Sentenza n. 73/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo

comma, punto 2, della legge della Regione Veneto 27 giugno 1985, n.

61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), come modificato

dall'art. 12 (recte: 15) della legge della Regione Veneto 11 marzo

1986, n. 9 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 27 giugno

1985, n. 61, recante: "Norme per l'assetto e l'uso del territorio"),

promosso con ordinanza emessa il 30 novembre 1989 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Veneto, sui ricorsi riuniti proposti

da Rossi Adriano contro Comune di Venezia, iscritta al n. 415 del

registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 26 dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Adito per l'annullamento del provvedimento con cui

l'autorità comunale aveva negato l'autorizzazione al mutamento di

destinazione d'uso di un immobile, senza opere a ciò preordinate, il

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con ordinanza in data

30 novembre 1989 (r.o. n. 415 del 1990), ha sollevato, in riferimento

agli artt. 5 e 117 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 76, primo comma, punto 2, della legge

regionale del Veneto 27 giugno 1985, n. 61, come modificato dall'art.

12 (recte 15) della successiva legge regionale 11 marzo 1986, n. 9.

La norma impugnata, che assoggetta ad un'autorizzazione onerosa

tutti i mutamenti di destinazione d'uso che prescindono da interventi

edilizi, purché compatibili con le prescrizioni degli strumenti

urbanistici e comportanti la corresponsione di un contributo pari

alla differenza fra la precedente e la nuova destinazione, si

porrebbe in contrasto con il principio fondamentale della materia

contenuto nell'art. 25, quarto comma, della legge dello Stato 28

febbraio 1985, n. 47. Quest'ultima disposizione, infatti, rimettendo

al legislatore regionale l'individuazione dei casi in cui per la

modifica della destinazione d'uso è necessaria l'autorizzazione,

avrebbe, ad avviso del giudice a quo, recepito l'indirizzo

giurisprudenziale secondo il quale la modifica stessa, quando non è

accompagnata da interventi edilizi, non è soggetta né a concessione

né ad autorizzazione, non avendo, in linea di massima, rilievo

urbanistico. Sotto altro profilo, la norma impugnata, con

l'indiscriminata previsione di un'autorizzazione per tutti i

mutamenti di destinazione, violerebbe ulteriormente l'art. 25, quarto

comma, della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui limita la

competenza legislativa delle regioni alla sola individuazione dei

criteri e delle modalità cui dovranno attenersi i comuni nel

regolamentare, all'atto della predisposizione degli strumenti

urbanistici, le destinazioni d'uso degli immobili. In tal senso, la

compressione dell'autonomia comunale, che la norma statale di

principio espressamente riconosce, risulterebbe lesiva non solo

dell'art. 117, ma anche dell'art. 5 della Costituzione.

2. - Nel giudizio così promosso non si sono costituite le parti,

mentre è intervenuto il Presidente della Giunta regionale del

Veneto, che ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della

questione. Il giudice a quo non avrebbe, difatti, preventivamente

esaminato il secondo motivo del ricorso con il quale si deduceva

l'illegittimità del diniego, essendosi ormai formato sull'istanza di

autorizzazione - ai sensi dell'art. 79 della legge regionale del

Veneto n. 61 del 1985 - il silenzio-assenso. Ad avviso

dell'interveniente, infatti, se l'autorizzazione dovesse ritenersi

acquisita per il formarsi del silenzio-assenso, l'autorità comunale

avrebbe perso il potere di decidere ed il diniego sarebbe

illegittimo, con la conseguenza che la questione sollevata non

risulterebbe più pregiudiziale per la soluzione della controversia.

Osserva poi la regione che il giudice a quo, prima di esaminare la

necessità o meno dell'autorizzazione dal punto di vista della

normativa regionale, avrebbe dovuto considerare che, nella

fattispecie in esame, il richiesto mutamento di destinazione non era

consentito dagli strumenti urbanistici e, pertanto, un intervento del

comune sotto forma di concessione o autorizzazione era comunque

necessario sia in base alla normativa statale e comunale già in

vigore, sia in base alle stesse disposizioni della legge n. 47 del

1985.

Per quanto attiene al merito della questione, si rileva che, nella

materia urbanistica, i comuni non hanno mai goduto di una vera e

propria autonomia, essendo la relativa disciplina demandata alla

competenza legislativa statale e regionale, spettando allo Stato

l'individuazione delle eventuali competenze comunali ed alla regione

di dettarne i criteri e le modalità di esercizio. E, difatti,

proprio con l'art. 25, quarto comma, della legge n. 47 del 1985 il

legislatore statale ha previsto che la destinazione d'uso degli

immobili e le loro variazioni formassero oggetto di specifica

disciplina regionale, con l'obbligo per i comuni di adeguarsi alla

stessa.

Osservando, infine, come anche leggi di altre regioni abbiano

dettato i criteri e le regole alle quali il comune dovrà attenersi

nel disciplinare i casi in cui per la semplice variazione della

destinazione d'uso è richiesta la preventiva autorizzazione,

l'interveniente ha concluso chiedendo che la questione venga

dichiarata inammissibile, o, comunque, infondata. Considerato in diritto

1. - Oggetto della questione di legittimità costituzionale è

l'art. 76, primo comma, punto 2, della legge della Regione Veneto 27

giugno 1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), come

modificato dall'art. 15 della legge regionale 11 marzo 1986, n. 9, il

quale assoggetta ad autorizzazione onerosa i mutamenti di

destinazione d'uso degli immobili operati senza il concorso di opere

edilizie.

Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,

tale norma contrasta con l'art. 117 della Costituzione violando il

principio fondamentale della materia, stabilito dall'art. 25, quarto

comma, della legge dello Stato 28 febbraio 1985, n. 47, "perché,

anziché disciplinare il potere dei Comuni di regolamentare in ambiti

determinati del territorio comunale, le destinazioni d'uso degli

immobili, assoggettandone eventualmente i mutamenti ad

autorizzazione", si sostituisce ad essi "nell'assoggettare ad

autorizzazione indiscriminatamente tutti i mutamenti di destinazione

d'uso". La norma impugnata contrasterebbe altresì con l'art. 5 della

Costituzione perché "comprime l'autonomia comunale, in contrasto con

quanto prescrive il predetto art. 25, quarto comma".

2. - Entrambe le eccezioni di inammissibilità formulate dalla

Regione Veneto devono essere disattese.

Con la prima si sostiene il difetto del requisito della necessaria

pregiudizialità della questione sollevata, nell'assunto che la

controversia possa essere decisa altrimenti dal giudice a quo,

indipendentemente da tale questione, e cioè sulla base di un altro

motivo dedotto nel ricorso giurisdizionale ed incentrato sulla

affermata tardività del diniego di autorizzazione, per essersi già

formato, con il decorso del tempo, il silenzio-assenso sull'istanza

dell'interessato.

Se l'autorizzazione fosse stata ritenuta dal giudice a quo in tal

modo acquisita - si sostiene dalla Regione Veneto - il ricorrente

avrebbe perduto interesse a contrastare il diniego, per cui la

questione di legittimità costituzionale sarebbe rimasta priva di

rilevanza.

La tesi non può essere presa in considerazione, perché essa

implicherebbe un sindacato, precluso alla Corte, sull'operato del

giudice a quo circa l'ordine con il quale egli ha ritenuto di

affrontare i motivi di ricorso sottoposti al suo esame, tanto più

che, nella specie, appare condivisibile essersi affrontato per primo

il motivo che ha fornito l'occasione per sollevare la questione di

legittimità costituzionale. Difatti, con questo motivo,

l'interessato tendeva a contestare in radice l'assoggettabilità ad

autorizzazione del mutamento di destinazione senza opere edilizie e

prospettava perciò un profilo assorbente rispetto all'altro.

Va parimenti disattesa la seconda eccezione di inammissibilità,

non potendosi in questa sede verificare se sia o meno esatto che il

richiesto mutamento di destinazione non fosse comunque consentito

dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e che,

quindi, fosse necessario un permesso del Comune, sotto forma di

concessione o di autorizzazione, in base alla stessa legge dello

Stato n. 47 del 1985. È questo un profilo che attiene al merito

della controversia demandata al giudice a quo e, quindi, ne è

precluso l'esame da parte del giudice della legittimità delle leggi.

3. - La questione, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,

è fondata.

La legge 28 febbraio 1985, n. 47, disciplinando ex novo gli

istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia

ed individuando l'ambito degli interventi di spettanza del

legislatore regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono

attenersi le Regioni in detta materia.

Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della

legge citata ne ha previsto l'assoggettabilità al regime della

concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del

progetto", comportanti variazione degli standards previsti dal

decreto ministeriale 2 aprile 1968. Il preciso riferimento alle

variazioni essenziali "del progetto" fa sì che debba ritenersi

esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di mutamento di

destinazione non connessa con modifiche strutturali dell'immobile.

Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi

intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti prevista la

concessione), anche se solo interno, è invece assoggettato dall'art.

26 della legge n. 47 del 1985 al regime dell'autorizzazione, ciò

desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al

regime ordinario delle opere interne.

Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa invece

l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale

demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalità

cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di

strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti

determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli

immobili, nonché dei casi in cui, per la variazione di essa, sia

richiesta la preventiva autorizzazione".

Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre

citate si evince che la modifica funzionale della destinazione, non

connessa all'esecuzione di interventi edilizi, può essere

assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che

i criteri, dettati dall'apposita legge regionale prevista dall'art.

25 citato, siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione

urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In altri

termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazione, del

mutamento di destinazione, senza il concorso di opere edilizie, è,

quindi, subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del

territorio diretto a verificare se dalla mutata utilizzazione possano

effettivamente derivare situazioni di incompatibilità con il tessuto

urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto

esame delle diverse situazioni ambientali, è possibile nel momento

pianificatorio mediante strumenti, idonei sia ad assicurare il

soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambiti

territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini

del rilascio o del diniego dell'autorizzazione, un' obiettiva e

congrua valutazione ancorata a parametri predeterminati da detti

strumenti. L'impugnata norma della Regione Veneto contrasta perciò

con l'art. 117 della Costituzione perché, come rilevato dal giudice

a quo, si sostituisce ai Comuni, assoggettando direttamente ad

autorizzazione tutti i mutamenti di destinazione d'uso in difformità

dal principio fondamentale della legge statale, che ha invece

subordinato il regime dell'autorizzazione a preventive valutazioni

d'ordine urbanistico in sede di pianificazione comunale.

4. - L'accoglimento della questione, in riferimento all'art. 117

della Costituzione, assorbe il profilo relativo all'art. 5.