Sentenza n. 775/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano

notificato il 19 dicembre 1986, depositato in Cancelleria il 23

dicembre successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1986,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della

Presidenza del Consiglio dei ministri del 3 luglio 1975 n.

200/17750/119.7 T.A.A., relativa alla "disciplina urbanistica

applicabile alle opere dell'Amministrazione delle Poste e

Telecomunicazioni da realizzarsi nei territori delle Province di

Trento e di Bolzano";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Renato Dell'Andro;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 23 dicembre 1986 la provincia di Bolzano ha

sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato, in

relazione alla nota della presidenza del consiglio dei ministri del 3

luglio 1975, n. 200/17750/119.7 T.A.A., per violazione delle

competenze in materia urbanistica e di piani regolatori previste

dagli artt. 8, n. 5, e 16 dello statuto per il Trentino-Alto Adige e

dalle relative norme di attuazione.

La difesa della provincia ricorda, in primo luogo, che l'art. 24

del testo unico delle norme sull'ordinamento urbanistico provinciale,

approvato con decreto del presidente della giunta provinciale 23

giugno 1970, n. 20, dopo avere stabilito, al primo comma, che

"chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare

quelle esistenti o modificare la struttura o l'aspetto deve chiedere

apposita concessione al sindaco del Comune", dispone, al secondo

comma, che "la concessione è richiesta anche per l'esecuzione di

opere di urbanizzazione del terreno. Per le opere da eseguirsi su

terreni demaniali, ad eccezione delle opere destinate alla difesa

nazionale, è pure richiesta la concessione". Pertanto, prosegue la

ricorrente, chiunque (anche l'amministrazione statale) intenda

edificare deve richiedere al sindaco la concessione; e quest'ultima

va richiesta anche quando l'amministrazione statale intenda edificare

su suoli demaniali (eccezion fatta per le opere destinate alla difesa

nazionale).

Con nota del 13 ottobre 1986, ricevuta dall'amministrazione

provinciale il giorno 20 ottobre 1986, l'amministrazione provinciale

delle poste e telecomunicazioni ha richiesto al competente ufficio

della provincia di Bolzano l'accertamento preventivo di conformità

alle prescrizioni urbanistiche, previsto, per le costruzioni statali,

dall'art. 29 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e divenuto di

competenza della giunta provinciale ai sensi dell'art. 18 del d.P.R.

22 marzo 1974, n. 381.

Alla citata nota dell'amministrazione delle poste era allegata la

nota della presidenza del consiglio dei ministri del 3 luglio 1975

(non indirizzata originariamente alla provincia, che, pertanto, l'ha

conosciuta solo in data 20 ottobre 1986) diretta a chiarire la

disciplina urbanistica applicabile alle opere dell'amministrazione

delle poste e telecomunicazioni da realizzarsi nei territori delle

province autonome di Trento e Bolzano.

Per quanto attiene, in particolare, alla provincia di Bolzano, la

citata nota è dell'avviso che le opere edilizie riguardanti

l'amministrazione delle poste e telecomunicazioni, se eseguite su

terreno demaniale, necessitino della concessione edilizia (ai sensi

dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970) mentre, se eseguite

su terreno non demaniale, necessitino del solo accertamento

preventivo di conformità previsto dall'art. 29 della legge

urbanistica del 1942.

La provincia di Bolzano, nel contestare l'assunto sostenuto dalla

presidenza del consiglio dei ministri (se si ritiene la concessione

edilizia necessaria quando l'opera statale sia da realizzarsi su

terreno demaniale, a maggior ragione, essa deve ritenersi necessaria

quando l'opera sia da realizzarsi su area non demaniale) dichiara lo

stesso assunto palesemente illegittimo in quanto lesivo delle

competenze costituzionalmente attribuite alla provincia ricorrente.

2. - Si è costituito in giudizio il presidente del consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello

Stato, richiedendo la dichiarazione d'inammissibilità del predetto

ricorso per la sua tardività e per il riferirsi esso ad un atto

interno tra amministrazioni dello Stato.

Nel merito l'avvocatura generale contesta l'assunto in base al

quale, nell'ipotesi di opere da eseguirsi da parte di amministrazioni

dello Stato, si renderebbe necessario, oltre alla concessione

edilizia, anche il preventivo accertamento di conformità ai sensi

degli artt. 29 della legge n. 1150 del 1942 ed 81 d.P.R. n. 616 del

1977. A parere dell'avvocatura tale interpretazione della normativa

vigente nella provincia di Bolzano è intrinsecamente

contraddittoria, non solo e non tanto perché riserva alle opere

statali un trattamento ingiustificatamente e inspiegabilmente più

gravoso di quello applicabile a qualsiasi intervento edilizio di

altri soggetti, pubblici o privati, ma soprattutto perché implica

un'abnorme duplicazione di attività amministrative che, se anche

formalmente diverse, tendono nondimeno al medesimo risultato.

L'accertamento di conformità dell'opera ai vigenti strumenti

urbanistici, previsto e regolato dai citati artt. 29 e 81, assolve,

invece, sempre a parere dell'avvocatura generale, ad un ruolo

sostitutivo della concessione edilizia. L'intendimento della legge è

quello di sottrarre le opere pubbliche, alle quali sono applicabili

le citate disposizioni speciali, al controllo autorizzatorio del

sindaco nella forma della concessione: conseguentemente, laddove è

previsto l'accertamento di conformità non è necessario richiedere

la concessione edilizia, di competenza sindacale.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica la provincia di Bolzano

ha prodotto memoria nella quale, mentre contesta che il ricorso sia

tardivo, assume che lo stesso non "attiene ad un atto interno tra

amministrazioni dello Stato" bensì ad un atto avente "rilevanza

esterna". Nel merito, la provincia di Bolzano si oppone a quanto

addotto dall'avvocatura dello Stato in ordine all'inutilità - per le

opere delle amministrazioni dello Stato da realizzarsi su terreni non

demaniali - delle procedure tendenti ad ottenere sia il preventivo

accertamento di conformità sia la concessione edilizia. Infatti,

anche ammettendo che la duplicazione sia inutile, non verrebbe meno

la necessità di richiedere la concessione ma, tutt'al più,

l'obbligo di richiedere l'accertamento preventivo di conformità. Il

ricorso è stato infatti proposto non già per sostenere la

necessità dell'accertamento preventivo di conformità bensì per

affermare la necessità della concessione edilizia. È la pretesa

dello Stato di non sottostare alla disciplina della concessione

edilizia che viene a ledere le attribuzioni della provincia

ricorrente, atteso che la normativa stabilita dalla provincia,

nell'esercizio della sua competenza primaria, stabilisce

espressamente che anche le amministrazioni statali, per qualsiasi

costruzione - tranne che per le opere militari su terreni demaniali -

debbano ottenere la concessione edilizia (senza nulla prescrivere,

invece, in ordine all'accertamento preventivo di conformità). Considerato in diritto

1. - Va premesso che, con il ricorso di cui in narrativa, la

provincia autonoma di Bolzano, non ha denunciato un concreto atto

dell'amministrazione statale invasivo della sfera delle attribuzioni

della predetta provincia: la richiesta, da parte dell'amministrazione

delle poste e telecomunicazioni, sezione autonoma di Bolzano (ufficio

lavori e patrimonio) all'ufficio centrale d'urbanistica della stessa

provincia, dell'accertamento preventivo di conformità alle

prescrizioni urbanistiche (ex artt. 29 della legge 17 agosto 1942, n.

1150 e 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381) dell'opera statale che la

citata sezione intendeva costruire, lasciava, infatti, pienamente

liberi da un canto l'ufficio adito di respingere la predetta

richiesta e dall'altro i competenti organi della stessa provincia

d'impedire, in mancanza della concessione del sindaco (ex art. 24 del

t.u. provinciale n. 20 del 1970) la realizzazione, in Bolzano, della

citata opera statale; ove, s'intende, tale impedimento, ai sensi del

citato art. 24 del t.u. n. 20 del 1970, ritenendosi esclusa

l'applicabilità, nella specie, di superiori principi costituzionali

e dell'ordinamento giuridico dello Stato ecc., ex art. 4 del d.P.R.

31 agosto 1972 n. 670, fosse risultato legittimo nel merito. Tanto

più che non avrebbe avuto adeguata motivazione assumere che non un

errore interpretativo ma una decisa volontà di contestare la

competenza primaria, in materia urbanistica e di piani regolatori,

della provincia autonoma di Bolzano (ex artt. 8, n. 5 e 16 del d.P.R.

n. 670 del 1972) avesse mosso l'ufficio lavori e patrimonio della

sezione autonoma di Bolzano dell'amministrazione delle poste e

telecomunicazioni a richiedere alla stessa provincia il citato nulla

osta di conformità alle prescrizioni urbanistiche dell'opera da

realizzare.

E la provincia di Bolzano non ha, per vero, censurato, per sé

solo, il comportamento dell'organo locale dell'amministrazione delle

poste e telecomunicazioni (consistente nella più volte citata

richiesta, all'ufficio d'urbanistica della stessa provincia, del

ricordato accertamento preventivo di conformità) ma lo stesso

comportamento in quanto esecutivo della nota della presidenza del

consiglio dei ministri, del 3 luglio 1975, allegata alla stessa

richiesta, con la quale s'impartivano direttive agli organi

dell'amministrazione delle poste e telecomunicazioni in ordine alle

procedure da seguire per realizzare opere statali nelle province di

Trento e Bolzano, essendo alle stesse province conferita, ai sensi

dell'art. 8, n. 5 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

competenza legislativa primaria in materia urbanistica e di piani

regolatori.

Ma è anche, e specificamente, la citata nota della presidenza del

consiglio dei ministri che non consente di entrare nell'esame del

merito del proposto ricorso: tale nota, infatti, come si chiarirà

tra breve, non è idonea ad integrare la situazione di conflitto di

attribuzioni.

2. - L'avvocatura generale dello Stato, per il presidente del

consiglio dei ministri, ha richiesto la dichiarazione

d'inammissibilità del ricorso della provincia di Bolzano sotto i

profili della tardività e della natura di atto interno della citata

nota della presidenza del consiglio dei ministri.

Nell'esame dei predetti profili va anzitutto osservato che, se è

vero che la nota presidenziale in esame è stata diramata in data 3

luglio 1975, mentre il ricorso è stato proposto in data 18 dicembre

1986, è anche vero che la difesa della provincia di Bolzano ha

dichiarato che la predetta nota, non indirizzata originariamente alla

stessa provincia, è stata da quest'ultima conosciuta soltanto in

data 20 ottobre 1986, in quanto allegata alla richiesta, di pari data

(protocollo n. 5030) da parte dell'ufficio lavoro e patrimonio della

sezione autonoma di Bolzano dell'amministrazione delle poste e

telecomunicazioni, del nulla osta di conformità dell'opera da

realizzare agli "strumenti" urbanistici. E, d'altra parte, il ricorso

è stato notificato in data 19 dicembre 1986, ossia nel sessantesimo

giorno dell'avvenuta conoscenza, secondo l'assunto della provincia di

Bolzano, della nota presidenziale più volte ricordata. Né il

predetto assunto (d'aver appreso dell'esistenza della stessa nota

soltanto in data 20 ottobre 1986) è stato smentito dall'avvocatura

dello Stato attraverso l'indicazione di circostanze dalle quali si

possa almeno dubitare della verità della preindicata dichiarazione

della provincia di Bolzano.

In ordine alla natura di atto interno all'amministrazione dello

Stato della nota presidenziale in esame (in particolare, di atto

diretto al ministero delle poste e telecomunicazioni e da

quest'ultimo diramato agli organi periferici) v'è da osservare che,

se è vero che la predetta nota dispone in ordine a comportamenti da

tenere, da parte di organi dell'amministrazione statale, nei

confronti di terzi (in particolare, ufficio centrale di urbanistica

della provincia di Bolzano) è anche vero che la stessa nota, come

non tende a vincolare questi ultimi, così non può produrre alcun

effetto giuridico per i medesimi: infatti, nella specie, i competenti

organi della provincia di Bolzano, rimanevano e rimangono

completamente liberi, come s'è già osservato, di respingere la

richiesta di nulla osta di conformità e di pretendere, come

condizione per l'esecuzione dell'opera progettata (dimostrata la

legittimità, nel merito, della pretesa della provincia) la

concessione del sindaco ex art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del

1970.

3. - Senonché, anche le predette osservazioni in ordine alla

natura della citata nota della presidenza del consiglio dei ministri

e cioè i dubbi relativi alla qualità della predetta nota di atto

esterno, produttivo di effetti per terzi estranei all'amministrazione

statale, vengono assorbiti dal più pregnante motivo

d'inammissibilità del ricorso dovuto all'inidoneità della nota in

discussione, per sé (a prescindere da caratterizzazioni attinenti

alla natura o qualità della stessa nota) ad integrare un conflitto

di attribuzioni.

La nota in discussione si rivela, anche ad un superficiale esame,

esclusivamente quale interpretazione della normativa vigente, in tema

di opere statali da realizzare, su terreni demaniali e non demaniali,

nei territori delle province di Trento e Bolzano.

Già rende quanto meno perplessi leggere, all'inizio di una nota

(che, secondo il ricorso della provincia di Bolzano, costituirebbe

violazione delle attribuzioni in materia urbanistica e di piani

regolatori, riconosciute alla citata provincia dagli artt. 8, n. 5 e

16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) il rinvio

appunto all'art. 8, n. 5 dello stesso statuto. La nota in esame

ricorda anzitutto che, come rilevato dal ministero delle poste e

telecomunicazioni, alle province di Trento e Bolzano è stata

conferita, a termini dell'art. 8, n. 5 dello statuto di autonomia,

competenza legislativa primaria in materia di "urbanistica e piani

regolatori"; ed espressamente aggiunge che "ciò comporta, come

previsto anche dall'art. 21 della legge 6 agosto 1967, n. 765, che le

norme statali in materia possano trovare applicazione, nelle

menzionate province, solo in quanto non incidano nelle competenze

legislative ed amministrative attribuite a tali Enti in forza dello

statuto e delle norme di attuazione". Or è quanto meno strano che

direttive tendenti a violare attribuzioni costituzionali derivanti

alla provincia di Bolzano dall'art. 8, n. 5 dello statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, tengano a sottolineare, in premessa, che,

appunto in virtù del citato art. 8, n. 5 e dell'art. 21 della legge

6 agosto 1967, n. 765, le norme statali, in materia urbanistica e di

piani regolatori, allorché incidano sulla competenza legislativa

primaria spettante, nelle stesse materie, alla provincia di Bolzano,

non trovano applicazione per le opere statali da costruire nel

territorio di quest'ultima provincia.

A chi, tuttavia, obiettasse che non in base alle predette

dichiarazioni formali, contenenti rinvio espresso all'art. 8, n. 5

dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e che potrebbero

anche costituire clausole, fuorvianti, "di stile") va dimostrata la

non violazione delle speciali attribuzioni legislative conferite alla

provincia di Bolzano bensì in virtù dei contenuti delle

disposizioni emanate con la nota in esame, va risposto che, appunto,

i predetti contenuti, letti nel quadro dell'interpretazione della

vigente normativa provinciale e statale, in tema di opere statali da

costruire nel territorio della provincia di Bolzano, dimostrano che

le disposizioni emanate dalla presidenza del consiglio dei ministri,

con la nota in discussione, discendono da un'interpretazione (esatta

od erronea, non importa in sede d'ammissibilità del ricorso) di

norme ordinarie statali e di norme provinciali e mai investono

l'interpretazione di norme di rango costituzionale (artt. 8, n. 5 e

16 dello statuto speciale sopra circordato) e tanto meno la

titolarità di attribuzioni che da tali ultime norme derivano alla

provincia di Bolzano.

La presidenza del consiglio dei ministri, infatti, soltanto dopo

aver rilevato che nulla, in tema di preventivo esame di conformità

ai regolamenti edilizi od ai piani regolatori comunali, è stato

disposto dalla provincia di Bolzano, ha ritenuto ancora in vigore

l'art. 29 della legge 17 agosto 1942, n. 1150.

La difesa della provincia di Bolzano eccepisce che le varie leggi

sull'ordinamento urbanistico provinciale sono state riunite nel t.u.

n. 20 del 1970 e che l'art. 24 di detto testo unico, dopo aver

prescritto, nel primo comma, che "chiunque intenda eseguire nuove

costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificare la

struttura o l'aspetto, deve chiedere apposita concessione al sindaco

del Comune", ribadisce, nel secondo comma, che anche per le

costruzioni da eseguirsi su terreni demaniali, ad eccezione delle

opere destinate alla difesa nazionale, è richiesta la ricordata

concessione; la stessa difesa è dell'avviso che, pertanto, anche per

le opere statali (da realizzarsi, perdippiù, come nella specie, su

terreno non demaniale) è necessaria la citata concessione del

sindaco.

È agevole sottolineare che, in tal modo, la difesa della

provincia di Bolzano eccepisce una, a suo avviso, erronea

interpretazione, da parte della presidenza del consiglio dei

ministri, dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970: anche per

le opere statali, tanto più se da costruire su terreno non

demaniale, sempre secondo l'assunto della provincia di Bolzano, è

necessaria la concessione del sindaco del Comune, ex primo comma

dello stesso articolo. La presidenza del consiglio dei ministri (a

parte quanto sostenuto, nel merito, in questa sede dall'avvocatura

generale dello Stato) e senza tener conto del rilievo per il quale

nella nota in discussione nulla si afferma in ordine alla predetta

concessione, da parte del sindaco del Comune, anche per le opere

statali da realizzare nel territorio della provincia di Bolzano,

interpreta, invece, lo stesso articolo 24 del t.u. n. 20 del 1970 nel

senso che esso articolo nulla disponga in ordine alle opere statali

da costruire in quest'ultimo territorio e che, pertanto, debba esser

chiesta ai competenti organi della provincia di Bolzano il rilascio

dell'accertamento preventivo di conformità, dell'opera statale da

eseguire, alle prescrizioni del piano regolatore e del regolamento

edilizio vigente nel comune di Bolzano, ex artt. 29, primo comma,

della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.

381.

La controversia, pertanto, s'incentra su due diverse esegesi

dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970: la provincia di

Bolzano ritenendo la norma ivi prevista diretta anche

all'amministrazione statale in relazione alle opere statali da

costruire su terreni demaniali (salve le opere destinate alla difesa

nazionale) e non demaniali (lo Stato dovrebbe richiedere la

concessione al sindaco del comune anche per le opere statali)

nell'ambito della provincia di Bolzano e la presidenza del consiglio

dei ministri ritenendo silente la stessa norma, in relazione alle

opere statali da eseguire nell'ambito della predetta provincia e,

conseguentemente, ritenendo, in relazione alle stesse opere, ancora

in vigore l'art. 29, primo comma, della legge 17 agosto 1942, n.

1150, come modificato dall'art. 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381.

Dalle sopra ricordate diverse interpretazioni degli artt. 24 del

t.u., approvato con decreto del presidente della giunta provinciale

di Bolzano il 24 giugno 1970, n. 20 e 29 della legge 17 agosto 1942,

n. 1150, non può, pertanto, desumersi l'esistenza d'un attuale

conflitto di attribuzioni tra Stato e provincia di Bolzano. Il

proposto ricorso va conseguentemente dichiarato inammissibile.