Sentenza n. 747/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con n. 2 ricorsi della Regione Friuli-Venezia

Giulia notificati rispettivamente il 10 ottobre 1986 e il 14 maggio

1987, depositati in Cancelleria il 22 ottobre 1986 e il 21 maggio

1987 ed iscritti al n. 43 del registro ricorsi 1986 e al n. 10 del

registro ricorsi 1987, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

del decreto 30 luglio 1986, con il quale il Ministro della Pubblica

Istruzione, d'intesa con "le Amministrazioni interessate", ha

determinato il contingente di personale - n. 18 docenti - da

trasferire alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in supposta

applicazione dell'art. 120 d.P.R. 11.7.1980, n. 382 e del decreto 16

febbraio 1987, con il quale il Ministro della Pubblica Istruzione,

d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con "le

Amministrazioni interessate", ha determinato, a modifica del

precedente d.m. 30.7.1986, in 19 docenti (invece che in 18), il

contingente di personale da trasferire alla Regione Friuli-Venezia

Giulia, in supposta applicazione dell'art. 120 del d.P.R. 11.7.1980

n. 382;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 ottobre 1986, la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto 30 luglio 1986 con il

quale il Ministro della Pubblica Istruzione ha determinato il

contingente di personale - n. 18 docenti - da trasferire alla Regione

in applicazione dell'art. 120 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

(concernente il riordinamento della docenza universitaria). Il detto

decreto era stato trasmesso alla ricorrente con lettera ministeriale

pervenuta il 12 agosto 1986, con la quale si invitava la Regione agli

ulteriori adempimenti previsti dalla citata norma del d.P.R. n. 382

del 1980.

La ricorrente premette, in punto di fatto, quanto segue.

Con lettera in data 24 giugno 1986, il Ministero della Pubblica

Istruzione inviò al Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia

uno schema di decreto - da emanarsi (sempre ai sensi del citato art.

120 del d.P.R. n. 382/80) d'intesa con la Presidenza del Consiglio

dei ministri e con i responsabili delle Amministrazioni interessate -

con il quale venivano determinati i contingenti di personale relativi

ai passaggi effettuabili per ciascuna amministrazione, da parte di

coloro che non avevano superato o che non avevano inteso sottoporsi

al giudizio di idoneità per l'inquadramento nel ruolo dei professori

associati e dei ricercatori universitari. Il contingente previsto per

la Regione Friuli-Venezia Giulia era di 18 unità.

In ottemperanza all'invito - contenuto nella lettera ministeriale

- a far pervenire il proprio avviso in merito al provvedimento, la

ricorrente, con telegramma del 10 luglio 1986, comunicò il proprio

dissenso sulla prevista assegnazione dei 18 docenti.

Successivamente, pervenne al Presidente della Regione una lettera

in data 29 luglio 1986 della Presidenza del Consiglio dei ministri -

Dipartimento per la funzione pubblica -, diretta anche al Ministero

della Pubblica Istruzione, con la quale si esprimeva l'avviso che

quest'ultimo valutasse "l'opportunità di procedere ugualmente

all'emanazione del decreto previsto dal terzo comma dell'art. 120 del

d.P.R. n. 382/80 nonostante manchi il requisito dell'intesa con

l'Amministrazione interessata". Ciò sulla base della considerazione

che il decreto de quo costituisse "un atto interno al procedimento

con funzione meramente ricognitiva" e che il citato art. 120 non

lasciasse, in quella fase procedimentale, "alcuno spazio ad

apprezzamenti discrezionali delle Amministrazioni interessate dal

procedimento", le quali avrebbero potuto esprimere le proprie

valutazioni nella fase successiva di valutazione della preparazione

professionale dei candidati.

Adeguandosi al suggerimento della Presidenza del Consiglio, il

Ministero della Pubblica Istruzione emanava il provvedimento

impugnato, asseritamente "d'intesa con le Amministrazioni

interessate".

Tutto ciò premesso, la ricorrente rileva che il decreto, emanato

senza previa intesa con la Regione, anzi con il suo formale dissenso,

è manifestamente lesivo della sfera di competenza che ad essa è

attribuita, in materia di ordinamento dei propri uffici, dall'art. 4,

n. 1, dello statuto speciale. Inoltre, conclude la Regione, nel

sistema prefigurato dagli artt. 67 e 68 dello statuto stesso non vi

è spazio per recepire trasferimenti d'imperio.

2. - Con ricorso, sostanzialmente identico al precedente,

notificato il 14 maggio 1987, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha

impugnato anche il successivo decreto del Ministro della Pubblica

Istruzione del 16 febbraio 1987 (trasmesso alla ricorrente con

lettera pervenuta il 20 marzo 1987), con il quale alcuni contingenti

di personale determinati con il decreto del 30 luglio 1986 sono stati

modificati: in particolare, il contingente destinato alla Regione

Friuli-Venezia Giulia è stato aumentato da 18 a 19 docenti.

Rileva la ricorrente che anche nel secondo decreto si afferma,

inesattamente, che esso viene emanato "d'intesa con le

Amministrazioni interessate", mentre ad essa in questo caso non è

stata nemmeno rivolta alcuna richiesta di intesa, essendosi

evidentemente ritenuto esaustivo il precedente interpello, al quale

la Regione aveva risposto con un netto dissenso.

Pertanto, conclude la ricorrente, anche il nuovo decreto è

manifestamente lesivo della competenza ad essa attribuita dall'art.

4, n. 1, dello statuto speciale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, si è costituito in

entrambi i giudizi, con atti sostanzialmente identici.

Con espressa riserva di tornare, nelle ulteriori difese, sulle

questioni della idoneità ed efficacia della manifestazione di

dissenso della Regione e della deducibilità, nel presente giudizio,

del vizio di procedimento che fosse in concreto configurabile,

l'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente l'inammissibilità

del ricorso perché rivolto contro atto a carattere programmatico,

inidoneo di per sé a dar luogo alla lamentata invasione delle

competenze regionali.

Che il decreto in questione abbia carattere programmatico si

desume, ad avviso dell'Avvocatura, dal quarto comma dell'art. 120 del

d.P.R. n. 382/80 e dall'art. 7 del d.l. 28 febbraio 1986, n. 49

(convertito in legge 18 aprile 1986, n. 120), che richiedono un

previo giudizio positivo demandato ad appositi organi straordinari

delle Amministrazioni interessate, ai fini del passaggio del

personale.

Ne consegue che l'atto impugnato non è da solo idoneo a dar luogo

al lamentato trasferimento d'imperio di personale, né incide sulle

competenze relative all'ordinamento degli uffici della Regione, dal

momento che attraverso il previo giudizio di coerenza resta

assicurato alla ricorrente di valutare concretamente la vicenda alla

stregua dei propri criteri organizzatori.

Infine, sostiene l'Avvocatura, andrebbe escluso che il Ministro

abbia manifestato, con l'atto in questione (dovuto per legge), la

intenzione di invadere la sfera di competenza regionale, dovendo,

invece, convenirsi che il decreto è stato adottato nell'ambito e per

la realizzazione del riordinamento della docenza universitaria: ciò

varrebbe a negare anche la fondatezza nel merito dei ricorsi

regionali. Considerato in diritto

1. - I due conflitti sollevati nei confronti dello Stato dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia, in relazione ai decreti del Ministro

della Pubblica Istruzione del 30 luglio 1986 e 16 febbraio 1987,

hanno natura e contenuto identici. I giudizi possono quindi essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Questa Corte è chiamata a decidere se spetti allo Stato,

mediante decreti del Ministro della Pubblica Istruzione, determinare

i contingenti relativi al passaggio di personale universitario alla

Regione Friuli-Venezia Giulia in applicazione dell'art. 120 del

d.P.R. 11 luglio 1980 n. 382, in mancanza di intesa con la Regione

stessa, ed anzi in presenza di un suo formale dissenso. La ricorrente

censura il decreto del Ministro della Pubblica Istruzione 30 luglio

1986, comprendente l'assegnazione di 18 unità del personale sopra

indicato alla Regione Friuli-Venezia Giulia, emanato nonostante che

questa avesse comunicato il proprio parere contrario con telegramma

del 10 luglio 1986. Lamenta ancora la Regione che il successivo

decreto 16 febbraio 1987, col quale il contingente assegnatole veniva

elevato da 18 a 19 unità, sia stato emanato senza alcuna richiesta

di parere.

La Regione sostiene che i decreti sopra citati sarebbero

manifestamente lesivi della propria sfera di competenza che, in

materia di ordinamento degli uffici e di stato giuridico ed economico

del personale, è primaria ed esclusiva ai sensi dell'art. 4 n. 1

dello statuto speciale; vi sarebbe inoltre una violazione degli artt.

67 e 68 dello statuto stesso, che non consentirebbero in alcun modo

trasferimenti d'imperio.

3. - Prima di valutare nel merito le questioni prospettate dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia, è d'uopo esaminare la eccezione di

inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.

L'Avvocatura dello Stato sostiene che i decreti impugnati, in quanto

prefigurano "la pianta dei passaggi effettuabili per ciascuna

Amministrazione sulla base anche delle preferenze espresse dagli

aspiranti", sarebbero atti "a contenuto programmatico", cui deve

seguire per l'effettivo passaggio il giudizio positivo di "coerenza",

demandato alle apposite commissioni previste dal quarto comma

dell'art. 120 del d.P.R. citato; ne risulterebbe - secondo

l'Avvocatura - che gli atti in questione non sarebbero idonei a

provocare il "lamentato trasferimento d'impero di personale", né

inciderebbero sulle competenze relative all'ordinamento degli Uffici

e degli Enti dipendenti di cui all'art. 4 n. 1 dello statuto speciale

della Regione Friuli-Venezia Giulia.

La tesi dell'Avvocatura non può essere condivisa. Questa Corte ha

più volte affermato che, affinché sia possibile un conflitto

attuale di attribuzione fra Stato e regione, è sufficiente qualsiasi

comportamento dello Stato o di una regione "che possa configurare un

atto invasivo dell'altrui sfera di competenza o tale da menomare la

possibilità di esercizio di altrui potestà" può pertanto essere

oggetto di conflitto anche un atto che non invada direttamente la

sfera del ricorrente, purché esso "consista in una chiara

manifestazione di volontà in ordine all'affermazione della propria

competenza" (vedi sentt. n. 120 del 1979, n. 123 del 1980, n. 187 del

1984).

Ora, non può esservi dubbio che i due decreti impugnati, seppure

non concludono il procedimento che dà luogo al trasferimento del

personale universitario di cui all'art. 120 del d.P.R. n. 382/80,

determinano di per sé i contingenti attribuiti alle diverse

amministrazioni: nella fase successiva ha luogo soltanto il giudizio

di coerenza sui singoli candidati, ai sensi del quarto comma del

predetto art. 120 e dell'art. 7 del d.l. 28/2/1986 n. 49 convertito

in l. 18/4/1986, n. 120, ma il passaggio del "contingente" non è

più in discussione. Ne consegue che, essendo i ricorsi della Regione

Friuli-Venezia Giulia diretti contro atti statali potenzialmente

idonei ad invadere la sua sfera di competenza, l'eccezione

dell'Avvocatura va disattesa.

4. - Nel merito le censure della ricorrente sono fondate. È

pacifico che il Ministro della Pubblica Istruzione ha emanato sia il

decreto 30/7/1986 come il successivo 16/2/87, con i quali vengono

determinati i contingenti relativi al passaggio di personale

universitario ad altre amministrazioni pubbliche, secondo quanto

previsto dall'art. 120 del d.P.R. n. 382, senza l'intesa della

Regione Friuli-Venezia Giulia, compresa fra le amministrazioni

assegnatarie. In ordine al primo decreto, che determina per la

Regione anzidetta un contingente di 18 persone, il Ministero della

Pubblica Istruzione aveva chiesto al Presidente della Regione di

esprimere il proprio avviso (a mezzo telegramma ed entro dieci

giorni), ed in termini era stato espresso parere contrario; tale

parere è stato non solo disatteso, ma addirittura ribaltato,

giacché l'ultimo comma del preambolo del decreto recita

testualmente: "d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri

e le Amministrazioni interessate". Tale formula è ripetuta nel

secondo decreto che, per quanto riguarda la Regione Friuli-Venezia

Giulia, modifica il contingente da 18 a 19 unità, mentre, questa

volta, la Regione non è stata nemmeno interpellata.

Ora, pur non volendosi affrontare la problematica relativa alla

figura dell'"intesa", va comunque tenuto per fermo che essa

costituisce una partecipazione alla determinazione del contenuto di

un atto; vale a dire, l'ente o l'organo che deve esprimere il proprio

consenso affinché l'intesa intervenga è titolare di un potere di

codeterminazione e quindi di partecipazione effettiva all'esercizio

di una determinata competenza. Ciò è tanto più vero nel caso in

esame: non soltanto l'intesa con "i responsabili delle

amministrazioni interessate" è richiesta dall'art. 120, terzo comma,

del d.P.R. n. 382 del 1980, ma, per quanto riguarda la Regione

Friuli-Venezia Giulia, essa appare come la condizione necessaria per

salvaguardare nella misura minima irrinunciabile la competenza

esclusiva in materia di ordinamento degli Uffici e degli Enti

dipendenti e stato giuridico ed economico del personale ad essi

addetto (art. 4 n. 1 dello statuto speciale), competenza che

altrimenti verrebbe ad essere del tutto vanificata.

5. - Peraltro questa Corte si è più volte pronunciata in materia

di intese e in genere di raccordi fra Stato e regioni, nel senso che

l'intesa o l'intervento costituiscono un "meccanismo costituzionale

di collaborazione fra Stato e Regione che non può essere eluso

quando è espressamente previsto. La sua inosservanza comporta

l'annullamento del provvedimento viziato" (sent. n. 39 del 1984);

tale inosservanza "può essere fatta valere come lesione delle dette

competenze mediante il conflitto di attribuzione, indipendentemente

dalla circostanza che, dal punto di vista morfologico o strutturale,

l'inosservanza stessa si configuri anche come vizio del procedimento"

(sent. n. 206 del 1985); e ancora: il conflitto di attribuzione "è

ammissibile non soltanto se ricorra l'invasione di competenza ma

anche quando, come nella specie, l'ordinamento richieda la

collaborazione di una pluralità di enti e, per contro, uno di essi

provveda autonomamente, senza tener conto della potestà altrui"

(sent. n. 286 del 1985).

Sussiste dunque da parte dello Stato una violazione della

competenza regionale costituzionalmente garantita, tanto più

rilevabile in quanto - come è stato detto - i decreti statali

incidono nella sfera di attribuzioni della Regione, in una materia

nella quale essa gode di una competenza esclusiva che, riducendosi

attraverso l'intesa ad una forma di codeterminazione, già viene ad

essere limitata e compressa.

6. - Accertata la violazione dell'art. 4 n. 1 dello statuto

speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, è superfluo esaminare

il riferimento agli artt. 67 e 68 dello statuto stesso, che può

considerarsi assorbito.

7. - Da ultimo sembra opportuno esaminare il comportamento della

Regione Friuli-Venezia Giulia, da un lato, e dell'Amministrazione

statale dall'altro, sotto il profilo di quel dovere di collaborazione

cui Stato e regione devono attenersi, in base al principio di "leale

cooperazione" (sentt. nn. 359 del 1985 e 151 del 1986). La Regione

non può certo andare immune da critiche, per essersi limitata a

manifestare un parere contrario globale e immotivato sulla richiesta

del Ministero della Pubblica Istruzione. Ma ben più censurabile

appare la condotta del Ministero anzidetto: alla Regione è stato

chiesto di "far pervenire il proprio avviso a mezzo telegramma" in

ordine allo schema del primo decreto, con l'avvertenza che se

l'avviso non fosse pervenuto entro dieci giorni, il silenzio sarebbe

stato considerato come assenso. Ricevuto il parere contrario, il

Ministero non ha chiesto alla Regione di motivarlo o di riesaminarlo,

né ha esperito alcun tentativo di accordo; è passato oltre, dando

per avvenuta nel testo del decreto quell'intesa che era stata

espressamente negata. Il successivo decreto di modifica è stato poi

emanato con la prescritta formula "d'intesa", omettendo perfino di

interpellare o avvertire la Regione.

In conclusione, tutta la vicenda in esame è stata certamente

condotta discostandosi dal principio di leale cooperazione; ma la

responsabilità di ciò non può non attribuirsi esclusivamente, o

almeno prevalentemente, allo Stato.

8. - I ricorsi vanno pertanto accolti, e di conseguenza i decreti

impugnati devono essere annullati in parte qua.