Sentenza n. 76/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 111

e 112 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827; 23 e 24 della legge 4 aprile

1952, n. 218; e 82, primo comma, del D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 giugno 1965 dal Pretore di

Civitacastellana nel procedimento penale a carico di Di Fiore Gennaro,

iscritta al n. 142 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 191 del 31 luglio 1965;

2) ordinanza emessa il 28 giugno 1965 dal Pretore di Filadelfia nel

procedimento penale a carico di Sibio Domenico Antonio, iscritta al n.

167 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 223 del 4 settembre 1965;

3) ordinanza emessa il 19 giugno 1965 dal Tribunale di Rovereto nel

procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale della previdenza

sociale e Pinter Giovanni, iscritta al n. 171 del Registro ordinanze

1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del

4 settembre 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione dell'I.N.P.S.;

udita nell'udienza pubblica del 1 giugno 1966 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. Antonio Giorgi, per l'I.N.P.S., ed il vice avvocato

generale dello Stato Dario Foligno, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

Le questioni di legittimità costituzionale che formano oggetto del

presente giudizio sono state proposte da tre ordinanze, pronunciate

rispettivamente dal Pretore di Civitacastellana (24 giugno 1965), dal

Pretore di Filadelfia (28 giugno 1965) e dal Tribunale di Rovereto (19

giugno 1965) e concernenti essenzialmente un identico oggetto;

precisamente la legittimità costituzionale delle norme che prevedono,

a carico di chi abbia omesso il versamento tempestivo di contributi

obbligatori all'Istituto nazionale della previdenza sociale, un tipo di

sanzione che ha dato luogo a molti dissensi.

Le norme denunciate sono contenute negli artt. 111 e 112 del R.D.L.

4 ottobre 1935, n. 1827; 23 e 24 della legge 4 aprile 1952, n. 218; 82,

primo comma, del D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, i quali statuiscono

l'obbligo, imposto al datore di lavoro che non abbia provveduto al

pagamento dei contributi assicurativi entro i termini stabiliti, di

versare anche una "somma aggiuntiva" eguale a quella dovuta per i

contributi. I principi costituzionali, che si prospettano violati

dalle norme suddette, sono quelli contenuti negli artt. 3, 23, 24,

primo comma, e 53 della Costituzione.

Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 191 e 223 del

1965; si sono costituiti in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, in tutte

le cause, nonché l'Istituto nazionale della previdenza sociale, ma

soltanto rispetto alla questione rimessa alla Corte dalla ordinanza del

Tribunale di Rovereto. Le parti private non si sono costituite.

Nella ordinanza del Pretore di Civitacastellana si osserva che -

secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione - la "somma

aggiuntiva" è una sanzione di natura civile, che si profila come

conseguenza automatica dell'inadempimento o del ritardo, con la duplice

funzione di rafforzare l'obbligazione principale e di risarcire il

danno arrecato all'I.N.P.S. nella misura stabilita dalla legge con

presunzione iuris et de iure; tale risarcimento si risolverebbe in un

privilegio, concesso in violazione del principio di eguaglianza (art. 3

della Costituzione) ed in contrasto con la giurisprudenza della Corte

costituzionale. La violazione dell'art. 23 della Costituzione

consisterebbe nel fatto che la legge non contiene criteri idonei a

limitare il potere discrezionale dell'Ente nella determinazione della

prestazione dovuta, la quale può anche essere ridotta nella misura in

caso di tempestiva oblazione.

Nella ordinanza del Pretore di Filadelfia si fa richiamo all'art. 3

della Costituzione, nel senso che le norme denunciate attribuirebbero

all'I.N.P.S. una situazione di privilegio ed una disparità di

trattamento nei confronti di tutti gli altri soggetti, titolari di

diritti patrimoniali derivanti da atti illeciti, e ciò senza che tale

disparità trovi giustificazione nella natura del credito ovvero nel

carattere del creditore. L'ordinanza ravvisa nella specie anche una

violazione del diritto di difesa, osservando che le norme denunciate

pongono nei confronti dei datori di lavoro inadempienti "un ostacolo

insormontabile a far valere in giudizio le proprie ragioni nel caso in

cui l'inadempimento od il ritardo sia stato determinato da

impossibilità della prestazione per causa a loro non imputabile".

Nella ordinanza del Tribunale di Rovereto si fa particolare

richiamo alla giurisprudenza della Corte costituzionale, osservandosi

che nella norma denunciata il potere discrezionale conferito

all'I.N.P.S., che si estende dal limite minimo - corrispondente

all'ammontare degli interessi moratori - al limite massimo -

corrisponente al cento per cento dell'ammontare dei contributi non

versati - "appare assoluto, difettando qualsiasi direttiva che possa

costituire un criterio limite per la quantificazione della

prestazione". Il Tribunale di Rovereto, chiamato a giudicare in

relazione ad un procedimento concorsuale (fallimento), pone in rilievo

anche il rischio che le disposizioni denunciate importino conseguenze

dannose a carico di terzi, vale a dire degli altri creditori ammessi al

concorso.

La difesa dell'I.N.P.S. ha sostenuto che la "somma aggiuntiva" ha

carattere di risarcimento del danno derivato all'Ente

dall'inadempimento o dal ritardo nell'adempimento degli obblighi

assicurativi ed è automaticamente determinata e liquidata per

garantire l'immediatezza ed evitare lunghe controversie. Essa si

inquadra perciò nel sistema del diritto italiano (artt. 1224, 1382 e

seguenti del Codice civile), cui non ripugna il metodo della

liquidazione preventiva dei danni mediante pattuizioni o precetti di

legge, tanto più necessari in materia di oneri e di assicurazioni

sociali. Nega infine che esista alcuna discrezionalità nelle

decisioni dell'Istituto o del magistrato nella applicazione delle

sanzioni e che possano verificarsi violazioni del principio di

eguaglianza.

L'Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto che l'obbligazione

di corrispondere i contributi assicurativi e il "risarcimento" relativo

deriva da un rapporto di diritto pubblico, nel quale l'Istituto agisce

come organo dell'amministrazione indiretta per l'assolvimento di

pubblica funzione e di pubblico servizio. La sanzione prevista si

configura solo lato sensu di natura civile, come ogni altra sanzione

patrimoniale non ricollegabile al concetto di pena, perché la norma ha

voluto introdurre un indennizzo per il servizio di ricupero verso gli

inadempienti. Il rapporto di assicurazione sociale avrebbe fisionomia

pubblicistica e pertanto la "somma aggiuntiva" integrerebbe il

contenuto di una responsabilità amministrativa, alla quale non

sarebbero applicabili i principi della responsabilità civile.

La difesa dello Stato espone infine altre considerazioni su diversi

aspetti prospettati nelle ordinanze di rimessione, richiamando le

limitazioni poste dalla legge alla discrezionalità dei provvedimenti

in discussione e numerose disposizioni dell'ordinamento vigente, che

prevedono figure analoghe di rapporti in materia di assicurazioni

sociali.

Nella discussione in pubblica udienza i patroni hanno confermato e

ribadito le proprie conclusioni. Considerato in diritto :

La soluzione delle questioni di legittimità costituzionale

sottoposte al giudizio della Corte con le ordinanze sopra indicate

presuppone il confronto fra la norma contenuta nell'art. 111, n. 2 e

ultimo comma, del D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, ora trasfusa nell'art.

23 della legge 4 aprile 1952, n. 218, ed i principi sanciti negli

articoli 3, 23, 24, primo comma, e 53 della Costituzione. La stretta

connessione degli argomenti consente l'esame congiunto dei quesiti

proposti dalle ordinanze suddette, che pertanto vengono decisi con

unica sentenza.

A parere dei giudici di merito la disposizione che impone al datore

di lavoro, il quale non abbia provveduto entro il termine stabilito al

pagamento dei contributi all'Istituto nazionale della previdenza

sociale, di versare anche una "somma aggiuntiva" pari a quella dovuta

per i contributi, ed in particolare la facoltà concessa al Comitato

esecutivo dell'Istituto di ridurre discrezionalmente la somma stessa

quando venga presentata domanda di oblazione nei termini stabiliti

dall'art. 112 del decreto n. 1827 del 1935 (vale a dire, anteriormente

alla apertura del dibattimento del giudizio di primo grado), dovrebbero

ritenersi in contrasto con le norme contenute nei citati articoli della

Costituzione.

Non si può contestare che la natura giuridica del nuovo istituto

della "somma aggiunta", introdotto con le disposizioni in esame, ha

dato luogo a qualche perplessità nella dottrina.

Si deve soggiungere, però, che la giurisprudenza non ha tardato a

riconoscere l'indubbio carattere sanzionatorio della imposizione del

pagamento della "somma aggiunta", escludendo nello stesso tempo che

tale sanzione abbia carattere penale. Anche se la qualifica di

sanzione civile non sembra del tutto appropriata, dovendosi più

correttamente ricorrere al concetto di sanzione amministrativa, essa

può essere sufficiente tuttavia ad evitare gli inconvenienti che

deriverebbero da altre concezioni ancor meno esatte.

D'altra parte, non sembra nemmeno che si possa escludere in modo

assoluto che fra gli scopi della norma in discussione sia compreso

anche quello di procurare all'Istituto assicurativo un ristoro dei

danni provocati dalla inadempienza degli obbligati, tenuto conto del

carattere tipico del sistema delle assicurazioni, e in particolare

delle assicurazioni sociali obbligatorie. È infatti evidente che tutto

il sistema assicurativo, richiedente calcoli attuariali basati su

previsioni per grandi numeri, rispetto al rapporto fra l'eventualità

dei rischi e la entità dei premi corrisposti, esige la puntualità o,

quanto meno, il minimo ritardo nel pagamento di questi; di regola,

anzi, l'inadempimento dell'assicurato o di chi per lui determina nei

rapporti assicurativi contrattuali la cessazione, definitiva o

temporanea, delle prestazioni assicurative.

Si deve tener presente però che nei riguardi delle assicurazioni

sociali obbligatorie conseguenze (o misure) di questo genere non sono

attuabili, anzi neppure concepibili. L'interesse generale enunciato

dal legislatore e garantito dalla Costituzione (art. 38, secondo e

quarto comma), assegna carattere pubblicistico e imperativo alle

disposizioni che le concernono. Gli enti costituiti per l'esercizio e

la prestazioni di tali provvidenze non potrebbero infatti rifiutarle ad

alcuno degli assicurati, neppure nei casi di inadempienza totale, da

parte degli obbligati diretti o indiretti, al dovere del versamento dei

premi. Perciò la sanzione prevista nella norma in esame ha carattere

amministrativo anche in relazione allo scopo di indurre i datori di

lavoro a soddisfare tempestivamente i propri obblighi, assicurando

così agli Istituti previdenziali un ordinato e tempestivo afflusso dei

contributi ad essi occorrenti per adempiere le prestazioni imposte

dalla legge a favore degli assicurati. Nella ipotesi di abolizione

della sanzione stessa, o di una dimostrata insufficienza di essa allo

scopo, il legislatore non avrebbe altra via che quella di prevedere

altre e più severe sanzioni di carattere penale, rendendo così ancora

più onerosi gli obblighi a carico dei datori di lavoro.

Per quanto concerne poi la facoltà concessa all'Istituto di

ridurre discrezionalmente la misura della sanzione nei singoli casi, è

da osservare anzitutto che anche la norma relativa deve essere

interpretata in relazione alla funzione assegnata agli istituti di

previdenza sociale. E non sembra dubbio che una certa elasticità

nella valutazione della convenienza di "venire incontro" a eventuali

proposte degli inadempienti, in modo da facilitare e soprattutto da

anticipare la soluzione del conflitto di interessi, evitando lunghi e

costosi procedimenti, può giovare tanto all'Ente assicurativo quanto

alle controparti.

La eventuale riduzione della misura della "somma aggiuntiva", al

pari - del resto - delle dilazioni nei versamenti, può essere proposta

dalla amministrazione come anche richiesta dall'inadempiente, e diviene

vincolante soltanto se accettata dalla controparte, vale a dire se

tanto il contribuente (che teme di dover pagare una somma superiore),

quanto l'amministrazione dell'Ente (che può anche dubitare dell'esito

del giudizio e deve tener conto, in ogni caso, della durata più o meno

lunga del processo nei diversi "gradi di giurisdizione), ritengono

opportuno risolvere la controversia mediante una riduzione dell'entità

della "somma aggiuntiva".