Sentenza n. 772/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Toscana 15 dicembre 1978, n. 79, intitolata "Legge

regionale 6 settembre 1953 n. 55. Ordinamento degli uffici della

Regione Toscana. Modificazioni e integrazioni", e dell'art. 16 della

legge della Regione Piemonte 20 febbraio 1979, n. 6, intitolata

"Ordinamento degli uffici della Regione Piemonte", promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 gennaio 1980 dal T.A.R. della Toscana

sul ricorso proposto da Rolla Girolamo ed altri contro il Ministero

dell'Agricoltura e Foreste ed altra, iscritta al n. 674 del registro

ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 67 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 27 aprile 1983 dal T.A.R. per il Piemonte

sul ricorso proposto da Borsetta Pietro ed altri contro la Regione

Piemonte ed altri, iscritta al n. 1085 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34- bis

dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione di Rolla Girolamo ed altri, della

Regione Toscana e della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Fabio Lorenzoni per Rolla Girolamo ed altri,

Calogero Narese per la Regione Toscana e Mario Sanino per la Regione

Piemonte;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di fronte al T.A.R. per la Toscana

promosso da alcuni dipendenti del Corpo forestale per l'annullamento

di due decreti ministeriali che hanno "confermato" detto personale

negli uffici regionali sostitutivi di quelli statali trasferiti alla

regione, con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, con ordinanza emessa

il 24 gennaio 1980 è stata sollevata questione di costituzionalità

nei confronti dell'art. 1 della legge regionale della Toscana 13

dicembre 1978 n. 79, dal titolo "Legge regionale 6 settembre 1953 n.

55. Ordinamento degli uffici della Regione Toscana. Modifiche e

integrazioni". Tale legge, che ha soppresso l'Ispettorato regionale

delle foreste, gli Ispettorati ripartimentali e i relativi uffici

distrettuali, dopo che questi erano stati trasferiti alle regioni, è

sospettata d'incostituzionalità dal giudice a quo per il possibile

contrasto con il principio fondamentale della salvaguardia

dell'unitarietà della struttura del Corpo forestale, il quale è

desumibile dall'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 71, lett. g),

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dal richiamato art. 11, u.c. del

citato d.P.R. n. 11 del 1972.

1.1. - Secondo il giudice a quo il principio fondamentale appena

ricordato impedirebbe alla regione di sopprimere gli uffici del Corpo

forestale nella struttura ad essi data dal d.P.R. 12 marzo 1948 n.

804. Né, sempre secondo lo stesso giudice, si potrebbe interpretare

il fatto che l'art. 71, lett. g) del d.P.R. n. 616 del 1977 non

annoveri più tra le competenze riservate allo Stato quelle relative

alla "struttura" del Corpo forestale, essendo questa comunque fatta

salva dall'art. 11, u.c., del d.P.R. n. 11 del 1972, richiamato dal

predetto art. 71, lett. g), che permette alle regioni l'impiego del

Corpo forestale facendone salva "l'unitarietà di struttura".

1.2. - Si sono costituiti i dipendenti del Corpo forestale

intervenuti come parti nel giudizio a quo, che ribadiscono la

rilevanza e la fondatezza della questione.

Sotto il primo profilo, essi constatano semplicemente che, ove la

disposizione di soppressione dovesse essere dichiarata

incostituzionale, sarebbe conseguentemente da annullare la "conferma"

ministeriale del personale nei nuovi uffici regionali e da

ripristinare i soppressi ispettorati, cui il predetto personale

dovrebbe essere nuovamente assegnato.

Nel merito, le parti private sostengono che salvaguardare

l'unitarietà della struttura del Corpo forestale significa che le

articolazioni di cui questo si compone restano come sono e che il

personale in esse impiegato continuerebbe ad essere dipendente dello

Stato, pur potendo essere utilizzato dalle regioni. La disposizione

impugnata, invece, avrebbe inglobato nelle strutture regionali il

predetto personale e avrebbe trasformato la struttura gerarchica del

Corpo forestale per assimilarla a quella orizzontale, propria degli

uffici regionali. E ciò sarebbe ulteriormente in contrasto con il

principio che vieta il frazionamento territoriale di organismi, come

il Corpo forestale, che nell'insieme dei suoi uffici centrali e

periferici sono volti a tutelare l'interesse nazionale.

Inoltre, sempre secondo tali parti, la soppressione degli uffici

trasferiti alla Regione Toscana operata con la legge impugnata

impedirebbe al Corpo forestale di operare adeguatamente in detta

regione, poiché avrebbe comportato la distruzione della capillare

organizzazione del predetto Corpo e, nello stesso tempo, avrebbe

preposto agli uffici periferici (trasferiti) un coordinatore, il

quale non può possedere, per la sua provenienza dall'amministrazione

regionale, le necessarie competenze tecniche e specialistiche.

1.3. - Si è costituita anche la Regione Toscana, per la quale la

questione sottoposta al presente giudizio di costituzionalità non è

rilevante, né fondata.

Sotto il primo aspetto, la Regione osserva che la soppressione

degli uffici da essa disposta non può avere alcuna conseguenza sulla

sorte del personale in essi impiegato, in quanto, mentre le funzioni

amministrative solte dagli uffici periferici del Ministero

dell'Agricoltura e delle Foreste sarebbero state trasferite alla

Regione (che pertanto può riorganizzarle esercitando la sua potestà

legislativa in materia di uffici regionali), al contrario il

personale continuerebbe a dipendere dallo Stato, salvo il potere

della Regione di disporre pienamente della sua utilizzazione.

Quanto al merito, la Regione, dopo aver ricordato che l'art. 71,

lett. g), del d.P.R. n. 616 del 1977 non ripeterebbe più la norma

relativa alla salvaguardia dell'unitarietà di struttura del Corpo

forestale, osserva che tale garanzia avrebbe soltanto il significato

di impedire lo smembramento degli organici messi a disposizione della

regione, non già quello di precludere alla regione stessa di

disciplinare a propria discrezione l'organizzazione di uffici dei

quali essa è titolare a seguito del trasferimento.

1.4. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie sia le

parti private sia la Regione Toscana. Mentre quella presentata da

quest'ultima è stata depositata l'11 febbraio 1988, e perciò fuori

termine, la memoria delle parti private contiene un ampio excursus

sulla storia del Corpo forestale, diretto a dimostrare che

l'unitarietà della sua struttura ha radici lontane nel tempo che

nessuna legge statale ha voluto spezzare e che, pertanto, non può

essere rotta dalla legge regionale impugnata con la soppressione

degli uffici già ricordati. Tale Corpo, anzi, sarebbe rimasto entro

la struttura statale per essere "impiegato anche dalle regioni" per

lo svolgimento di compiti tecnici che sfuggono alle stesse.

2. - Analoga questione di costituzionalità è sollevata dal

T.A.R. per il Piemonte, con ordinanza emessa il 27 aprile 1983, nei

confronti dell'art. 16 della legge regionale del Piemonte 20 febbraio

1979, n. 6, intitolata "Ordina mento degli uffici della Regione

Piemonte", che ha provveduto alla soppressione degli uffici

periferici trasferiti alla Regione corrispondenti a quelli di cui si

è parlato a proposito della precedente ordinanza. Anche i parametri

costituzionali invocati e le motivazioni addotte dal T.A.R. per il

Piemonte sono gli stessi prospettati nella precedente ordinanza.

2.1. - Si è costituita la Regione Piemonte per chiedere che la

questione di costituzionalità sia dichiarata non fondata, in quanto

la legge impugnata non fa altro che assimilare alla struttura

organizzativa regionale gli uffici forestali trasferiti alla stessa

dal d.P.R. n. 11 del 1972. Secondo la Regione, nell'ordinanza si

farebbe confusione fra l'ordinamento degli uffici (di competenza

regionale) e la posizione in detti uffici del personale (rimasto allo

Stato), che può essere impiegato anche dalle regioni per lo

svolgimento delle funzioni trasferite. In ogni caso, essa aggiunge,

non vi sarebbe più nel d.P.R. n. 616 del 1977 la garanzia della

salvaguardia della unitarietà di struttura del Corpo forestale. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze indicate in epigrafe sollevano un'identica

questione di legittimità costituzionale, dal momento che le due

distinte disposizioni impugnate - vale a dire l'art. 1 della l.r.

toscana 13 dicembre 1978, n. 79, e l'art. 16, n. 1, della l.r.

piemontese 20 febbraio 1979, n. 6 - hanno lo stesso contenuto

precettivo: esse provvedono a sopprimere, per il relativo territorio,

gli uffici forestali periferici già appartenenti al Ministero

dell'Agricoltura e delle foreste e trasferiti alle regioni con l'art.

11, lett. c e d, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, cioè

l'Ispettorato regionale delle foreste, gli Ispettorati ripartimentali

e i relativi uffici distrettuali. Entrambe le disposizioni impugnate

sono sospettate d'incostituzionalità per la possibile violazione del

principio fondamentale di salvaguardia dell'unità della struttura

del Corpo forestale, che si desume dall'art. 117 Cost., come attuato

dall'art. 71, lett. g), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che

richiama in proposito l'art. 11, u.c., del citato d.P.R. n. 11 del

1972.

Poiché la questione di costituzionalità sollevata dalle due

ordinanze è del tutto simile, i relativi giudizi vanno riuniti per

essere decisi con un'unica sentenza.

2. - A parte qualsiasi rilievo sulla rilevanza, che a dire il vero

appare tutt'altro che lineare, è decisivo che le censure proposte

non possono essere accolte.

In virtù dell'art. 11, lett. c e d, del d.P.R. 15 gennaio 1972,

n. 11, tanto l'Ispettorato regionale delle foreste, quanto gli

Ispettorati ripartimentali e i relativi uffici, sono stati trasferiti

dal Ministero dell'agricoltura e foreste alle regioni a statuto

ordinario nel cui territorio avevano sede. Nell'operare tale

trasferimento, mentre l'art. 4, lett. t, dello stesso d.P.R. n. 11

del 1972 conservava allo Stato la competenza in ordine al

reclutamento, addestramento e inquadramento del Corpo forestale e

alle relative scuole, l'art. 11, u.c., dello stesso decreto stabiliva

che "il Corpo forestale dello Stato, ferma restando la sua

unitarietà di struttura, inquadramento e reclutamento, è impiegato

dalle singole regioni, nell'ambito del rispettivo territorio, per

l'esercizio delle funzioni trasferite con il presente decreto".

In altre parole, con le predette disposizioni si è provveduto a

istituire per gli uffici forestali periferici trasferiti alle regioni

un peculiarissimo, se non atipico, doppio regime, riguardante, l'uno,

le funzioni e gli uffici e, l'altro, il personale. Mentre, per quanto

riguarda il primo profilo, risultano trasferite alle regioni tutte le

strutture organizzative periferiche che, a norma del d. lgs. 12 marzo

1948, n. 804, facevano capo alla Direzione generale dell'economia

forestale e montana del Ministero dell'agricoltura e foreste (ad

eccezione delle stazioni forestali), al contrario, per quanto

riguarda il personale addetto ai relativi uffici, si stabilisce la

sua permanenza nel Corpo forestale dello Stato (ad eccezione del c.d.

personale civile dello stesso Corpo, che viene trasferito alle

regioni con gli uffici) e la sua conseguente sottoposizione -

relativamente al reclutamento, all'addestramento e all'inquadramento

- alle competenze dello Stato.

Quali che siano le ragioni effettivamente sottese alla scelta

compiuta dal legislatore nel dare attuazione all'art. 117 Cost. sul

punto considerato - le quali vanno probabilmente individuate in un

riconoscimento alla tradizione di unitarietà e di specifica

competenza propria del Corpo forestale - resta il fatto che la

separazione, così istituita, tra il livello delle funzioni e degli

uffici (di pertinenza regionale) e quello del personale del Corpo

(rimasto allo Stato) avrebbe creato seri problemi nell'espletamento

delle funzioni trasferite. È così che, per tentare di superare i

prevedibilissimi ostacoli, il legislatore ha stabilito, all'art. 11,

u.c., del d.P.R. n. 11 del 1972, che le singole regioni possono

utilizzare il personale dipendente dal Corpo forestale dello Stato

limitatamente all'esercizio delle funzioni trasferite, ponendo alle

stesse lo specifico vincolo che, attraverso il suddetto impiego, non

sia messa in pericolo "l'unitarietà di struttura" del Corpo

forestale.

Dopo che questa Corte aveva respinto le eccezioni di

incostituzionalità su tale peculiare disciplina, trovando il

fondamento della permanenza allo Stato del personale del Corpo

forestale nella molteplicità e nella natura delle funzioni

conservate in materia allo stesso Stato (sent. n. 142 del 1972), è

intervenuto il d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, disattendendo le

proposte della c.d. Commissione Giannini dirette a trasferire alle

regioni anche il personale del Corpo forestale, ha sostanzialmente

confermato la disciplina preesistente. Tale decreto, infatti, non

solo ha ribadito negli stessi termini la separazione tra titolarità

(regionale) degli uffici e delle funzioni e dipendenza (statale) del

personale del Corpo forestale, ma, contrariamente a quanto suppongono

le Regioni costituitesi nel presente giudizio, ha anche mantenuto

intatto il vincolo, per le regioni che utilizzassero il predetto

personale, di salvaguardare l'unitarietà della struttura del Corpo

forestale, grazie all'espresso rinvio all'art. 11, u.c., del d.P.R.

n. 11 del 1972 operato, a questo proposito, dall'art. 71, lett. g),

del d.P.R. n. 616 del 1977. Le novità introdotte da quest'ultimo

riguardano unicamente l'accresciuto carico delle funzioni devolute

alle regioni in materia di polizia forestale, di difesa del suolo, di

protezione dell'ambiente naturale e di lotta contro gli incendi, che

ha persino reso più problematico il "doppio regime" esistente in

materia rispetto a quando questa Corte si pronunciò con la sentenza

n. 142 del 1972.

3. - L'interpretazione della normativa ora delineata porta a

concludere che non si può negare alle regioni il potere di

sopprimere gli uffici forestali periferici nella conformazione

organizzativa da essi avuta al momento del loro trasferimento. In

conseguenza del loro passaggio all'amministrazione regionale, tali

uffici, per operare secondo le regole del principio del buon

andamento e della legalità dell'amministrazione (art. 97 Cost.),

devono essere riorganizzati e riarticolati al fine di adeguarli ai

principi e agli standards propri dell'azione amministrativa di

ciascuna regione e al fine di rispondere nel modo più adeguato alle

concrete esigenze di intervento che si manifestino nei vari territori

regionali.

Sotto questo profilo, la trasformazione dei caratteri e

dell'articolazione degli uffici trasferiti costituisce un momento

necessario, direttamente conseguente al loro passaggio da

un'organizzazione di tipo piramidale e gerarchico a una di tipo

"orizzontale". Prova ne sia che pressoché tutte le regioni a statuto

ordinario hanno provveduto a tale opera, anche se talune, fra le

quali il Piemonte, hanno proceduto a una soppressione meramente

formale dei predetti uffici, lasciando ad essi la stessa rilevanza,

le stesse funzioni e persino le stesse denominazioni, mentre altre,

fra le quali va ricompresa la Toscana, hanno posto mano a un'ampia

opera di riforma, che talora, come ancora in Toscana, ha attraversato

fasi molto diverse fra loro.

E, del resto, un potere del genere non può esser negato alle

regioni, una volta che gli uffici forestali periferici siano

divenuti, com'è accaduto con il d.P.R. n. 11 del 1972, parti

integranti dell'amministrazione regionale. Perché, se così non

fosse, ne risulterebbe del tutto svuotata la competenza che l'art.

117 Cost. riconosce alle regioni a statuto ordinario in materia di

ordinamento dei propri uffici. Una competenza che, come ha

costantemente affermato questa Corte (sentt. nn. 10 del 1980, 277 del

1983, 219 del 1984), è data alle regioni medesime proprio al fine di

organizzare gli uffici regionali secondo le peculiarità

dell'amministrazione di cui sono parte, le quali rischierebbero di

venir compromesse qualora la regione dovesse conformarsi, anche

indirettamente, alle esigenze dell'apparato statale, anteponendo le

aspettative di parte del personale impiegato negli anzidetti uffici

alle obiettive necessità di razionalità e di efficienza

dell'amministrazione regionale.

4. - Contrariamente a quanto supposto dai giudici a quibus e a

quanto opinato dalle parti private intervenute nel presente giudizio,

costituisce un problema distinto, ancorché collegato, quello

relativo alle regole che l'art. 71, lett. g), del d.P.R. n. 616 del

1977, attraverso il richiamo dell'art. 11, u.c., del d.P.R. n. 11 del

1972, pone relativamente all'impiego del personale dipendente dal

Corpo forestale dello Stato da parte delle regioni.

Come risulta chiaramente dal tenore letterale del citato art. 11

del d.P.R. n. 11 del 1972, la salvaguardia dell'unitarietà di

struttura del Corpo forestale dello Stato è posta come garanzia a

favore di quest'ultimo e come vincolo posto a carico delle regioni in

relazione all'utilizzazione da parte loro del personale dipendente

dal predetto Corpo. Ciò significa, innanzitutto, che l'oggetto di

tale vincolo non può che concernere il potere di disposizione delle

regioni in ordine all'impiego del personale ora ricordato, senza

estendersi all'ordinamento degli uffici (regionali), rappresentando

quest'ultimo, come ha già precisato questa Corte nelle sentenze

prima ricordate, un prius, sotto il profilo logico, rispetto alla

dislocazione del personale nella prestazione dei servizi. E, in

secondo luogo, significa che il contenuto derivante da quel vincolo

consiste nell'imperativo in base al quale le regioni, che intendano

avvalersi per l'esercizio delle funzioni trasferite del personale

appartenente al Corpo forestale dello Stato, debbono rivolgersi a

quest'ultimo come organismo autonomo e unitario, vale a dire nel più

assoluto rispetto dell'organizzazione gerarchica del Corpo e delle

attribuzioni del potere di disposizione sull'impiego del personale in

base alle norme disciplinanti il funzionamento del Corpo medesimo.

In altre parole, nel quadro normativo stabilito in materia dal

d.P.R. n. 616 del 1977, la norma che, per l'esercizio delle funzioni

trasferite, permette alle regioni di utilizzare i dipendenti del

Corpo forestale dello Stato nel rispetto dell'unitarietà di

struttura di quest'ultimo ha un significato complessivo che si

articola secondo un duplice livello: da un lato, presuppone che

rientri nei poteri della regione stabilire l'organizzazione degli

uffici e la distribuzione dei compiti fra i dipendenti che prestano

servizio nelle varie strutture amministrative regionali; e,

dall'altro, riconosce al Corpo forestale, come ordine autonomo e

indipendente dalle regioni, il pieno potere di disporre del proprio

personale, nel senso di individuarne i nominativi più idonei, di

scegliere da quali strutture interne possano essere distaccati, di

mettere a disposizione delle regioni, nei limiti stabiliti dalla

legge, i dipendenti prescelti ed, eventualmente, di revocarne la

destinazione presso le regioni per comprovate esigenze interne.

5. - Resta il fatto che un sistema così peculiare come quello

disposto in materia dal d.P.R. n. 616 del 1977 non può adeguatamente

funzionare senza efficaci strumenti di cooperazione. Accoppiare, come

fa il decreto appena citato, il massimo della separazione delle

competenze - tale da ripartire in due distinte mani l'organizzazione

degli uffici, da un lato, e la disposizione del personale più

competente, dall'altro - con il massimo della collaborazione

funzionale, comporta che il concreto efficace funzionamento degli

uffici forestali regionali può derivare soltanto dal pieno accordo e

dalla leale collaborazione fra le singole regioni e il Ministero

dell'agricoltura e foreste. Per tale ragione, più che opportuno, è

necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in

ordine all'impiego del personale del Corpo forestale dello Stato

nell'amministrazione regionale, in mancanza delle quali, dato il

sistema positivamente stabilito, il principio costituzionale del buon

andamento dell'azione amministrativa rischia seriamente di essere

compromesso.