Sentenza n. 76/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del giudice per le indagini preliminari presso il tribunale

di Monza del 18 giugno 1999, relativo al rinvio a giudizio del

consigliere regionale Fabrizio Comencini per le opinioni espresse nei

confronti di Luca Casarini, promosso con ricorso della Regione

Veneto, notificato il 17 aprile 2000, depositato in Cancelleria il 26

successivo ed iscritto al n. 17 del registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, nonché l'atto di intervento di Casarini Luca;

Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice

relatore Giovanni Maria Flick;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione

Veneto e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso "per regolamento di competenza" notificato il

17 aprile 2000 e depositato il 26 aprile 2000, la Regione Veneto ha

proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione al decreto in data 18 giugno 1999, con il quale il giudice

per le indagini preliminari presso il tribunale di Monza ha disposto

il giudizio nei confronti del consigliere regionale Fabrizio

Comencini, imputato del reato di diffamazione aggravata a mezzo

stampa, quale autore di un articolo pubblicato sul quotidiano "La

Padania" il 29 luglio 1998, considerato offensivo della reputazione

di Luca Casarini.

Dopo aver premesso in punto di fatto il contesto in cui

l'articolo incriminato si è venuto ad iscrivere, e passata in

analitica rassegna la giurisprudenza costituzionale e la dottrina in

tema di immunità ex art. 122, quarto comma, della Costituzione, la

Regione ricorrente ha in particolare sottolineato come nell'alveo

della protezione costituzionale debba essere iscritta anche la

funzione di indirizzo politico e di controllo che i consiglieri

regionali sono chiamati a svolgere. Una funzione, questa, rispetto

alla quale l'immunità vale a coprire non soltanto le questioni poste

attraverso atti tipici, ma anche - alla luce della richiamata

giurisprudenza costituzionale - mediante dichiarazioni che presentino

un preciso nesso funzionale rispetto alla attività consiliare. Una

volta escluso, dunque, che l'immunità sia destinata ad operare

soltanto nella sede consiliare ed in occasione dei lavori dell'organo

assembleare, ne deriva - sostiene la Regione ricorrente - che

l'art. 122, quarto comma, della Costituzione, "deve trovare

applicazione quando le manifestazioni del pensiero siano

oggettivamente correlabili alla posizione istituzionale del

consigliere stesso", sicché quest'ultimo "deve poter esprimere, in

ragione del suo status e dei compiti che gli sono assegnati

dall'ordinamento, le valutazioni di ordine politico sia particolare

sia generale incidenti sulla concreta struttura e sul funzionamento

dell'ente di cui fa parte". Pertanto, posto che "il tono polemico e

financo irriverente espresso dal consigliere Comencini si sono

iscritti nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e,

soprattutto, prospettica composizione del Consiglio regionale del

Veneto", e malgrado la fattispecie non sia "riconducibile in modo

puntuale ad altre precedenti esaminate dalla Corte", reputa la

Regione che essa non si discosti dalla ratio dell'art. 122, quarto

comma, della Costituzione, giacché conclude la ricorrente "ove si

ritenesse il contrario, ne sarebbe gravemente mutilato il dibattito

politico, che oggi sembra collocarsi, il più delle volte e salvo

rare eccezioni, su livelli non propriamente elevati".

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia respinto. A parere

dell'Avvocatura, infatti, nel ricorso non risulterebbero dedotti gli

estremi degli atti riconducibili alla "funzione consiliare tipica"

che sarebbero stati oggetto del procedimento penale di diffamazione a

mezzo stampa nei confronti del Comencini, né altri elementi idonei a

dimostrare la sussistenza del nesso funzionale tra le opinioni

espresse dal consigliere regionale e l'esercizio delle relative

funzioni.

3. - Ha spiegato altresì atto di intervento Luca Casarini -

costituitosi parte civile nel procedimento penale pendente a carico

del consigliere regionale Fabrizio Comencini chiedendo - dichiararsi

inammissibile o infondato il ricorso. Dopo ampia disamina dei

principi affermati da questa Corte e dalla dottrina in tema di

intervento nei giudizi per conflitto di attribuzione, la parte

privata ha sottolineato come l'articolo oggetto di imputazione,

firmato dal Comencini nella qualità di segretario nazionale della

Liga Veneta, non possa in alcun modo correlarsi con l'attività

consiliare dello stesso, giacché, anche a voler accedere alla tesi

della Regione ricorrente, secondo la quale l'articolo stesso si

iscriverebbe "nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e,

soprattutto, prospettica composizione del consiglio regionale del

Veneto", la condotta del Comencini rappresenterebbe null'altro "che

un atto di campagna elettorale, per altro molto anticipato rispetto

alla scadenza elettorale".

4. - Con successive memorie, tanto la Regione Veneto che la parte

privata Luca Casarini hanno ulteriormente sviluppato gli argomenti

già posti a base dei rispettivi atti del ricorso e di intervento,

insistendo nelle domande già avanzate. Considerato in diritto

1. - Deve ritenersi ammissibile l'intervento spiegato, nel

presente giudizio, dalla parte civile costituita nel procedimento

penale per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa.

L'atto propulsivo di tale procedimento - rappresentato dal

decreto che dispone il giudizio - è assunto dalla Regione ricorrente

come invasivo delle proprie attribuzioni costituzionali, in quanto

nella specie la condotta incriminata si sottrarrebbe al sindacato del

giudice penale, operando per essa la immunità sancita dall'art. 122,

quarto comma, della Costituzione. Va in proposito rilevato che - come

lo stesso interveniente ha diffusamente e criticamente posto in

risalto - la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente

affermato che nei giudizi per conflitto tra poteri o tra enti non

possono intervenire soggetti diversi da quelli legittimati a

promuovere il conflitto.

Si è sottolineato peraltro, di recente, come un simile

orientamento debba essere mantenuto fermo nei limiti in cui esso sia

"inteso a salvaguardare il tono costituzionale dei conflitti affidati

al giudizio della Corte e a far sì che questi non mettano capo a

controversie di diritto comune" (v. sentenza n. 426 del 1999, nonché

nel medesimo senso, ex plurimis, sentenze n. 35 del 1999; n. 375 del

1997; n. 419 del 1995). La preclusione all'intervento si ricollega,

dunque, all'esigenza di impedire che la controversia sulla

menomazione, che si assume esser derivata dall'esercizio anomalo di

una attribuzione costituzionale, si confonda con l'oggetto di un

contenzioso devoluto o devolvibile alla giurisdizione comune: così

da mantenere in capo ai soli contraddittori necessari - e non anche

agli eventuali soggetti comunque "interessati" alla risoluzione del

giudizio costituzionale - il potere di azione e di resistenza, e

quindi il corrispondente potere di partecipare al procedimento

davanti a questa Corte.

Per contro, qualora si rivendichi la sussistenza della

eccezionale guarentigia di non perseguibilità sancita dall'art. 122,

quarto comma, della Costituzione, e si neghi pertanto in radice il

diritto di azione in capo a chi pretende di aver subito lesione da

una condotta "scriminata" dalla garanzia medesima, la valutazione

sull'esistenza della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto

finirebbe per sovrapporsi all'analoga valutazione demandata al

giudice del processo comune. Ove dunque si ritenesse precluso

l'intervento nel giudizio costituzionale, finirebbe per risultare in

concreto compromessa la stessa possibilità per la parte di agire in

giudizio a tutela dei suoi diritti.

La conclusione alla quale occorre ora pervenire, d'altra parte,

è ulteriormente avvalorata dalla circostanza che l'esigenza del

contraddittorio - fortemente riaffermata dalla nuova formulazione del

secondo comma dell'art. 111 della Costituzione - si riflette anche

sul piano della partecipazione al giudizio riservato a questa Corte,

derivando da esso la risoluzione di un tema del tutto

"pregiudiziale", quale è quello relativo alla sussistenza o meno nel

caso concreto del potere di agire.

2. - Nel merito il ricorso è infondato.

2.1. - Questa Corte in più occasioni ha avuto modo di affermare

che l'esonero da responsabilità, previsto dall'art. 122, quarto

comma, della Costituzione quale salvaguardia dell'autonomia

costituzionalmente riservata al Consiglio regionale, ricomprende

tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di una funzione

affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da altre fonti

normative cui la prima rinvia.

Avuto dunque riguardo alla identità di ratio che sta alla base

della irresponsabilità che presidia le opinioni espresse ed i voti

dati nell'esercizio delle rispettive funzioni, dai membri del

Parlamento, da un lato, e dai consiglieri regionali, dall'altro; e se

si tiene conto della identità testuale che ora caratterizza - a

seguito delle modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3 del

1993 - la immunità sancita dall'art. 68, primo comma, per i

parlamentari e quella sancita dall'art. 122, quarto comma, della

Costituzione per i consiglieri regionali: è evidente come i

risultati cui è pervenuta la giurisprudenza di questa Corte con

riguardo ai primi, valgano anche a contrassegnare l'ambito della

garanzia di "irresponsabilità" che assiste i secondi.

Trattandosi, quindi, di valutare la dedotta lesione della

prerogativa stabilita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione

in rapporto a dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un

organo di informazione, e perciò rilasciate al di fuori

dell'esercizio di funzioni consiliari tipiche, il problema si risolve

nello stabilire se - ciò non di meno - quelle dichiarazioni siano

identificabili come espressioni dell'attività consiliare e quindi

possano ritenersi iscritte nel panorama delle "opinioni" per le quali

opera la richiamata garanzia costituzionale della irresponsabilità.

In proposito - sia pure con riferimento alla garanzia prevista per i

membri del Parlamento - questa Corte ha più volte affermato che, ai

fini della accennata identificazione, non basta la semplice comunanza

di argomenti, oggetto di attività parlamentari tipiche e di

dichiarazioni fatte al di fuori di esse; né basta la

riconducibilità di queste ultime dichiarazioni ad un medesimo

"contesto politico" (v., tra le altre, sentenze nn. 56 e 58 del

2000). Occorre, invece, che la dichiarazione possa essere qualificata

come espressione di attività parlamentare; il che normalmente accade

se ed in quanto sussista una sostanziale corrispondenza di

significati tra le dichiarazioni rese al di fuori dell'esercizio

delle attività parlamentari tipiche svolte in Parlamento e le

opinioni già espresse nell'ambito di queste ultime. Il carattere

divulgativo, e quindi la sostanziale corrispondenza, finiscono dunque

per costituire "il criterio che consente di identificare le

dichiarazioni rese al di fuori di quelle attività e cionostante

riconducibili o inerenti alla funzione parlamentare, distinguendole

così da quelle che ricadono nel diritto comune a tutti i cittadini e

proteggendole tramite la speciale garanzia dell'art. 68, primo comma,

della Costituzione, senza con ciò determinare situazioni

ingiustificate di privilegio personale" (v. sentenze nn. 320 e 321

del 2000 ed altre ivi richiamate).

2.2.- Perché operi la garanzia che la Regione ricorrente deduce

esser stata nella specie compromessa, con correlativa menomazione

delle attribuzioni consiliari, occorre quindi che la dichiarazione

"esterna" si ponga, rispetto al concreto esercizio di una funzione

consiliare tipica, quale proiezione divulgativa strumentale allo

sviluppo "della libera dialettica politica che è condizione di vita

delle istituzioni democratico-rappresentative" (v., tra le altre, le

menzionate sentenze nn. 320 e 321 del 2000).

Nella ipotesi in esame la Regione ricorrente si limita a

prospettare che l'articolo incriminato si inserirebbe "nel contesto

di un dibattito riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica

composizione del Consiglio regionale del Veneto" e che lo stesso

riguarderebbe un "tema politico all'ordine del giorno". Assai

significativamente, è la stessa Regione ricorrente a riconoscere,

conclusivamente, che, ove non si ritenesse applicabile nella specie

la previsione dettata dall'art. 122, quarto comma, della

Costituzione, "ne sarebbe gravemente mutilato il dibattito politico",

sottolineando come, "con i toni polemici espressi", il consigliere

Comencini abbia in definitiva "offerto un quadro di sintesi, utile

per discorrere e, si ripete, prospettico rispetto ad eventi che

proprio ora stanno disegnando le linee portanti della futura

legislatura regionale 2000-2005".

Risulta quindi evidente la valenza esclusivamente "politica"

delle opinioni espresse dal consigliere regionale, che sono del tutto

avulse dalle funzioni consiliari e da qualsiasi atto tipico svolto

nel relativo esercizio, neppure indirettamente evocato.