudice relatore

Francesco Saja;

udito l'avvocato dello Stato Giacomo Mataloni, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con citazione del 15 novembre 1974 il Procuratore generale

della Corte dei conti conveniva in giudizio Michele Scalise ed altri

amministratori del Comune di Castelsilano, onde sentirli condannare ai

sensi dell'art. 252 del testo unico della legge comunale e provinciale

3 marzo 1934 n. 383 per avere effettuato spese eccedenti gli

stanziamenti di bilancio.

La Corte, con ordinanza del 18 ottobre 1975 (in G.U. n. 145 del 3

giugno 1976; reg. ord. n. 288 del 1976) sollevava diverse questioni di

legittimità costituzionale del citato art. 252, il quale prevede la

responsabilità degli amministratori (s'intende: dei comuni o delle

province) che abbiano ordinato spese non autorizzate in bilancio, o non

deliberate nei modi di legge, o ne abbiano contratto l'impegno o

abbiano eseguito provvedimenti non deliberati o approvati nei modi di

legge, oppure abbiano adottato o eseguito deliberazioni urgenti senza

poi ottenerne la ratifica o l'approvazione, o, in fine, abbiano

proposto lo stanziamento di entrate puramente figurative dirette a

pareggiare fittiziamente il bilancio.

La Corte dubitava che la detta norma contrastasse con l'art. 3

della Costituzione, per ingiustificato deteriore trattamento degli

amministratori dei comuni e delle province - i quali, in base alla

norma stessa, erano chiamati a rispondere del loro operato anche in

assenza di danno e di colpa - rispetto agli amministratori dello Stato

e degli altri enti pubblici.

Da questa diversità di trattamento sembrava derivare anche un

contrasto tra la norma impugnata ed i principi di cui all'art. 97

Cost., relativi al buon andamento dell'amministrazione e

all'attribuzione di responsabilità ai singoli funzionari. Ulteriore

conseguenza era data dal possibile contrasto della norma con l'art. 24

Cost., perché il detto trattamento differenziato degli amministratori

locali rendeva eccessivamente difficile la difesa all'amministratore

chiamato in giudizio.

2. - La Corte dei conti denunciava il citato art. 252 t.u. 1. com.

e prov. anche con ordinanza del 30 ottobre 1975 (in G.U. n. 51 del 23

febbraio 1977, reg. ord. n. 12 del 1977), emessa nel procedimento

promosso dal Procuratore generale contro gli eredi di Medici Remo ed

altri amministratori del Comune di San Possidonio, incolpati di avere

effettuato spese fuori bilancio.

La Corte ripeteva sostanzialmente le censure già espresse nella

precedente ordinanza in riferimento all'art 3 Cost. ed aggiungeva che

la prospettata disparità di trattamento sembrava porre la norma in

contrasto anche con gli artt. 5 e 128 Cost., ossia con l'autonomia dei

comuni e delle province, nonché con l'art. 28 Cost., che secondo

l'ordinanza di rimessione prevede la responsabilità dei pubblici

funzionari (anche verso le amministrazioni di appartenenza) solo per

violazione di diritti e non anche per mere irregolarità

procedimentali.

3. - La Presidenza del Consiglio dei ministri è intervenuta in

entrambe le cause, chiedendo che venga dichiarata l'infondatezza della

questione relativa all'art. 3 Cost., perché nell'ordinamento comunale

e provinciale le esigenze di correttezza contabile sono particolari e

non riscontrabili nell'ordinamento di qualsiasi altro ente pubblico. Da

ciò deriva, secondo l'interveniente, anche l'assenza di contrasto tra

la disposizione impugnata e le altre norme costituzionali indicate dal

giudice a quo. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze in epigrafe prospettano questioni relative

alla medesima disposizione di legge, sicché i relativi giudizi vanno

riuniti per essere definiti con unica sentenza.

2. - Con esse la Corte dei conti dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 252 t.u. legge comunale e provinciale 3 marzo

1934 n. 383, che prevede alcuni casi di responsabilità degli

amministratori dei comuni e delle province (nella specie: per spese

non autorizzate in bilancio). Il dubbio trae motivo dalla

considerazione che detta norma (ed analogamente è da dire per quella

sancita dal successivo art. 253) darebbe luogo alla c.d.

responsabilità formale, la cui previsione normativa, determinando

un'irrazionale disparità di trattamento, contrasterebbe non solo con

l'art. 3, ma indirettamente anche con gli artt. 5, 24, 28, 97 e 128

della Costituzione. Si osserva infatti, nei provvedimenti di

rimessione, come la norma denunciata, senza giustificato motivo,

stabilisce relativamente agli amministratori comunali e provinciali un

trattamento deteriore rispetto a quello previsto per gli amministratori

degli altri enti pubblici: e ciò in quanto sancisce nei loro confronti

oltre la normale responsabilità patrimoniale civile e quella

contabile, comuni a tutti i dipendenti pubblici, anche quella c.d

formale, consistente, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti

prevalente all'epoca in cui le ordinanze furono emesse, nell'obbligo di

rispondere delle somme illegalmente erogate, prescindendo sia dalla

produzione di un danno patrimoniale effettivo sia dall'elemento

psicologico.

3. - Proprio sul contenuto della responsabilità formale, intesa

come ora si è precisato, le ordinanze di rimessione appuntano la loro

critica, accostandosi così ad un autorevole orientamento dottrinale,

il quale ha espresso il più netto dissenso dalla ricordata

interpretazione della norma da parte della giurisprudenza della Corte

dei conti. In proposito è stato osservato da detta dottrina come non

sussista alcuna ragione idonea a giustificare l'indicato indirizzo

giurisprudenziale, decisamente contrastante con il sistema vigente; e

ciò perché non si può considerare che ogni spesa effettuata senza il

rispetto delle norme prestabilite cagioni ipso iure all'ente pubblico

un nocumento patrimoniale pari all'importo delle stesse spese:

nocumento che, nella multiforme varietà di casi concreti, non sempre

sussiste in quanto la spesa - anche se illegalmente erogata - può in

realtà riuscire sostanzialmente giustificata.

Situazioni di emergenza-si aggiunge-possono invero essere idonee

ad escludere l'illiceità di interventi diretti sostanzialmente alla

soddisfazione di un interesse pubblico e quindi non contrastanti con i

principi a cui deve ispirarsi l'azione amministrativa.

Da ciò la stessa dottrina ha tratto l'illazione di una grave

frattura di criterio logico, in quanto, da una parte, si richiede da

quella giurisprudenza la sussistenza del danno, caratteristico

dell'illecito civile, e, dall'altra, si prescinde dal danno stesso

inteso in senso civilistico, ritenendo sufficiente la mera condotta

illegittima. Conclude la dottrina che in situazioni del genere dovrebbe

essere tutt'al più prevista una sanzione amministrativa pecuniaria.

4. - Anche la possibilità dell'amministratore di esperire l'actio

de in rem verso non si è sottratta a critiche dottrinali.

Invero è stato osservato come risulti particolarmente oneroso e

artificioso un sistema che impone rispetto ad un unico rapporto due

distinti giudizi: l'uno innanzi alla giurisdizione contabile per il

rimborso delle spese illegalmente effettuate e l'altro avanti al

giudice ordinario per il recupero della somma corrispondente

all'utilità di cui l'ente pubblico si sia arricchito; con l'ovvia

conseguenza che, in caso di coincidenza dei relativi importi

(circostanza questa ricorrente in tutti i casi in cui la pubblica

amministrazione ha riconosciuto l'integrale utilità della spesa) vi

sarebbe un vuoto e assurdo dispendio di attività processuale, in

quanto il secondo giudizio verrebbe ad annullare gli effetti della

prima pronuncia. Per contro, una diversa concezione della c.d.

responsabilità formale importerebbe un'unicità dei giudizi, senza gli

inconvenienti ora accennati.

Ai quali un altro, molto grave, potrebbe aggiungersi nell'ipotesi

in cui l'ente pubblico per ragioni non obiettive (arbitrio, ritorsione,

ecc.) abbia negato l'utilità della spesa illegittimamente effettuata,

impedendo così in radice l'accoglimento dell'azione prevista dall'art.

2041 cod. civile.

5. - Le incongruenze denunziate dalla dottrina sono state

gradualmente avvertite anche dalla Corte dei conti, la quale ha

abbandonato il precedente indirizzo, orientandosi verso la tesi

dottrinale superiormente accennata. Cosicché ormai si è formata una

giurisprudenza ripetutamente espressa dalle sezioni semplici e ribadita

anche dalle Sezioni Riunite, in base alla quale la responsabilità

prevista dal cit. art. 252 non è che una comune responsabilità

patrimoniale fondata sugli elementi precipui della colpa e del danno;

essa determina un unico, integrale giudizio avanti il giudice

contabile, al quale spetta la potestà giurisdizionale in subiecta

materia. Né tale giurisprudenza può dirsi contraddetta da una più

recente decicisione di una Sezione semplice, la quale in definitiva si

rifà anch'essa al requisito del danno inteso come effettivo nocumento

patrimoniale; il che consente al giudice contabile di considerare

l'importo della somma la cui erogazione è risultata utile all'ente

pubblico, in modo che la condanna dell'amministratore venga limitata

soltanto alla differenza e quindi, in sostanza, esclusivamente al

nocumento patrimoniale effettivamente subito dalla pubblica

amministrazione.

Giova aggiungere per completezza che la Corte dei conti,

coerentemente al nuovo indirizzo, ha esteso il potere riduttivo

dell'addebito (art. 52 t.u. 12 luglio 1934 n. 1214) anche alle ipotesi

comprese nella c.d. responsabilità formale, traendo così dal suo più

recente orientamento tutte le necessarie conseguenze.

6. - Il presupposto da cui ha preso le mosse il giudice a quo per

sollevare la prospettata questione non può quindi dirsi più

sussistente, dovendosi invece ritenere che per il "diritto vivente" la

responsabilità in esame consiste nella normale responsabilità

patrimoniale fondata sui requisiti del danno e dell'elemento

psicologico.

Non sussiste quindi quella diversità di trattamento per cui la

norma era stata denunziata, sicché le prospettate questioni sotto i

vari profili dedotti, in quanto ricollegabili tutte a tale diversità,

risultano prive di giuridico fondamento.