Sentenza n. 77/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi dal Presidente del Consiglio dei

Ministri con i seguenti ricorsi:

1) ricorso notificato il 14 aprile 1958, depositato il 21 aprile

1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 9

del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e

la Regione siciliana sorto per effetto dell'ordinanza dell'Assessore

per la pubblica istruzione n. 2481 del 15 febbraio 1958, che ha

disciplinato i trasferimenti degli insegnanti elementari nell'ambito

del territorio della Regione siciliana;

2) ricorso notificato il 6 settembre 1958, depositato il 13

settembre 1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto

al n. 25 del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra

lo Stato e la Regione siciliana sorto per effetto della ordinanza

dell'Assessore per la pubblica istruzione n. 12560 del 10 luglio 1958,

che ha disciplinato le assegnazioni provvisorie degli insegnanti

elementari per l'anno scolastico 1958-59 nell'ambito del territorio

della Regione siciliana.

Udita nell'udienza pubblica del 5 novembre 1958 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e l'avvocato Antonio Sorrentino

per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assessore per la pubblica istruzione della Regione siciliana ha

emanato due ordinanze il 15 febbraio e il 10 luglio 1958 con le quali

ha disciplinato, rispettivamente, i trasferimenti e le assegnazioni

provvisorie degli insegnanti elementari nell'ambito del territorio

della Regione siciliana. Il Presidente del Consiglio dei Ministri,

ritenendo che tali ordinanze violassero o falsamente applicassero gli

articoli 14, lett. r, e 20 dello Statuto per la Regione siciliana, ha

elevato conflitto di attribuzione con ricorsi depositati nella

cancelleria di questa Corte il 21 aprile e il 13 settembre 1958.

La Regione siciliana si è costituita in giudizio, depositando le

sue deduzioni rispettivamente il 3 maggio e il 20 settembre 1958.

Tanto la difesa del Presidente del Consiglio quanto quella della

Regione prendono le mosse dalla sentenza di questa Corte del 18 gennaio

1958, n. 1, che dichiarò l'illegittimità costituzionale della legge

regionale approvata il 2 maggio 1957 relativa alla "disciplina dei

trasferimenti e delle assegnazioni provvisorie dei maetri elementari

nella Regione siciliana": naturalmente per trarne conseguenze opposte.

La difesa dello Stato, infatti, partendo dalla affermazione di

questa sentenza che la Regione siciliana non ha il potere di "emanare

norme sullo stato giuridico degli insegnanti prima che, con

l'osservanza del procedimento stabilito nell'art. 43 dello Statuto

siciliano o in altra guisa legittimamente efficace, gli uffici e il

personale dello Stato siano passati alla organizzazione regionale",

afferma che, non potendo la Regione siciliana esercitare la potestà

legislativa in questa materia, essa non può nemmeno esercitare le

funzioni esecutive ed amministrative corrispondenti, come si

ricaverebbe dalla norma contenuta nell'art. 20 dello Statuto medesimo,

e conclude perché la Corte dichiari che ogni attribuzione in materia

di trasferimento e di assegnazione provvisoria degli insegnanti

elementari nella Regione siciliana spetta allo Stato (Ministero della

pubblica istruzione), annullando, in conseguenza, gli impugnati

provvedimenti.

La difesa della Regione sostiene invece che l'Assessore per la

pubblica istruzione della Regione siciliana non ha emanato le ordinanze

impugnate nell'esercizio di un potere "suo proprio", bensì quale

organo decentrato dell'Amministrazione statale, ai sensi del decreto

legislativo del Capo provvisorio dello Stato 30 giugno 1947, n. 567,

il quale stabilì, com'è noto, che fino al passaggio degli uffici e

del personale dello Stato alla Regione e fino all'emanazione delle

norme occorrenti per l'attuazione dello Statuto siciliano, il

Presidente e la Giunta regionale esercitano le attribuzioni già

spettanti all'Alto Commissario e alla Consulta regionale in virtù del

regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91. Vero è che l'ultimo comma

dell'art. 2 di questo decreto, non modificato per questa parte né dal

decreto legislativo luogotenenziale 28 dicembre 1944, n. 416, né dal

decreto legislativo luogotenenziale 1 febbraio 1945, n. 50, fa salva la

competenza dell'Amministrazione centrale a provvedere per le nomine, i

licenziamenti, le promozioni e i trasferimenti degli impiegati dello

Stato, ma tale salvezza, riferendosi soltanto ai provvedimenti concreti

di nomine, trasferimenti e via, non vieterebbe l'emanazione di

direttive generali e di criteri di massima. Che ciò sia vero, sarebbe

confermato e dal fatto che le ordinanze emesse dall'Assessore negli

anni scorsi non sono state mai impugnate dallo Stato e dalle stesse

ammissioni dello Stato, che per bocca della sua difesa, nel giudizio

sopra ricordato di legittimità costituzionale della legge regionale,

ammise che le ordinanze in materia di trasferimenti e di assegnazioni

provvisorie degli insegnanti dell'ordine elementare erano state emanate

dall'Assessore quale organo di decentramento burocratico. Si dovrebbe

anzi parlare, per questo, di inammissibilità del ricorso dello Stato

per acquiescenza.

2. - Nella memoria depositata il 22 ottobre 1958, l'Avvocatura

dello Stato respinge le argomentazione della difesa regionale

affermando: 1) che, come è costante giurisprudenza dell'Alta Corte per

la Sicilia e di questa Corte, non è consentito parlare di acquiescenza

nel campo del diritto costituzionale, dove ogni provvedimento

legislativo o amministrativo "ha una sua individualità giuridica, un

suo contenuto che non si confonde affatto con un provvedimento

precedente anche se disciplina identica materia"; 2) che, per fondare

la competenza dell'assessore regionale ad emanare ordinanze quali

quelle impugnate, non si può fare ricorso né all'art. 20, ultima

parte del comma primo, dello Statuto siciliano, perché nel caso

mancherebbero "le direttive del governo dello Stato" che

l'amministrazione regionale è tenuta ad osservare e che devono essere

esplicitamente e previamente date con appositi provvedimenti statali,

né al decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 30 giugno

1947, n. 567, in relazione al regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91,

in quanto proprio l'art. 2 di quel decreto riserva alle Amministrazioni

centrali la competenza a provvedere per le nomine, i licenziamenti, le

promozioni ed i trasferimenti del personale dello Stato e degli Enti di

diritto pubblico.

Nella sua memoria, depositata il 22 ottobre, la Regione espone un

lungo elenco di atti che comproverebbero come lo Stato abbia

costantemente riconosciuto alla Regione la competenza a provvedere non

soltanto in materia di trasferimenti degli insegnanti dell'ordine

elementare, ma più generalmente sul loro stato giuridico ed economico,

chiedendo che, se le circostanze esposte fossero contestate, la Corte

volesse accertarle valendosi dei suoi poteri istruttori.

Da questo comportamento deriverebbero conseguenze non soltanto sul

piano processuale (inammissibilità del ricorso per acquiescenza), ma

anche "sul piano sostanziale". Si potrebbero, infatti, fare due

ipotesi, o che la Regione eserciti funzioni amministrative in materia

di istruzione elementare a norma dell'art. 20 dello Statuto in

riferimento all'art. 14 dello Statuto che riconosce alla Regione la

potestà legislativa in materia di istruzione elementare - dovendosi

ritenere avvenuto il trapasso effettivo dei poteri dallo Stato alla

Regione sulla base dei precedenti ricordati, dato che nessun

provvedimento di legge formale è richiesto per questo trapasso - o

ritenere che la Regione esercita i poteri in questa materia quale

organo statale sulla base del decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 30 giugno 1947, n. 567, in relazione al regio decreto legge

18 marzo 1944, n. 91, nel qual caso il ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri dovrebbe dichiararsi inammissibile perché

riguarderebbe un conflitto fra organi che nella materia agiscono tutti

quali organi dello Stato.

3. - All'udienza, nella discussione dei due ricorsi, i difensori

hanno illustrato le loro deduzioni, insistendo nelle rispettive

conclusioni. In particolare, il difensore della Regione ha ripetuto la

richiesta che la Corte, nel caso in cui ne fosse contestata l'esistenza

o la veridicità, volesse accertare, avvalendosi dei suoi poteri

istruttori, l'esistenza del complesso dei documenti dei quali era stato

fatto cenno in memoria: documenti che, insieme con innumerevoli altri,

attesterebbero come il Ministero della pubblica istruzione abbia sempre

riconosciuto alla Regione la competenza ad adottare i provvedimenti

concernenti lo stato giuridico ed economico dei maestri elementari

dipendenti dallo Stato, rinviando costantemente gli atti stessi

all'Assessorato regionale. Considerato in diritto :

1. - Le due cause possono essere decise con unica sentenza, avendo

esse per oggetto questioni identiche.

2. - Non è fondata l'eccezione di inammissibilità per

acquiescenza, dedotta dalla difesa della Regione. Con sentenza n. 44

del 7 marzo 1957 questa Corte, pur non escludendo a priori che nei

giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale

possano avere rilevanza preclusioni che spiegano efficacia nei giudizi

inter partes, dichiarava che nei giudizi di legittimità

costituzionale, anche se proposti in via principale, non possono trovar

posto istituti, come quello dell'inammissibilità del ricorso per

acquiescenza, quali sono stati specialmente elaborati nella

giurisprudenza amministrativa. Il Collegio non si è discostato e non

ritiene di doversi discostare da questo indirizzo.

3. - La difesa della Regione, dopo avere ricordato una assai

numerosa serie di atti che comproverebbero come il Ministero della

pubblica istruzione abbia costantemente declinato la propria competenza

rispetto agli atti riguardanti lo stato giuridico degli insegnanti

elementari, rinviando gli atti stessi all'Assessorato regionale,

deduce, in via alternativa, da questo comportamento del Ministero due

ipotesi: o che la Regione eserciti legittimamente iure proprio i poteri

legislativi ed amministrativi in materia di istruzione elementare, nel

presupposto che il trapasso effettivo dei poteri dallo Stato alla

Regione si debba considerare avvenuto sulla base dei precedenti

ricordati, stante che nessun provvedimento di legge formale è

richiesto per questo trapasso; o che la Regione eserciti i poteri in

questa materia quale organo di decentramento statale sulla base del

decreto legislativo 30 giugno 1947, n. 567, in relazione al regio

decreto legge 18 marzo 1944, n. 91. In questo secondo caso il ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrebbe dichiararsi

inammissibile perché riguarderebbe un conflitto fra organi che

agiscono nell'ambito della stessa Amministrazione dello Stato.

La prima delle due ipotesi prospettate dalla difesa regionale non

è fondata. La Corte non ha che da richiamare la propria sentenza del

14 gennaio 1958, n. 1, con la quale dichiarava la illegittimità della

legge regionale 21 giugno 1957, n. 39, dopo avere constatato e

dimostrato che i maestri elementari della Sicilia, aventi la posizione

di dipendenti statali, non si sono trasformati in dipendenti regionali,

nonostante i numerosi atti legislativi ed amministrativi elencati nella

stessa decisione, attraverso i quali la Regione ha attuato il suo

intervento nel regolare e nell'espletare i concorsi per maestri

elementari e per direttori didattici e nel disciplinare

legislativamente i ruoli organici provvisori, speciali transitori e in

soprannumero dei maestri stessi.

Nel presente giudizio la difesa della Regione ha enumerato una

lunga serie di atti amministrativi dai quali si rileva che, sin dal

tempo in cui fu in funzione l'Alto Commissariato per la Sicilia,

è stato costantemente ritenuto, in pieno accordo tra il Ministero della

pubblica istruzione e la Regione siciliana, che l'amministrazione del

personale insegnante dell'ordine elementare addetto alle scuole

dell'Isola spettasse alla Regione. A tal proposito la Corte, rilevando

che non esiste contestazione sulla ripetuta affermazione della difesa

della Regione in ordine alle circostanze di fatto richiamate, ritiene

che non occorre ai fini del decidere disporre accertamenti istruttori.

Ma il fatto, pure innegabile, dell'esercizio di un determinato potere,

anche se tale esercizio sia stato univoco, pacifico e perdurante

costantemente e per lungo tempo, non ha determinato il mutamento dello

status degli insegnanti da personale statale a personale regionale.

Questa constatazione trova conferma nella causa attuale.

4. - Occorre ora esaminare se i poteri in questione siano stati

esercitati dalla Regione come organo di decentramento

dell'Amministrazione statale ed, in caso affermativo, quali conseguenze

se ne debbano trarre agli effetti della presente controversia.

Giova dire subito che non appare fondata la tesi prospettata dalla

difesa della Regione, tesi che nella precedente controversia, definita

con la ricordata sentenza del 14 gennaio 1958, era stata sostenuta dal

Commissario dello Stato per la Regione siciliana e dall'Avvocatura

dello Stato, e cioè che il decentramento dallo Stato alla Regione si

fosse attuato in virtù del decreto legislativo 30 giugno 1947, n. 567.

Esattamente, l'Avvocatura dello Stato, nel presente giudizio, osserva

che a norma dell'art. 2 del regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91,

modificato con decreto legislativo luogotenenziale 1 febbraio 1945, n.

50, restava in ogni caso riservata alle rispettive amministrazioni la

competenza a provvedere per le nomine, i licenziamenti, le promozioni e

i trasferimenti del personale dello Stato. E pertanto la competenza a

provvedere sui trasferimenti degli insegnanti elementari, in quanto

appartenenti al personale statale, non passò all'Alto Commissariato

per la Sicilia né, dopo la sua soppressione, poté essere attribuita

all'Amministrazione regionale ai sensi del decreto legislativo 30

giugno 1947, n. 567. Né può dirsi altrimenti delle assegnazioni

provvisorie dello stesso personale, essendo ovvio che l'assegnazione

provvisoria è un provvedimento che, per sua natura, rientra nel novero

di quelli elencati nel citato art. 2 del decreto legge del 1944.

5. - Escluso che l'esercizio di questi poteri abbia avuto per

legittima base le richiamate norme del 1944 e del 1947, la Corte non

crede che se ne possa dedurre senz'altro, come vorrebbe nella presente

causa l'Avvocatura dello Stato, che l'esercizio stesso non debba avere

alcuna rilevanza agli effetti della presente controversia.

La Corte ritiene che la situazione, tanto chiara ed incontroversa

in fatto quanto delicata in diritto, debba essere esaminata alla

stregua dell'art. 20, primo comma, seconda disposizione, dello Statuto

speciale per la Regione siciliana. A norma di tale disposizione, il

Presidente e gli Assessori regionali, nelle materie non comprese negli

artt. 14, 15 e 17 dello Statuto, svolgono una attività amministrativa

secondo le direttive del Governo dello Stato.

La difesa statale, richiamandosi ai criteri posti da questa Corte

con le sentenze n. 9 del 17 gennaio 1957 e n. 13 del 18 dello stesso

mese ed anno, nega che l'art. 20 possa essere invocato nel caso in

esame, essendo mancata la previa emanazione di precise e categoriche

direttive da parte del Governo. La Corte osserva che nelle due

richiamate sentenze fu sollevata, fra tante altre, la questione

relativa alla portata della disposizione contenuta nella seconda parte

del primo comma dell'art. 20, ma tale questione non fu esaminata dal

Collegio, il quale non ne ebbe la possibilità, in quanto quelle

decisioni si fondarono sopra altro presupposto. Nel caso attuale la

norma, più volte citata, dell'art. 20 deve essere esaminata in

relazione allo stato di fatto che permane inalterato da diversi anni.

L'attuale controversia non offre, quindi, l'occasione più adatta per

indagare sulla portata di quella norma; e, pertanto, in questa che è

una fattispecie particolare, non occorre stabilire quali siano i

presupposti dell'applicazione della norma: se, cioè, tale applicazione

richieda che siano state date all'Amministrazione regionale da parte

del Governo dello Stato "precise, categoriche direttive", come sostiene

l'Avvocatura, quale forma debba avere l'atto con cui tali direttive

siano impartite e quale debba essere l'autorità statale competente ad

impartirle. Nel caso di specie, anche se mancano atti formali, è del

tutto certo e pacifico che il Governo dello Stato ha consentito, fin

dall'inizio del funzionamento dell'Amministrazione regionale, che i

provvedimenti relativi ai trasferimenti ed alle assegnazioni

provvisorie dei maestri fossero emanati dalla Regione. Ciò si evince

dal fatto che, nonostante fosse accertato, anche in seguito a più di

una sentenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana, che i maestri

elementari dei ruoli statali non erano passati alla dipendenza della

Regione, nessuna impugnativa risulta esperita avverso le ordinanze

emanate dall'Assessore regionale in materia di trasferimenti e di

assegnazioni provvisorie dei suddetti maestri ed avverso i singoli

provvedimenti adottati in conseguenza dallo stesso Assessore; anzi è

incontroverso che il Ministero della pubblica istruzione ha sempre

inviato per competenza all'assessorato gli atti relativi. Questo stato

di cose, non contestato in fatto nella presente controversia, è stato

esplicitamente ammesso - sia pure con una giustificazione che, come si

è detto, non era valida - nel precedente giudizio definito da questa

Corte con la sentenza 14 gennaio 1958. È altresì incontestabile, in

fatto, che non sono mancate le direttive dell'Amministrazione centrale

in materia. È pacifico, in primo luogo, che tutte le ordinanze

dell'Assessore relative a trasferimenti ed assegnazioni provvisorie non

si discostano dalle ordinanze emanate dal Ministro. È, inoltre,

incontroverso che quasi tutte le volte in cui il Ministero inviava per

competenza all'Assessore pratiche di questo genere indicava

all'Assessore stesso le direttive alle quali in materia si atteneva

l'Amministrazione centrale; il che costituisce un modo di dar

direttive.

6. - Di conseguenza, si deve dichiarare che la Regione ha operato

nella materia della presente controversia non jure proprio, bensì

quale organo decentrato dell'Amministrazione statale, la quale rimane

titolare di questi poteri fino a quando non passeranno alla Regione con

il procedimento stabilito dall'art. 43 dello Statuto siciliano o in

altra guisa giuridicamente efficace. In tale veste l'amministrazione

regionale è tenuta a sottostare alle direttive dell'Amministrazione

centrale dello Stato.

Giova tuttavia porsi il dubbio se gli attuali ricorsi del

Presidente del Consiglio dei Ministri non costituiscano una idonea

manifestazione di volontà dell'Amministrazione dello Stato, diretta a

fare cessare in materia l'esercizio dei poteri statali, fin qui svolti

dalla Regione con il consenso del Ministero della pubblica istruzione.

Ma il dubbio non sarebbe fondato. Nella specie l'Amministrazione dello

Stato, proponendo i ricorsi, non ha inteso mutare una situazione già

esistente, ma ha chiesto una definizione dei rapporti inerenti a tale

situazione.

Comunque, anche se i ricorsi fossero atti idonei a far cessare

l'attività dell'Assessore nella materia, quale organo decentrato

dell'Amministrazione statale, non si potrebbe riconoscere ad essi

efficacia retroattiva destinata ad operare in relazione ad atti

amministrativi già compiuti, i quali hanno esplicato in concreto i

propri effetti.