Sentenza n. 730/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 6 gennaio 1981, depositato in Cancelleria il

20 gennaio successivo ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1981

per conflitto di attribuzioni sorto a seguito della circolare prot.

IV - 13528/4.12 diramata il 13 maggio 1980 dalla Regione Toscana

(Dipartimento assetto del territorio) e concernente: "Preparazione

piani topografici per il censimento 1981 Richiesta

designazione-convocazione riunioni".

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice

costituzionale Aldo Corasaniti;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione

Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con circolare prot. IV/13528/4.12 del 13 maggio 1980 la

Regione Toscana disponeva, in vista del censimento generale della

popolazione del 1981 di: a) costituire un gruppo di lavoro regionale

col compito di definire i criteri per la stesura dei piani

topografici di censimento e di dare su questi ultimi un parere

preliminare all'approvazione formale da parte dell'ISTAT; b)

promuovere un Comitato di coordinamento regionale col compito di

istruire il personale di ogni Comune e segnalare le esigenze di

sostegno tecnico.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, assumendo di aver

preso conoscenza della circolare solo il 10 novembre 1980, ha

proposto ricorso per conflitto di attribuzioni con atto notificato il

6 gennaio 1981, lamentando l'invasione della sfera di competenza

dello Stato in materia di anagrafe della popolazione ed attività

connesse, quale è il censimento. L'art. 3 della legge n. 1228 del

1954 attribuisce al Sindaco la funzione di "ufficiale dell'anagrafe"

nella sua qualità di "ufficiale del Governo"; in tale veste il

Sindaco "provvede alle delimitazioni del territorio comunale in

frazioni geografiche ed alle suddivisioni di queste in sezioni di

censimento ai fini del censimento generale della popolazione,

formando un piano topografico" che viene poi esaminato ed approvato

dall'Istituto centrale di statistica a norma degli artt. 9 della

legge n. 1228 del 1954 e 33 del d.P.R. n. 136 del 1958. Il potere di

direttiva e di vigilanza sulla formazione e sulla tenuta delle

anagrafi della popolazione, poi, spetta esclusivamente al Ministero

dell'Interno ed all'ISTAT e quindi allo Stato. Ad avviso

dell'Avvocatura l'iniziativa della Regione Toscana non è compatibile

con gli artt. 117 e 118 Cost. e con il d.P.R. n. 616 del 1977.

L'Avvocatura dello Stato chiede pertanto che si accerti "che

spettano esclusivamente allo Stato... la formazione dei piani

topografici di censimento ed il potere di direttiva e di vigilanza in

materia", con conseguente annullamento della circolare impugnata.

3. - Con atto del 15 gennaio 1981 si è costituita in giudizio la

Regione Toscana eccependo l'infondatezza del ricorso.

Deduce la Regione di non aver invaso la competenza statale in

materia di anagrafe, ma di essersi limitata a promuovere nell'ambito

delle proprie competenze in materia urbanistica "un'attività di

coordinamento e di sostegno che... incentivasse le Amministrazioni

comunali a costruire "una maglia informativa elementare valida per

ogni operazione di conoscenza e di programmazione territoriale". Tale

iniziativa, ad avviso della Regione, è un'esplicazione "sia del

potere generale di raccolta di informazioni che spetta a qualunque

amministrazione pubblica in relazione alle proprie funzioni, sia del

potere specifico di "conoscenza" riconosciuto alle Regioni dall'art.

80 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 in relazione alla disciplina del

territorio".

La circolare ha, del resto, semplicemente formalizzato una prassi

in precedenza concordata a livello tecnico con l'ISTAT: i rapporti

tra quest'ultimo e le Regioni ai fini di elaborazioni statistiche di

interesse locale sono infatti espressamente previsti dall'art. 2

della legge statale n. 864 del 1980.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto depositato

il 12 maggio 1981, chiedeva la sospensione dell'esecuzione della

circolare impugnata in quanto, in pendenza del conflitto di

attribuzioni, la Regione Toscana aveva continuato a dare attuazione

al provvedimento e, nell'imminenza del censimento, fissato per il

mese di ottobre 1981, gli effetti di un'evenutale sentenza di

accoglimento rischiavano di essere pregiudicati.

La Regione Toscana resisteva deducendo, tra l'altro, che non era

contestabile l'esistenza di un interesse della Regione ad offrire la

propria collaborazione tecnica ai soggetti investiti, nella materia

in esame, di competenze formali.

L'art. 2 della legge n. 864 del 1980, infatti, impone all'ISTAT di

fornire alle Regioni i dati raccolti nel corso del censimento, in

quanto esse, al pari dei Comuni, sono i centri principali di

utilizzazione di tali dati. Le Regioni, poi, in forza degli artt. 117

Cost. ed 80 d.P.R. n. 616 del 1977 svolgono attività conoscitiva in

materia urbanistica, esercitando poteri amministrativi che si

incrociano con quelli relativi alla rilevazione censitoria.

Con ordinanza n. 168 del 1981 la Corte, ritenuto che le gravi

ragioni dalle quali dipendeva la sospensione dell'esecuzione

dell'atto non potevano risolversi nell'eventuale ritardo della

decisione di merito, ritardo che comunque non avrebbe determinato di

per sé la cessazione della materia del contendere; ritenuto che

nessun danno irreparabile potesse essere prodotto dalla circolare

impugnata, rigettava l'istanza di sospensione. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso

conflitto di attribuzioni nei confronti della Regione Toscana, in

ordine alla circolare prot. IV/13528/4.12 del 13 maggio 1980 con la

quale l'assessore all'urbanistica (Dipartimento assetto del

territorio) della Regione Toscana predispone iniziative regionali in

vista del censimento generale della popolazione del 1981.

Viene dedotta l'invasione della sfera di competenza dello Stato in

materia di anagrafe della popolazione ed attività connesse e si

chiede venga accertato che spettano esclusivamente allo Stato la

formazione dei piani topografici di censimento ed il potere di

direttiva e di vigilanza in materia.

2. - Il ricorso non è fondato.

La legge 24 dicembre 1954, n. 1228, recante l'ordinamento delle

anagrafi della popolazione residente, premesso (art. 3, primo comma)

che il sindaco, quale ufficiale del Governo, è ufficiale

dell'anagrafe, dispone all'art. 9:

a) che il Comune provveda alla individuazione e delimitazione

delle località abitate, alla suddivisione del territorio comunale in

frazioni geografiche con limiti definiti in base alle condizioni

antropogeografiche rilevate ed alla esecuzione degli adempimenti

connessi;

b) che "i limiti ed i segni relativi" vengano tracciati su

carte topografiche;

c) che il piano topografico costituito dalle dette carte sia

sottoposto, per l'esame e l'approvazione, all'istituto centrale di

statistica e venga tenuto al corrente a cura del Comune stesso. La

stessa legge stabilisce, all'art. 12, che la vigilanza sulla tenuta

delle anagrafi sia esercitata dal Ministero dell'interno e

dall'Istituto centrale di statistica.

Il regolamento di esecuzione della legge sull'anagrafe della

popolazione, reso con d.P.R. 31 gennaio 1958, n. 136, agli artt. 33,

34 e 35 detta le disposizioni per la redazione del piano topografico

relativo al censimento generale della popolazione, per il suo

aggiornamento e per la sua tenuta.

Il servizio anagrafico è una funzione dello Stato, che la

esercita per mezzo di un organo proprio, e cioè il sindaco, nella

sua veste di ufficiale di governo. Esso ha per oggetto la

registrazione delle vicende attinenti alla composizione delle

popolazioni considerata nel suo aspetto complessivo in un dato

momento (censimento), ovvero nelle singole modificazioni (operazioni

di registrazione anagrafica). Il censimento è, dunque, null'altro

che una particolare, periodica, esplicazione di tale funzione.

Nel caso in esame, occorre stabilire se le attività poste in

essere, e gli scopi perseguiti, dalla regione implichino interferenza

con le cennate attività svolte dallo Stato direttamente (Istituto

centrale di statistica), o dagli organi comunali in attuazione della

competenza statale.

Dalla lettura della circolare impugnata si evince che scopo

dell'iniziativa della regione Toscana è "di determinare, attraverso

una razionale suddivisione del territorio in sezioni di censimento,

una maglia informativa elementare valida per ogni operazione di

conoscenza e di programmazione territoriale". In tale prospettiva la

regione intende "assumere compiti di coordinamento e di sostegno per

la formazione dei piani topografici di censimento" secondo un piano

articolato nelle operazioni ivi contestualmente descritte: formazione

di un gruppo di lavoro regionale per la definizione di criteri per la

stesura dei piani topografici di censimento e per la formulazione su

di essi di "un parere preliminare all'approvazione formale da parte

dell'ISTAT"; promozione di un comitato di coordinamento diretto ad

istruire il personale di ogni comune e segnalare le esigenze di

sostegno tecnico; indizione di riunioni dei comuni nell'ambito di

ciascuna associazione intercomunale; sostegno dei comuni che ne

facciano documentata richiesta con personale tecnico.

Ora è anzitutto da rilevare che si tratta di attività e di dati

messi a disposizione dei comuni, e per essi dello Stato, in occasione

del censimento, e non di prescrizioni procedimentali imposte ai

comuni stessi in relazione alle operazioni del censimento loro

proprie.

Ma, quel che più conta, è che prestazioni e risultati, tutti

riconducibili a una sorta di collaborazione tecnica offerta ai

comuni, a null'altro tendono, per quel che concerne l'interesse della

regione, che ad acquisire una serie di informazioni utili per le

operazioni "di conoscenza e di programmazione territoriale", il che

per sé stesso esclude che la predisposizione di essi importi

interferenza o turbamento rispetto alla funzione statale qui

considerata.

Al riguardo va considerato che la regione è attributaria, per

trasferimento operato dall'art. 79 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

delle funzioni amministrative relative all'urbanistica, e che tali

funzioni, secondo la definizione data dal successivo art. 80,

concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti

gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le

operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la

protezione dell'ambiente.

La legge 18 dicembre 1980, n. 864, di poco posteriore al

provvedimento impugnato e concernente appunto il dodicesimo

censimento generale della popolazione, all'art. 2 stabilisce poi che

l'ISTAT è tenuto a fornire alle regioni, alle province ed ai comuni

che ne facciano richiesta "i dati, resi anonimi, relativi alle

singole unità di rilevazione da utilizzare per elaborazioni

statistiche di interesse locale".

Emerge in tal modo l'esistenza di un indirizzo normativo nel senso

di tracciare nella soggetta materia un quadro di rapporti fra Stato e

regioni inspirato al princìpio di leale cooperazione, cui sempre i

rapporti anzidetti devono uniformarsi, come più volte sottolineato

da questa Corte (sentt. n. 359 del 1985, n. 201 del 1987; ord. n. 495

del 1988).

A tale princìpio è conforme il programma posto con la circolare

impugnata, sia per quanto concerne l'offerta di collaborazione

tecnica che per quel che riguarda la richiesta e l'acquisizione di

informazioni utili a fini di conoscenza e programmazione

territoriale. A quest'ultimo proposito, va ricordato come, secondo le

pronunce di questa Corte sopra indicate, il princìpio di leale

cooperazione trova la sua più elementare e generale espressione

nell'imposizione del dovere di mutua informazione, sicché le

richieste e le attività inerenti alle reciproche informazioni per

loro natura non sono invasive delle rispettive competenze dello Stato

e della regione.