Sentenza n. 76/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

autonoma della Valle d'Aosta, approvata il 18 luglio 1962 e

riapprovata, in sede di rinvio, il 4 ottobre 1962, recante norme per

l'esercizio di funzioni amministrative in materia di tutela del

paesaggio, antichità, monumenti e belle arti, promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 23 ottobre 1962,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 27

successivo ed iscritto al n. 10 del Registro ricorsi 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Valle d'Aosta;

udita nell'udienza pubblica del 6 marzo 1963 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati

Antonio Canino e Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione

autonoma della Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto :

In data 4 ottobre 1962 il Consiglio della Valle d'Aosta ha

approvato, in sede di rinvio, una legge regionale recante norme per

l'esercizio di funzioni amministrative in materia di tutela del

paesaggio, antichità, monumenti e belle arti.

L'art. 1 dispone che le funzioni amministrative in materia di

tutela del paesaggio, di antichità, monumenti e belle arti, devolute

alla Regione della Valle d'Aosta ai sensi degli artt. 2, lett. q, 3,

lett. m, e 4 dello Statuto speciale, sono esercitate dall'Assessore

regionale per il turismo.

L'art. 2 stabilisce che, fino a quando non diverrà operante la

legislazione regionale in materia di tutela del paesaggio, le

attribuzioni demandate dalla legislazione statale al Ministero della

pubblica istruzione ed alle Sovraintendenze alle antichità e belle

arti sono esercitate, nella Regione, dall'Assessore regionale per il

turismo e dalla Sovraintendenza regionale alle antichità, monumenti e

belle arti.

A norma dell'art. 3 contro i provvedimenti del Sovraintendente

regionale alle antichità, monumenti e belle arti e dell'Assessore

regionale per il turismo, è ammesso, entro venti giorni dalla

comunicazione, ricorso alla Giunta regionale, che decide con

provvedimento definitivo.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso del 20

ottobre 1962, ha impugnato la legge perché in contrasto con l'VIII

disposizione transitoria della Costituzione. Il ricorso è stato

notificato alla Regione il 23 di quello stesso mese e depositato nella

cancelleria della Corte il 27 successivo. Ne è stata fatta

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 10 novembre

1962, n. 286, e sul Bollettino Ufficiale della Regione dell'ottobre

1962.

Con il ricorso, seguito da una memoria depositata il 2 febbraio

1963, si espone: ai sensi degli artt. 2, lett. q, e 3, lett. m, dello

Statuto regionale, la Valle d'Aosta ha competenza legislativa primaria

in materia di tutela del paesaggio e competenza integrativa in materia

di antichità e belle arti. In queste materie, fino a quando non sia

diversamente disposto con legge regionale, si applicano, a norma

dell'art. 51 dello Statuto speciale, le leggi dello Stato. Lo Statuto

della Valle d'Aosta non prevede la emanazione di norme statali di

attuazione, neppure per quanto riguarda il trasferimento di funzioni e

di uffici dallo Stato alla Regione. E pertanto nella specie va

applicata 1'VIII disposizione transitoria della Costituzione, la quale

stabilisce che il passaggio delle funzioni statali alle Regioni è

regolato da leggi statali.

Un trasferimento immediato di funzioni e uffici dallo Stato alla

Valle, che prescinda da norme di attuazione, non potrebbe ricavarsi

dagli artt. 2, 3, 4 e 51 dello Statuto speciale, perché questi

concernono soltanto l'attribuzione alla Regione di potestà

legislativa, la quale, dal punto di vista sostanziale, può essere

esercitata anche prima che avvenga quel trasferimento, mentre una legge

è necessaria per l'esercizio di funzioni amministrative già

esercitate dallo Stato. Codesta necessità si può dedurre, con

argomento a contrario, anche dalla considerazione che l'art. 5 del D.L.

C. P. S. 23 dicembre 1946, n. 532, ha devoluto alla Regione l'esercizio

delle attribuzioni spettanti alle Sovraintendenze alle antichità e

belle arti, ma non anche quelle spettanti al Ministero della pubblica

istruzione o ad altri organi dello Stato.

La Regione, costituitasi nel giudizio, nelle deduzioni originarie e

nella memoria, depositate, rispettivamente, il 9 novembre 1962 e il 20

febbraio 1963, deduce anzitutto l'improcedibilità del ricorso per due

motivi:

1) nel ricorso dello Stato, notificato alla Regione, manca

qualsiasi indicazione circa la data della deliberazione del Consiglio

dei Ministri che autorizzava il Presidente del Consiglio ad impugnare

la legge regionale. E tale omissione mette la controparte nella

impossibilità di controllare la ritualità dell'iter formativo del

procedimento di impugnazione.

Né, a soddisfare tale esigenza, può bastare il generico accenno,

contenuto nel ricorso in esame, che "sarà" provveduto al deposito

della copia di detta deliberazione;

2) a norma dell'art. 44 dello Statuto speciale della Valle, il

Presidente della Regione sarebbe dovuto intervenire alla seduta del

Consiglio dei Ministri nella quale fu deliberato di impugnare la legge

regionale, trattandosi di questione che " interessa particolarmente "

la Regione.

A queste deduzioni della Regione in ordine alla inammissibilità

del ricorso, l'Avvocatura dello Stato, nella sua memoria, ha replicato:

1) l'eccezione fondata sul fatto che nel ricorso dello Stato,

notificato alla Regione, non è indicata la data della deliberazione

con la quale il Consiglio dei Ministri autorizzava il suo Presidente ad

impugnare la legge regionale, non è basata su alcuna disposizione di

legge, né costituzionale né ordinaria, la quale imponga tale

formalità, e tanto meno sotto pena di nullità. È vero che la

deliberazione del Consiglio dei Ministri è un presupposto per

l'ammissibilità del ricorso del Presidente del Consiglio e che essa

deve precedere la proposizione del ricorso - ciò che nella specie è

avvenuto - ma da questo non può dedursi il principio, sostenuto dalla

Regione, secondo il quale sarebbe inammissibile il ricorso che non

indichi la data della deliberazione consiliare. Del resto, il

tempestivo deposito in cancelleria della deliberazione in parola

consentiva alla Regione di controllare, prima del deposito delle sue

deduzioni, la regolarità sia della deliberazione che del ricorso;

2) la seconda eccezione sollevata dalla Regione, e fondata sulla

circostanza che il Presidente della Giunta regionale non intervenne

alla seduta del Consiglio dei Ministri nella quale fu deliberato di

impugnare la legge valdostana, ad avviso dell'Avvocatura non ha alcun

rilievo, in quanto la deliberazione del Governo di ricorrere alla Corte

costituzionale per l'annullamento di una legge regionale non rientra

tra le questioni che " interessano particolarmente " la Regione:

l'impugnativa di una legge regionale, infatti, è questione che

interessa esclusivamente lo Stato e concerne l'esercizio di un suo

diritto potestativo, e non è un atto adottato " nell'interesse " della

Regione.

Nel merito, la Regione, con le deduzioni e con la memoria dianzi

richiamate, oppone che il ricorso è infondato.

La Valle ha potestà legislativa esclusiva in materia di turismo e

di tutela del paesaggio (art. 2, lett. q) e competenza legislativa

integrativa in materia di antichità e belle arti (art. 3, lett. m),

materie nelle quali la Regione ha il potere di esercitare ed in realtà

esercita le funzioni amministrative in virtù dell'art. 4 dello Statuto

speciale. Con la legge impugnata, la Regione, trasferendo in concreto

alla Valle le materie già attribuite alla sua competenza legislativa,

si è limitata a determinare gli organi regionali competenti ad

esercitare le funzioni prima esercitate da organi dello Stato. E questo

è il minimum della disciplina che la Regione, a norma del suo Statuto,

poteva adottare nella soggetta materia; e l'ha adottata senza nessuna

di quelle innovazioni sostanziali che pure avrebbe potuto apportare ai

sensi degli artt. 2 e 3 dello Statuto.

Del resto già sei volte la Regione ha emanato leggi in materie

attribuite alla sua sfera legislativa primaria o sussidiaria, senza che

lo Stato le abbia mai impugnate. Il che, se non costituisce un elemento

giuridico determinante, è certamente significativo.

Né è esatto affermare che la Valle non può trasferire agli

organi propri le funzioni amministrative già spettanti ad organi

statali, perché ciò rientrerebbe nella competenza dello Stato. Tale

tesi è resistita non solo dallo stesso art. 51 dello Statuto, il

quale dispone che " nelle materie attribuite alla competenza della

Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi

regionali, si applicano le leggi dello Stato ", ma anche dalla

considerazione che se l'attuazione dello Statuto speciale fosse

affidata alla discrezionalità dello Stato, questo - in ipotesi -

potrebbe, con la sua inerzia, paralizzare la vita legislativa della

Regione.

La disposizione transitoria VIII della Costituzione non è

applicabile nella specie.

Vero è che la Corte costituzionale ha ritenuto che quella

disposizione ha portata generale ed è, quindi, applicabile anche alle

Regioni a Statuto speciale, ma non ha stabilito che essa si estenda

anche alla Valle d'Aosta, per cui la questione della sua applicabilità

alla Regione valdostana rimane tuttora aperta.

Si osserva in proposito che il silenzio dello Statuto speciale

della Valle circa le norme di attuazione non può ascriversi ad una

involontaria omissione dei costituenti, perché quando essi ritennero

la necessità di norme di attuazione per determinati settori lo dissero

espressamente. Così l'art. 14 dello Statuto speciale, istituendo la "

zona franca " in Val d'Aosta, espressamente dispone che le modalità di

attuazione della " zona franca " saranno concordate con la Regione e

stabilite con legge dello Stato.

Inoltre, mentre per le altre tre Regioni a Statuto speciale ben

può lo Stato emanare norme di attuazione dei rispettivi Statuti

perché è la stessa legge costituzionale a prevederlo, per quanto

riguarda la Valle d'Aosta lo Stato non può emanare tali norme, non

previste dallo Statuto, salvo il caso, espressamente previsto, della

istituzione della zona franca di cui al citato art. 14.

È da ritenere, pertanto, che i costituenti non ravvisarono la

necessità di norme di attuazione dello Statuto della Valle sia perché

i benefici di vario genere accordati alla Regione valdostana, stante la

limitata estensione del suo territorio, la scarsa popolazione ed i

modesti interessi economici della Regione, rappresentavano ben poca

cosa nel quadro degli interessi generali dello Stato; sia perché prima

dell'entrata in vigore della Costituzione il decreto legislativo n. 545

del 7 settembre 1945 aveva accordato alla Valle piena autonomia, " in

considerazione delle sue condizioni geografiche, economiche e

linguistiche del tutto particolari ". Il provvedimento fu poi integrato

con il successivo decreto legislativo del 23 dicembre 1946, n. 532, che

trasferì "in concreto" alla Regione vari servizi già appartenenti

allo Stato.

Al momento dell'emanazione dello Statuto valdostano, dunque,

l'ordinamento giuridico di piena autonomia della Valle era un fatto

già compiuto, per cui apparirono superflue norme disciplinatrici di

poteri già spettanti alla Regione.

Il trasferimento dei poteri amministrativi dallo Stato alla Regione

valdostana è stato legislativamente disposto con gli artt. 2, 3, 4 e

51 dello Statuto speciale. Già in occasione del ricorso dello Stato

contro la legge valdostana n. 1 del 1958 in materia di miniere, il

Governo non disconobbe che in virtù dell'art. 11 dello Statuto della

Valle, poteri già spettanti allo Stato potessero essere trasferiti

alla Regione senza necessità di norme di attuazione. E la Corte

costituzionale non avrebbe respinto quel ricorso, come fece con

sentenza del 27 gennaio 1958, n. 8, se non avesse implicitamente

riconosciuto che non esisteva una pregiudiziale circa la legittimità

del trasferimento di quei servizi dalla Valle allo Stato con legge

regionale. Considerato in diritto .

1. - Non sono fondate le eccezioni di inammissibilità proposte

dalla difesa della Valle.

Nessuna disposizione di legge stabilisce che nel ricorso debba

essere menzionata la deliberazione del Consiglio dei Ministri, con la

quale è autorizzato il Presidente a proporre il ricorso contro una

legge regionale.

Né tale menzione è necessaria per il raggiungimento degli scopi

dell'atto o al fine di assicurare il contraddittorio. Necessario è che

la deliberazione del Consiglio dei Ministri sia di data anteriore a

quella del ricorso; e nella specie lo è stata, come risulta dagli atti

depositati nel giudizio e non è contestato dalla difesa della Regione,

che ha potuto prenderne conoscenza in tempo utile per controllare la

regolarità della deliberazione e del ricorso.

Quanto all'altra eccezione riferentesi al mancato intervento del

Presidente regionale alla seduta del Consiglio dei Ministri in cui fu

deliberata la proposizione del ricorso, basterà richiamare la recente

sentenza n. 12 del 7 febbraio 1963, con la quale la Corte, giudicando

di una identica questione basata sull'art. 47, secondo comma, dello

Statuto speciale per la Sardegna, che usa la stessa espressione

contenuta nell'art. 44, terzo comma, dello Statuto valdostano, ha

escluso che la deliberazione del Governo sul promuovimento di una

questione di legittimità o di una questione di merito nei confronti di

una legge regionale possa riguardare " particolarmente " la Regione,

essendo, invece, rivolta ad ottenere il rispetto o della sfera di

competenza riservata allo Stato o dei principi sanciti dalla

Costituzione o degli interessi nazionali.

2. - Nel merito, l'unica questione, che è alla base del contrasto

fra lo Stato e la Regione in ordine alla legittimità della legge

impugnata, è quella se anche per la Valle d'Aosta occorra che una

legge dello Stato regoli il passaggio alla Regione dei servizi statali

che gli Statuti speciali hanno assegnato alla sfera regionale.

La Corte rileva essere esatto che, a differenza di altri Statuti,

lo Statuto speciale per la Valle non ha previsto l'emanazione di norme

di attuazione, all'infuori dell'art. 14 relativo alla "zona franca ",

che fa espresso richiamo ad una legge dello Stato per le modalità di

attuazione. E anche vero che con disposizioni precedenti all'emanazione

dello Statuto speciale erano stati trasferiti alla Regione vari servizi

statali. E risponde pure a verità che lo Stato non ha sollevato alcuna

eccezione contro varie leggi valdostane, che hanno un contenuto

strettamente analogo a quello della legge ora impugnata e che,

nell'unica impugnazione proposta - quella contro la legge valdostana

in materia di miniere - non venne contestata dal Governo la

legittimità del trasferimento, con legge regionale, di un servizio

statale alla Regione.

Per cominciare dall'ultimo argomento, tratto dal comportamento

dello Stato, effettivamente univoco per diversi anni, la Corte ritiene

che questo comportamento non può offrire un sussidio ai fini

dell'interpretazione delle norme costituzionali, giacché, anche se

quel comportamento avesse determinato una prassi (il che nel caso

attuale non è stato dimostrato), ci si troverebbe di fronte ad una

prassi contra legem che non potrebbe essere invocata a quei fini.

Né giova alla tesi della Regione il precedente costituito dalla

sentenza n. 8 del 1958 di questa Corte relativa alla legge mineraria:

solo con ordinanza n. 22 del 5 aprile 1960, in sede di risoluzione di

un conflitto di attribuzioni fra lo Stato e la Regione siciliana, la

Corte ha, per la prima volta, sollevato una questione di legittimità

costituzionale non proposta con l'ordinanza di rimessione o con il

ricorso.

D'altra parte, è da tener presente che il motivo essenziale, in

base a cui la Corte emise la sua decisione, fu quello che la

concessione ex art. 11 dello Statuto valdostano è da considerare come

attribuzione alla Regione di un complesso di poteri che essa deve

esercitare, in luogo degli organi statali, per fini di decentramento,

restando allo Stato i poteri che gli spettano nella veste di

concedente. Fu una soluzione particolare, che non richiedeva la

definizione di questioni generali.

Venendo all'esame dell'argomento fondamentale addotto dalla

Regione, la Corte osserva che il silenzio dello Statuto valdostano

circa le norme di attuazione può significare effettivamente che non si

ritenne necessario, nei riguardi della Valle, conferire al Governo il

potere di emanare norme di attuazione; ma ciò non significa che si

fosse voluto adottare per la Valle un sistema diverso da quello

generale.

Il legislatore costituente, con esplicite norme contenute in tutti

gli Statuti speciali del 1948, escluso quello valdostano, e nel recente

Statuto speciale per il Friuli- Venezia Giulia (art. 65), nonché nella

disposizione transitoria VIII della Costituzione, ha disposto che

l'assunzione di funzioni amministrative da parte delle Regioni, a

Statuto speciale o a statuto ordinario, non può aver luogo se le

relative modalità non siano dettate con norme legislative statali.

Su questo punto la giurisprudenza della Corte è costante (se ne

veda il richiamo nelle sentenze n. 22 del 7 maggio 1961, n. 14 del 7

marzo 1962, n. 67 del 7 giugno e n. 83 del 3 luglio dello stesso anno e

in numerose altre). Dalle stesse sentenze ora ricordate e da quelle

alle quali esse fanno riferimento si rileva che la giurisprudenza della

Corte è altresì costante nel ritenere che la disposizione transitoria

VIII della Costituzione sancisce un principio generale ed inderogabile,

che afferma la necessità di una attuazione coordinata dei principi

costituzionali dell'autonomia e del decentramento nel campo

dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e dello Stato.

A nulla rileva, dunque, il fatto che nello Statuto della Valle

siano state conferite alla Regione diverse attribuzioni amministrative

senza la espressa indicazione della necessità di norme statali di

attuazione, se questa necessità era stata già espressa nella

Costituzione con una disposizione generale valevole per tutte le

Regioni.

Né, ad isolare la situazione della Valle, servono gli argomenti

fondati sugli artt. 14 e 51 dello Statuto.

Il fatto che, nello Statuto valdostano, sia stata prevista una

legge di attuazione per il solo caso della zona franca non significa

che si sia voluto escludere la possibilità o addirittura la

legittimità di altre leggi di attuazione.

Neppure giova il richiamo all'art. 51, secondo il quale nelle

materie attribuite alla competenza della Regione si applicano le leggi

dello Stato fino a quando non sia diversamente disposto con leggi

regionali. Ad un argomento identico basato sull'art. 57 dello Statuto

sardo, che ha lo stesso contenuto dell'art. 51 dello Statuto

valdostano, la Corte con la citata sentenza n. 22 del 1961 rispondeva

che l'art. 57 prevede il caso della permanenza della legislazione

statale anche dopo l'emanazione delle norme di attuazione ove la

Regione si astenga dal legiferare: quella norma, quindi, non può

essere invocata per dimostrare che la Regione potrebbe regolare il

passaggio dei servizi con proprie leggi prima che intervengano le norme

di attuazione.

Non si contesta alle Regioni il potere di emanare leggi nelle

materie di propria competenza anche prima del passaggio dei servizi,

purché, però, non siano modificate le attribuzioni degli organi

statali (si vedano, tra le altre, le sentenze n. 2 del 22 gennaio 1960

e n. 13 del 22 febbraio 1962).

Non è decisivo l'altro argomento addotto dalla Regione - anch'esso

di portata generale - secondo cui l'affermata esigenza di norme statali

di attuazione potrebbe rendere possibile un differimento anche sine die

dell'inizio dell'attività delle Regioni, in settori che la legge

costituzionale ha ad esse affidato, ove lo Stato non provveda ad

emanare le norme occorrenti. Che questo inconveniente possa verificarsi

e che, anzi, si sia già verificato è cosa innegabile; ma dal fatto

che il sistema abbia prodotto e possa produrre degli inconvenienti non

può essere tratto un argomento contro il sistema. Tanto più che non

è detto che l'ordinamento costituzionale sia assolutamente privo di

rimedi contro l'ingiustificata inerzia degli organi ai quali è

demandato il compito di dettare le norme di attuazione.

È da osservare, infine, che l'argomento addotto dalla Regione e

fondato sulle norme che anteriormente allo Statuto disposero il

passaggio dei servizi alla Valle è, invece, decisivo contro la tesi

regionale. Difatti, il decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre

1945, n. 545, sull'ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta,

all'art. 13, dispose che le modalità dell'assunzione da parte della

Valle dei servizi indicati nel precedente art. 12 sarebbero state

determinate con separati provvedimenti legislativi. E, per quanto

concerne la materia che interessa la presente controversia, è da

ricordare che l'art. 5 del D. L. C. P. S. 23 dicembre 1946, n. 532,

dispose che nella circoscrizione della Valle le attribuzioni spettanti

alle Sovraintendenze alle antichità e belle arti sono esercitate dalla

Valle che vi provvede con uffici e personale propri.

La situazione attuale è ancora quella determinata dalla norma del

1946, la quale dispose il trasferimento alla Valle delle funzioni delle

Sovraintendenze, non quelle del Ministero della pubblica istruzione né

quelle del Governo della Repubblica ai sensi degli artt. 4 e 5 della

legge 29 giugno 1939, n. 1497, contenente norme sulla protezione delle

bellezze naturali, né qualunque altra spettante ad organi dello Stato

diversi dalle Sovraintendenze.

E, pertanto, la legge regionale impugnata, mentre ha legittimamente

statuito circa le attribuzioni degli organi della Valle nelle materie

già di competenza delle Sovraintendenze, ha indebitamente attribuito

ad organi della Valle funzioni che spettano, e dovranno spettare, ad

organi dello Stato diversi dalle Sovraintendenze, fino a quando una

legge statale non ne disciplinerà il trasferimento.