Sentenza n. 740/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

l'8 maggio 1981, depositato in Cancelleria il 21 maggio successivo ed

iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1981, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento n. 20005/2367 in data

26 febbraio 1981 della Commissione di controllo sull'Amministrazione

regionale, con il quale è stata annullata la deliberazione della

Giunta regionale n. 2720 del 9 dicembre 1980, avente ad oggetto:

"Approvazione alla costituzione del Consorzio intercomunale per il

servizio di polizia municipale e amministrativa tra i Comuni di

Chiavenna, Prata Camportaccio, Mese, Piuro, Villa di Chiavenna e

S.Giacomo Filippo".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 maggio 1981 (R.Confl. n. 19/1981),

la Regione Lombardia ha promosso conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato avverso il provvedimento in data 16 febbraio

1981 della Commissione di controllo sull'amministrazione regionale,

con il quale è stata annullata la deliberazione della Giunta

regionale n. 2720 del 9 dicembre 1980, avente ad oggetto

l'approvazione della costituzione di un Consorzio intercomunale per

il servizio di polizia municipale e amministrativa e l'approvazione,

con modificazioni, del relativo Statuto.

Deduce la ricorrente che infondatamente la Commissione di

controllo ha ritenuto le funzioni di polizia amministrativa,

attribuite ai Comuni dall'art. 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

estranee alle competenze regionali in materia di polizia locale

urbana e rurale, risultando il contrario dall'art. 2 del d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 1, e dagli artt. 17 e 18 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost..

Censura altresì la Regione Lombardia che, nella specie, l'atto di

annullamento è stato adottato anche sulla base di motivi (non

modificabilità dello Statuto consortile) che non avevano costituito

oggetto dei chiarimenti richiesti alla Regione, in data 22 dicembre

1980, con l'ordinanza di sospensione dell'atto sottoposto a

controllo, con conseguente elusione del termine di cui all'art. 45

della legge 10 febbraio 1953, n. 62, in relazione agli artt. 118 e

125 Cost..

Rivendica, infine, la Regione la competenza, negata dal

provvedimento impugnato, ad apportare modifiche allo Statuto del

Consorzio di cui trattasi in sede di approvazione dello stesso, in

relazione all'art. 156 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha eccepito: a) che la polizia

amministrativa di cui all'art. 19 del d.P.R. n. 616/1977 non è

ricompresa nella competenza amministrativa trasferita alle Regioni

dagli artt. 17 e 18 del suddetto d.P.R.; b) che, una volta negata la

competenza regionale ad approvare la costituzione del Consorzio tra

Comuni concernente l'esplicazione di funzioni di polizia

amministrativa, resta assorbita la questione sull'estensione dei

poteri regionali in sede di approvazione; c) che il secondo motivo di

ricorso è inammissibile, in quanto attiene ad un vizio procedurale

deducibile solo davanti al giudice amministrativo. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzioni

nei confronti dello Stato relativamente alla deliberazione di

annullamento, da parte della Commissione di controllo sugli atti

regionali, del provvedimento (9 dicembre 1980, n. 2720) con il quale

la Giunta regionale aveva approvato la costituzione, e, con

modificazioni, lo Statuto di un consorzio fra comuni (Chiavenna,

Prata Camportaccio, ed altri) per servizi di polizia municipale.

Sostiene la Regione che la Commissione di controllo abbia leso le

competenze ad essa costituzionalmente garantite dall'art. 118 in

riferimento all'art. 117, Cost.:

a) per aver affermato, al fine di ritenere illegittimo e di

annullare l'atto regionale, che le funzioni di secondo grado

attribuite alla Regione dall'art. 18 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, in tema di "polizia locale urbana e rurale" non concernono

(funzioni di primo grado e) attività di polizia nelle materie

oggetto di competenza comunale ai sensi dell'art. 19 del detto

d.P.R.;

b) per aver fatto carico, sempre al fine suindicato, alla

regione di aver modificato lo Statuto del consorzio, pur non avendo

incluso tale addebito nei chiarimenti preventivamente chiesti alla

stessa Giunta;

c) per aver ritenuto che la Regione non avesse comunque il

potere di modificare lo statuto del consorzio.

2. - Va premesso che, come risulta dallo statuto, scopo del

consorzio è quello di garantire "i servizi di polizia municipale,

stradale e amministrativa ai comuni partecipanti, fornendo altresì

ai medesimi adeguata consulenza e assistenza tecnica in materia di

circolazione e di traffico, nonché di viabilità e vigilanza in

generale di interesse comunale, tenuto conto anche delle numerose

funzioni e dei maggiori compiti demandati ai comuni ai sensi del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", e va premesso altresì che le

motivazioni dell'atto impugnato corrispondono sostanzialmente a

quelle denunciate con l'impugnazione. Poiché la ricorrente non

contesta radicitus il potere di controllo della Commissione, ma la

validità delle ragioni poste a base dell'annullamento sostenendo che

l'adozione di esse incida sulle competenze regionali in tema di

polizia locale, è sufficiente verificare la portata delle dette

competenze regionali, e quindi il rapporto fra polizia locale e

polizia amministrativa nel sistema del richiamato d.P.R. n. 616 del

1977, rapporto del quale si discute fra le parti.

3. - Gli artt. 17 e 18 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevedono il

trasferimento alle regioni di funzioni statali, e quindi di funzioni

di secondo grado, in materia di polizia locale, vale a dire aventi

per oggetto le funzioni esercitate in primo grado mediante la

regolamentazione e l'organizzazione di attività di polizia da

svolgere nel territorio comunale (con esclusione di quelle riservate

allo Stato: cfr. art. 4 stesso d.P.R.).

Il contenuto delle funzioni di primo grado comunali, cui si

riferiscono le funzioni di secondo grado così attribuite alla

regione, non si esaurisce nell'emanazione dei regolamenti, detti

appunto di polizia locale urbana e rurale, previsti, secondo

un'ottica tradizionale, dagli artt. 109 e 110 del regolamento di

esecuzione della legge comunale e provinciale approvato con r.d. 12

febbraio 1911, n. 297, per l'esercizio del commercio annonario, per

l'uso dei beni pubblici o per l'uso pubblico di beni privati e

particolarmente delle strade all'interno degli abitati e nelle

campagne, per l'ordinato e corretto svolgimento di attività

materiali dei singoli o delle popolazioni suscettive di incidere

negativamente sull'integrità o sulla buona conservazione di beni

pubblici o privati. Esso si estende alla previsione di compiti, da

espletare nell'ambito del territorio comunale, di mera vigilanza,

vale a dire di prevenzione diretta (e di accertamento immediato) di

comportamenti materiali dei privati (non solo in violazione dei

regolamenti suindicati, ma) comunque contrari a discipline pubbliche

(quanto meno) comunali, nonché la predisposizione di organi per lo

svolgimento dei compiti stessi.

A tale conclusione si perviene ove si consideri la lievitazione a

livelli superiori impressa alla polizia amministrativa dalla sua

riconduzione alle funzioni di amministrazione attiva (dei comuni,

delle province, delle regioni), ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. n.

616 del 1977.

Per effetto di tale ridefinizione - come è confermato dal

successivo art. 19 - il contenuto della polizia amministrativa deve

rinvenirsi in quella regolazione limitativa (ma anche orientativa) e

in quella superiore vigilanza che si esplicano sull'attività dei

privati nelle materie oggetto delle suddette funzioni mediante

previsioni regolamentari (di obblighi, facoltà, modi procedimentali,

sanzioni amministrative) e mediante provvedimenti dispositivi

concreti (di licenza, autorizzazione, concessione, revoca, decadenza,

applicazione di sanzioni amministrative). Ond'è che la polizia

locale, essendo qualificata non dal riferimento a singole materie, ma

dalla dimensione territoriale comunale di esercizio e dal contenuto

di mera vigilanza nel senso sopraindicato, svolge un ruolo autonomo e

come tale è suscettiva di correlarsi a qualsiasi funzione di polizia

amministrativa, cioè di amministrazione attiva, in qualsiasi

materia. Ciò in ogni caso per quel che concerne la polizia locale e

l'amministrazione attiva comunali.

Se è così, appar chiaro che nelle funzioni di secondo grado

regionali, relative alle funzioni comunali di organizzazione delle

attività di polizia locale, devono ritenersi comprese (vedi ora,

l'art. 6 della legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale

7 marzo 1986, n. 65) quelle di approvazione della istituzione di

consorzi intercomunali per il servizio di mera vigilanza in ordine

alla osservanza di discipline o di provvedimenti comunali, anche,

ovviamente, di quelli adottati nell'esercizio delle funzioni previste

dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977.

E appar chiaro che tale competenza regionale di secondo grado -

essendo, al pari di quella comunale di primo grado non vincolata a

singole materie - non è esclusa né limitata da ciò, che non su

tutte le materie previste dal detto art. 19 la Regione ha altrimenti

competenza propria (come affermato dalla sentenza di questa Corte n.

77 del 1987, peraltro in relazione al problema della legittimità ex

artt. 117, 118, comma primo, e 128 Cost., dell'art. 19 per quel che

concerne il riparto della competenza legislativa sulle dette materie

fra Stato e Regione, e non senza sottolineare l'ulteriorità rispetto

alla polizia locale dell'attribuzione ai comuni - questa sì, ratione

materiae - della polizia amministrativa ex art. 19 del d.P.R. n. 616

del 1977).

Avendo annullato la deliberazione regionale di approvazione della

costituzione del consorzio in argomento, per asserita invasione di

materie non regionali fra quelle comprese nell'art. 19 suindicato, la

impugnata deliberazione della commissione regionale di controllo si

palesa a sua volta invasiva delle competenze regionali di cui

all'art. 18 stesso decreto, come sopra individuate, e va pertanto

annullata.

Rimangono assorbite le altre censure prospettate dalla Regione

Lombardia.